Hoorcollege 1: De rode/groene draad
Centrale vraag van dit vak: “waarom pakken beleid en besluitvorming vaak zo anders uit dan
gewenst of gedacht?” Hierbij wordt er gekeken naar het Normatieve model, hoe je denkt dat
het gaat en naar het Empirische model, hoe het daadwerkelijk gaat.
Het rationele model stelt dat beleid maken een kwestie is van:
- Goed je verstand gebruiken
- Het beleidsproces in de juiste volgorde uitvoeren
Het beleidsproces, ook wel de groene draad. bestaat uit:
- Agendavorming
- Beleidsvoorbereiding
- Beleidsbepaling
- Beleidsuitvoering
- Beleidsevaluatie
Echter is het niet zo makkelijk als het lijkt. Beleidsprocessen lopen vaak anders dan
gedacht. Dit is de rode draad die bestaat uit allerlei rode draad-mechanismen. De rode
draad is eigenlijk alles wat normatieve beleidsvorming in de weg kan zitten.
Om de groene draad goed uit te kunnen voeren heb je de volgende voorwaarden nodig:
- Unitaire besluitvormer(s): Machthebbers die het met elkaar eens zijn, anders kan je
niet goed het beleid uitvoeren
- Volledige informatie
- Loyale uitvoerders die doen wat ze beloven en trouw blijven aan het volk (integer)
- Vermogen om eigen beleid kritisch te evalueren, anders kun je niet leren van je
fouten en kun je ook het beleidsproces niet verbeteren.
Kartoffelbefehl: 3 beleidsinstrumenten werden hierbij gebruikt. De wortel (carrot): Je krijgt
het zaaigoed voor niks, de stok (stick): Alle militairen die het grond beschermde, de preek
(sermon): Mensen laten vertellen dat ze aardappels moesten zaaien. De koning hield zich
aan de beleidsvoorwaarden en aan het model. Daarom is hij nog steeds zo populair en
geliefd. Maar pas vele decennia later is zijn plan optimaal uitgevoerd, dus zelfs als je alle
criteria voldoet kan beleid niet altijd volgens plan verlopen (rode draad)
Rode draad-mechanismen. In het idee van rationeel beleid is het doel al gegeven. Het
middel, ook wel de groene draad is waarnaar gekeken moet worden. Hoe kan het middel het
best uitgevoerd worden? Je gaat dus logisch nadenken (rationeel) over het middel. Alle
beleidsproces stappen doorlopen moet een middel geven om het doel te bereiken. In de
rode draad zie je dus de problemen, die zijn het grootst bij de beleidsuitvoering omdat hier
vaak dingen uitgevoerd worden die niet voorafgaand werden beloofd. De loyaliteit is dus te
betwijfelen. Dit heeft verschillende factoren. Dingen worden nou eenmaal anders uitgevoerd
in de praktijk dan hoe het is bedacht in de theorie.
,Een obstakel is een hindernis die verholpen kan worden als de obstakel wordt weggehaald.
Maar het zijn echt rode draad-mechanismen als het niet zo makkelijk kan worden opgelost,
denk aan geldgebrek, tijdsdruk en weerstand. Weerstand is op beleid dat al geregeld is.
De bevolking hoeft het niet overal mee eens te zijn. Weerstand kan bestaan in:
- Samenleving: ‘middenveld’, sociale bewegingen, spontane protesten
- Politiek stelsel: politieke partijen, rivaliserende ambtenarijen (padafhankelijkheid, wat
al eerder is gekozen, bepaald wat er later nog qua mogelijkheden zijn)
- Partijen: facties, ‘bloedgroepen’, concurrenten
- Regering: coalitiepartners
weerstand → compromissen →‘vage’ doelen → halfslachtigheid.
Het vierde obstakel is begrensde rationaliteit. Dit is dus een tekort aan kennis. De
verbetering van het vermogen om antwoord te geven op welk middel heb je nodig om een
doelstelling te bereiken. De kennis die in het beleid wordt gestopt is altijd van iemand, denk
aan het rook voorbeeld. Sigaretten bedrijven zeggen dat onderzoek uitwijst dat roken
helemaal niet zo schadelijk is om het anti-rookbeleid te beïnvloeden, maar dit is dus kennis
van de ene actor tegenover de kennis van de andere actor (Capture bij beleidsbepaling).
Herbert Simon over de grenzen van rationaliteit, de kennis is niet oneindig. Dit noemt hij
bounded rationality. Deze beperkte intentionele rationaliteit betekent niet dat het
non/irrationeel is. Het betekent alleen dat er grenzen zijn aan de kennis.
Deze begrenzing is tweeledig. Enerzijds Fysieke (cognitieve) limieten, dit heeft te maken
met informatieverwerking, kennis en vooruitzicht (schaak voorbeeld). Anderzijds Taal
Limieten, zoals vocabulaire, taalgevoel en articuleren van de kennis en het gevoel.
Hoe meer unitaire besluitvormers er zijn, hoe moeilijker het uitvoeren van de groene draad
is, omdat er meerdere actoren zijn die hun eigen doelstellingen willen nastreven.
Het vijfde obstakel is de bureaucratie (schijnbare machines). Onderverdeeld in
- Centralisatie
- Hiërarchie
- Formalisatie
- Standaardisatie
- Specialisatie
De bureaucratie is een rationeel organisatie model berust op scientific management
waarmee alles zo efficiënt mogelijk moet worden uitgevoerd. De bureaucratie beweert zelf te
leren en te ontwikkelen en zich aan te passen aan de veranderingen in de samenleving,
maar eigenlijk zit het in een bureaucratic drift. Het beweegt autonoom, dat wil zeggen
volgens hun eigen logica (denk ook aan Groupthink).
Dit zijn dus voorbeelden van mechanismen die niet zo makkelijk op te lossen zijn als
obstakels. Ze liggen veel dieper en zorgen ervoor dat beleid niet normatief uitgevoerd kan
worden.
,Deze mechanismen zijn er eigenlijk altijd en soms heb je er tekort of teveel van. Dit is niet
een teveel volgens een mening van iemand, maar op basis van het rationele proces van de
groene draad. Autonome implementatie gebeurt het meest in de beleidsuitvoering.
Beleid is de regel en de uitvoering daarvan wordt gedaan door een beleidsuitvoerder, die
dus eigen inbreng kan brengen in het beleid.
Bij collusie moet je denken aan de bewakers van de aardappelvelden. Het beleid is om
alleen maar aardappels te produceren, maar de bewakers kunnen met enig contact met de
boeren een oogje dichtknijpen door ze ook deels iets anders te laten produceren.
Coping betekent om kunnen gaan met je problemen, met het conflict tussen beleid en
casus, stel het beleid is streng, maar de casus vraagt om een zachtere aanpak, doe je dit
dan ook?
Prestatieparadox vind plaats waar uitvoerders via prikkels worden aangestuurd,
bijvoorbeeld jij krijgt meer vergoeding als je het beleid beter opvolgt. Er wordt een prestatie
gevraagd, maar vaak is dat niet de prestatie die bedoeld werd, de baas wilde vaak iets
anders. Denk aan aantal afgestudeerde studenten. Als een docent wordt betaald voor het
aantal geslaagde, slaagt elke leerling, maar dat zorgt niet voor goed opgeleide mensen.
Bloempjes van Katharina: Beleid wordt niet afgeschaft ondanks dat het niet meer nodig is.
Beleids Resistentie (Beleid en irrationaliteit). Beleid wordt toegepast op burgers, maar
die afwegingen die burgers maken zijn niet optimaal rationeel. Burgers snappen vaak hun
eigen positie niet waardoor ze andere keuzes maken dan de beleidsmaker verwacht,
waardoor de beleids uitkomst ook anders is dan verwacht.
Definitie Groupthink: Een manier van denken van mensen in een hechte groep waarbij hun
streven naar unanimiteit sterker is dan hun wil om alternatieven serieus te overwegen.
Hoorcollege 2: Groene draad van Montfort
Beleid en strategie zijn vergelijkbare begrippen, alhoewel je bij beleid meer in de
bestuurskunde zit en bij strategie meer in de organisatiewetenschap en bedrijfskunde.
Drie beleidswetenschappelijke benaderingen (perspectieven, visies):
1. rationalistische benadering
Beleid bestaat uit aantal fasen en is procesmatig met 1 centrale sturende actor (de
overheid). Als een beleid faalt in deze benadering komt dat door onjuiste of onvolledige
informatie. Om beleid te verbeteren moet er daarom naar betere informatie worden
gezocht. Dit is gekoppeld aan het kinderobesitas voorbeeld. Veel nieuwe voetbalvelden
aangelegd door de gemeente, maar dit heeft niet gewerkt omdat kinderen meer van
basketballen houden. Het beleid is dus niet gelukt door verkeerde informatie.
,2. netwerkbenadering
Het beleid bestaat uit bepaalde acties rondom een maatschappelijk vraagstuk. De doelen
zijn nog niet duidelijk zoals bij de rationalistische benadering. Daarom is er sprake van
doelzoekend gedrag van meerdere actoren met de overheid als toezichthouder. Het
proces loopt ook niet zo mooi als de rationalistische benadering. Het proces verloopt veel
grilliger, zonder vaste stappen. Faalt als partijen niet erkennen dat ze moeten samenwerken
en dit ook niet doen. Interdependenties = Wederzijdse onafhankelijkheid
3. institutionele benadering
Beleid is bepaalde praktijken, wijzen of handelingen bepaald door historisch gegroeide
regels en normen. Padafhankelijkheid, iets is zo omdat het eenmaal zo is. De actoren zijn
niet zo goed te onderscheiden. Zelfde voorbeeld met kinderobesitas, kinderen sporten te
weinig, de institutionalist zegt dat dit komt omdat de geldverdeling al 30 jaar vaststaat en dit
dus nou eenmaal de regels zijn. Oplossing is een cultuuromslag of structuurwijziging
Het boek van Hoogerwerf en Herweijer is vanuit een rationalistische benadering
geschreven. Daarbij bestaan er verschillende fasen van het beleidsproces.
Agendavorming: Burgers en de politiek en de beleidsmakers laten beseffen dat iets een
probleem is. Een probleem is een discrepantie tussen een normatieve situatie en de
werkelijke empirische situatie. Het probleem kan worden opgelost door de norm te verlagen
of door de werkelijke situatie aan te passen.
Beleidsvoorbereiding: Hier wordt over nagedacht wat de doelen moeten zijn om het
probleem op te kunnen lossen. Hiervoor is de analyse van de probleemsituatie belangrijk,
je wil erachter komen met wat voor probleem je te maken hebt. Zekerheid over kennis zegt
iets over wat we weten over de problemen en hoe deze ter sprake komen. De consensus
over maatstaven gaat over de mate waarin de beleidsmakers er mee eens zijn hoe het
probleem moet worden aangepakt. Een voorbeeld van een getemd probleem is
overstromingen infrastructuur (probleem blijft, maar wel veel kennis over). Een ontembaar
normatief probleem is bijvoorbeeld Oostvaardersplasse, denk aan
wetenschapsgeschiedenis. De rationalistische aanpak werkt het best b ij getemde
problemen!
, Je kunt nu gaan kijken naar het formuleren van doelstellingen.
- Intern versus extern (Kinderobesitas probleem was een extern doel)
- Eenmalig versus permanent (Kinderobesitas was permanent, olympische spelen
naar NL halen is bijvoorbeeld een eenmalig doel)
- Precisie (mate waarin doelstellingen SMART zijn geformuleerd). Specifiek,
Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden.
- Ambitieniveau, In hoeverre je een wijziging wil realiseren van je beleid ten opzichte
van de huidige situatie. Als je van 50% 51% wilt maken ben je niet ambitieus, maar
dit ben je wel als je er 85% van wil maken. Hoe ambitieuzer het beleid, hoe groter de
kans dat het beleid faalt als er geëvalueerd wordt.
- Prioriteit, Welke doelstelling vind ik het belangrijkst. Welke is belangrijker dan de
ander en moet eerder aangepakt of verwezenlijkt worden.
- Urgentie, dit is het termijn waarin je het doelstelling wilt halen. Belangrijke doelen wil
je eerder halen dan minder belangrijke doelen.
Overheidsproductie: De overheid doet alles zelf. Dit is het geval bij de defensie en de
rechtspraak. Meestal is het echter zo dat er coproductie is. De overheid stimuleert en vraagt
hulp van andere actoren om de doelen te verwezenlijken. (Governance)
Om dit te behalen heb je instrumenten.
- Juridisch (zweep): Bijvoorbeeld een bouwvergunning is een specifiek instrument.
Een wet die voor iedereen is, is algemeen. Subsidies zijn verruimend, en het
strafrecht is beperkend.
- Economisch (peen). De voorbeelden bij Juridisch zijn ongeveer hetzelfde bij
economisch. Alleen dan in de economische zin. Daarbij is er ook een combinatie
mogelijk. Dus een belastingregel die alleen voor jouw bedrijf geldt is een
specifiek-beperkende maatregel.
- Communicatief (preek): Verhalen, voorlichtingen etc. Propaganda is beperkend e n
goede voorlichtingen zijn verruimend.
- Fysiek: Bruggen of wegen zijn verruimend, en beperkend is dat er auto drempels
worden aangelegd in een woonwijk.
Twee soorten kosten-batenanalyses:
- Economische kosten-batenanalyse (of: rentabiliteitsberekening): Dit kijkt alleen
naar de kosten en baten van de overheid. Windmolen kost zoveel geld, hoeveel haal
ik er jaarlijks uit?
- Maatschappelijke (of: sociaal- economische) kosten-batenanalyse: Dit kijkt naar de
kosten en baten van de overheid en andere partijen en organisaties. Denk aan
bijvoorbeeld geluidsoverlast bij aanleg windmolens etc. Je kijkt dus veel breder naar
de kosten en baten.
Beleidsbepaling: De knoop wordt doorgehakt door de gemeenteraad. Ambtenaren
verzinnen allerlei mogelijke oplossingen die dan door het lokale gemeenteraad worden
uitgevoerd als ze dat willen. Dit is met het kinderobesitas voorbeeld.
