Bestuursrecht 3, samenvatting literatuur, 2018-2019
Samenvatting stof week 1: hoofdstuk 1 en 2
Hoofdstuk 1: Inleiding
Algemeen
Het bestuursrecht gaat over de juridische normen die gelden in de rechtsbetrekkingen tussen burger en
openbaar bestuur en binnen dat openbaar bestuur. Het bestuur beschikt over de bevoegdheid een besluit te
nemen. Dit kunnen burgers in hun rechten en belangen treffen. Er is daarom behoefte aan bescherming
tegen besluiten en andere handelingen van bestuur. De aanwezigheid van een stelsel van
rechtsbescherming tegen bestuurshandelen, met name in de vorm van onafhankelijke en effectieve
rechtspraak, wordt beschouwd als een van de beginselen van een rechtstaat, art. 6 EVRM, art. 47
Handvest en art.112 Gw.
Dit vak gaat over de bescherming van de rechten en belangen van burgers tegen bestuurshandeling.
Onder rechtsbescherming wordt verstaan; het geheel aan mogelijkheden om achteraf op te komen tegen
een besluit of andere handeling. Dit betekent een beperking tot repressieve, reactieve rechtsbescherming.
Ook al wordt het begrip rechtsbescherming beperkt tot een reactie op een besluit of andere handeling, toch
impliceert het nog een ruim begrip. Niet alleen vormen van rechtsbescherming door de rechter, maar ook
andere vormen van rechtsbescherming vallen hieronder, denk aan bezwaar en administratief beroep of aan
het recht van petitie, art. 5 Gw.
Sommige vormen van bescherming zijn toegesneden op een besluit (bezwaar en beroep) en anderen op
een feitelijke gedraging (klachtprocedure).
Bezwaar, administratief beroep en beroep bij de bestuursrechter, art. 1:5 Awb
Besluiten en andere handelingen kunnen een onrechtmatige daad ex art. 6:162 BW opleveren. In de
praktijk komen echter de meeste geschillen met burgers niet bij de burgerlijke rechter, omdat voor de
burger een bestuursrechtelijke voorziening van bezwaar en beroep open staat, en deze voorziening
dwingend voorrang heeft.
Onder beroep ex art. 1:5 Awb wordt verstaan ‘het instellen van administratief beroep, dan wel beroep bij
een bestuursrechter’. Bij administratief beroep gaat het om de terminologie van art. 1:5 lid 2 Awb. Het ziet
op een procedure bij een ander bestuursorgaan, terwijl bezwaar ziet op een procedure bij het
bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. De overeenkomst tussen administratief beroep en beroep
bij de bestuursrechter is dat beide een voorziening betreffen bij een ander orgaan dan het orgaan waarvan
het bestreden besluit afkomstig is en ingeval beroep bij de bestuursrechter, een onafhankelijk orgaan.
Het verschil tussen bezwaar en administratief beroep is dat administratief beroep in tegenstelling tot
bezwaar naast trekken van een voorziening voor individuele rechtsbescherming ook trekken van
bestuurlijk toezicht heeft. Omdat elementen van bestuurlijk toezicht de functie van rechtsbescherming
kunnen doorkruisen, heeft bezwaar uit een oogpunt van rechtsbescherming de voorkeur boven
administratief beroep. Bezwaar en administratief beroep hebben met elkaar gemeen dat zij gelden als
voorprocedure.
Het beroep bij de bestuursrechter kan worden onderverdeeld in verschillende soorten voorzieningen, te
weten:
- Eerste aanleg
, - Hoger beroep
- Cassatie
- Voorlopigvoorzieningenprocedure
- Herziening
Gemeenschappelijke kenmerken en karakteristieken
Bezwaar en beroep hebben de volgende vier belangrijke kenmerken:
A. Het geeft de burger een aanspraak op een uitspraak van het orgaan waarbij de voorziening is
opengesteld.
B. Het hanteren van de voorziening kan leiden tot een beslissing van het oordelende orgaan waarbij
het bestreden besluit ongedaan wordt gemaakt
C. De voorziening wordt bij wettelijk voorschrift opengesteld.
D. Het orgaan dat op grond van de opengestelde voorziening dient te beslissen, is in het algemeen
niet lijdelijk. Dit is nodig om de ongelijke machtspositie te doorbreken.
E. Een van de partijen is altijd bestuursorgaan
F. De procedure vormt doorgaans een besluit
De voorzieningen van bezwaar en beroep hebben dus met elkaar gemeen dat zij op een wettelijke basis
berusten en voor de burger een aanspraak scheppen op een uitspraak van een niet-lijdelijk orgaan, dat
bevoegd is om het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken.
De kenmerken A, C en D gelden in overeenkomstige zin voor voorlopigevoorzieningprocedures en
schadeverzoekschriftprocedures. In de voorlopigvoorzieningprocedure kunnen besluiten niet definitief,
maar hooguit tijdelijk ongedaan worden gemaakt (opschorting van de rechtsgevolgen). In de
schadeverzoekschriftprocedure is het in het geheel niet mogelijk rechtsgevolgen ongedaan et maken. De
kenmerken A, C en D gelden eveneens voor klachtprocedures maar het essentiële verschil schuilt in de
mogelijkheid (b) om de rechtsgevolgen van de bestreden handeling geheel of gedeeltelijk ongedaan et
maken. Klachtprocedures missen deze mogelijkheid.
Kenmerk A geldt in overeenkomstige zin voor procedures bij de burgerlijke rechter. De openstelling van
de procedure bij de burgerlijke rechter gebeurt in art. 112 lid 1 Gw.
Een kenmerk dat alle voorzieningen gemeenschappelijk hebben, is dat ze volgens een vast stramien
verlopen (bevoegdheid – ontvankelijkheid – toetsing – uitspraak – gevolgen). Alle voorzieningen gaan
over een geschil waar uiteindelijk een beslissing over wordt genomen.
Voor het beroep bij de bestuursrechter gelden ook viertal specifieke karakteristieken, te weten:
A. Rechtmatigheidstoetsing ex tunc voor een besluit.
De bestuursrechter beoordeelt de rechtmatigheid van het besluit naar het moment waarop het
werd genomen.
Weliswaar wordt een besluit altijd ex tunc getoetst, maar met het oog op wat er na een
eventuele vernietiging moet gebeuren, kijkt de rechter niet zelden ook naar feiten en
omstandigheden die zich aandienden na het nemen van het vernietigde besluit.
B. Korte beroepstermijnen
In het algemeen geldt een termijn van 6 weken.
C. Zoeken naar materiële waarheid
Dit komt in de jurisprudentie niet duidelijk naar voren, vanwege de toegenomen lijdelijkheid
van de rechter.
D. Laagdrempeligheid
Aan het beroepschrift worden geen ingewikkelde inhoudelijk eisen gesteld.
Illustratief hiervoor is het ingewikkelde bewijsrecht.
,Besluitvormingsrecht en procesrecht
Dit zijn verwante begrippen.
- Besluitvormingsrecht gaat over de procedure van totstandkoming van een beslissing van een
bestuursorgaan (gewoonlijk een besluit ex art. 1:3 Awb).
- Procesrecht gaat over de procedure van totstandkoming van een beslissing van de rechter
(gewoonlijk een uitspraak).
Beide hebben dus een procedureel karakter, gericht op het nemen van een beslissing.
Beide procedures vormen verschillende fasen welke is gericht op het definitief verkrijgen van een rechtens
juiste beslissing. Ook het procesrecht is dienstig aan het materiële bestuursrecht.
Met het oog op het totale stelsel van primaire besluitvorming (voorprocedure en beroep, HB en cassatie)
wordt wel gesproken van een trechtermodel. Daarmee wordt bedoeld dat hoe verder je in de procedure
komt, hoe formeler en zwaarder deze is. Naast het trechtermodel wordt vaak gesproken over zeef of
filterfunctie die procedures kunnen hebben voor vervolgprocedures.
Het verbod van art. 6 lid 1 EVRM (behandeling binnen een redelijke termijn – undue delay) ziet niet
alleen op de afzonderlijke stadia van de procedure met betrekking tot de vaststelling van iemands
burgerlijke rechten en verplichtingen of het opleggen van een bestraffende sanctie, maar ook vooral op de
totale procedure.
Ontwikkeling van de rechtsbescherming tegen bestuurshandelen
Drie vragen
In de historische ontwikkeling van de rechtsbescherming staan drie vragen centraal:
1. Moet rechtsbescherming geboden worden door het bestuur zelf of door een van het bestuur los staande
instantie (een rechter)? Wanneer wordt gekozen voor een rechter, geldt de tweede vraag.
2. Welke rechter, burgerlijke of bestuursrechter? Bij bestuursrechter vraag 3.
3. Voorkeur aan bijzondere bestuursrechten dan wel aan een algemene bestuursrechter?
Kortgezegd wordt het onderscheid tussen administratief beroep, civielrechtelijke rechtspraak en
bestuursrechtspraak minder belangrijk naarmate de verschillen in toetsing minder uiteenlopen.
Tot aan de Grondwet van 1887: rechtsstaat en bestuursrecht
In de Staatsregeling van 1798 werd een helder en algemeen stelsel van rechtspraak geintroduceerd. Er
komen op gemeentelijk niveau vrederechters in burgerlijke zaken, op departementaal niveau rechtbanken
in burgerlijke zkaen en gerechtshoven in strafzaken en op nationaal niveau het Hoog Nationaal
Gerechtshof, met name voor ambtsdelicten. Beslechting van bestuursrechtelijke geschillen wordt niet tot
de taak van de rechter gerekend.
De grondwet van 1815 brengt de kantongerechten, de civiele en de criminele rechtbanken, de provinciale
hoven en de HR der Nederlanden. De Kroon krijgt de bevoegdheid besluiten van provinciale staten te
schorsen en buiten effect te stellen. Dan gaat het om een voorizening in het kader van toezicht op
bestuursorganen als bedoeld in de huidige titel 10.2 Awb.
In de 19e eeuw bestaat voor geschillen tussen burger en bestuur een voorkeur aan ‘justice retenue’. Dit kan
niet voorkomen dat de burgerlijke rechter zich ruimhartig bevoegd acht om over bestuurshandelen te
oordelen. Sterker nog, art. 165 Gw 1815 bepaalt: “alle twistgedingen over eigendom of daaruit
voortspruitende regten, over schuldvorderingen of burgerlijke regten, behooren bij uitsluiting tot de kennis
van de rechterlijke magt.” Met de bewoordingen bij uitsluiting wordt speciaal de uitsluiting van het
bestuur bedoeld.
, Geheel in strijd daarmee stelt Koning Willem I het Conflictenbesluit vast. Hiermee beschikt het bestuur
over een middel om de (burgerlijke) rechter buiten spel te zetten. In 1844 wordt het Conflictenbesluit
ingetrokken. Het kwam voorlopig niet tot bestuursrechtspraak door een bestuursrechter.
Steeds meer vond de opvatting plaats dat bestuursrechtelijke geschillen (tevens) rechtsgeschillen zijn.
Specifiek ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen kwamen vooralsnog alleen vormen van
administratief beroep op gedeputeerde staten van de grond.
1887 – Tweede wereldoorlog: administratie of bestuursrechter; burgerlijke rechter
Art. 154 Gw 1887 maakt bestuursrechtspraak mogelijk, maar verplicht haar niet. Het ging dus om een
mogelijkheid van bestuursrechtspraak. De ontwerpen-Loeff hadden duidelijk de bedoeling een nieuw
tijdperk in te luiden. Uitgangspunt van Loeff was het idee van ‘recours objectif’: het was hem te doen om
de handhaving van het objectieve recht. Toch wilde het maar niet lukken met algemene
bestuursrechtspraak. De consequentie was dat de burger voor wie geen vorm van bijzondere
bestuursrechtspraak openstond, zijn heil moest zoeken bij de burgerlijke rechter.
Reeds in 1915 keert het tij: in Noordwijkerhout/Guldemond oordeelt de HR dat voor de bevoegdheid van
de burgerlijke rechter bepalend is het recht waarin de burger vraagt te worden beschermd. Niet meer
doorslaggevend is de eigenlijke grondslag van de vordering, of de objectieve aard van de rechtsbetrekking
tussen partijen.
Dus: de grondwetsherziening van 1887 had aparte bestuursrechtspraak mogelijk gemaakt. Algemene
voorstellen in de richting van algemene bestuursrechtspraak sneuvelden.
Na de tweede wereldoorlog: naar algemene bestuursrechtspraak
De discussie ‘administratie of rechter’ werd na de Tweede Wereldoorlog voortgezet. In 1946 werd de
Commissie- De Monchy ingesteld, dat in 1965 succes had: het kwam tot invoering van een algemeen
Kroonberoep tegen beschikkingen van de centrale overheid, met dien verstande dat de toetsing beperkt
bleef tot rechtmatigheidstoetsing (Wet Bab).
Buitengewoon belangrijk is de instelling van Commissie-Wiarda in 1967, die een rapport uitbracht dat
resulteerde in de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (de Wet Arob). Hier was sprake
van echte rechtspraak, door de gevormde Afdeling rechtspraak van de Raad van State, die bevoegd was ter
zake van alle beschikkingen. De wet Arob werd een succes. De Afdeling rechtspraak van de Raad van
State leek in staat het bestuur adequaat te kunnen corrigeren. Daarbij heeft de Afdeling rechtspraak een
groot aandeel gehad in de ontwikkeling en verfijning van de ongeschreven algemene beginselen van
behoorlijk bestuur.
Het rond 1980 bestaande stelsel van rechtsbescherming tegen bestuurshandelen was ingewikkeld. Er
waren vormen van bijzondere bestuursrechtspraak, op basis van de Wet Arob was er algemene
bestuursrechtspraak, en op diverse terreinen was er de mogelijkheid van Kroonberoep. Mede met het oog
op deze complexiteit werd in 1976 de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie ingesteld. In
1984 verscheen haar Eerste Eindrapport. Zij kwam tot de slotsom dat integratie het beste is en stelt een
zevental uitgangspunten vast voor een nieuwe structuur voor de rechtsbescherming:
1. flexibiliteit
2. twee feitelijke instanties
3. cassatie
4. unus-rechtspraak
5. specialisatie
