30 oktober 2018
Samenvatting Bestuursprocesrecht week 1
1.1.4 Besluitvormingsrecht en procesrecht
Besluitvormingsrecht gaat over de procedure van totstandkoming van een beslissing van een
bestuursorgaan (gewoonlijk een besluit als bedoeld in art. 1:3 lid 1 Awb). Procesrecht gaat over de
procedure van totstandkoming van een beslissing van de rechter (gewoonlijk een uitspraak). Beide
hebben dus een sterk procedureel karakter gericht op het nemen van een beslissing. Beide
procedures vormen verschillende fasen van een procedure welke is gericht op het definitief verkrijgen
van de rechtens juiste beslissing.
Besluitvormingsprocedure en rechterlijke procedure liggen als verschillende fasen van eenzelfde
procedure in elkaars verlengde. Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de
bestuursrechter (art. 8:1 lid 1 Awb). Dat wil zeggen dat de beslissing (uitspraak) van de rechter
betrekking heeft op een beslissing (besluit) van een bestuursorgaan. Van belang is dat voorafgaand
aan het instellen van beroep bij de bestuursrechter, bezwaar moet zijn gemaakt (art. 7:1 lid 1 Awb).
Het indienen van dat bezwaar voor belanghebbende is voorwaarde voor de bevoegdheid om beroep
in te stellen (art. 6:13 Awb).
De nauwe samenhang tussen besluitvormingsrecht en procesrecht blijkt ook op meer punten. Te
denken valt aan de doorwerking in het procesrechtelijk bewijsrecht van de in art. 3:2 Awb neergelegde
onderzoeksplicht van het bestuur en van de in art. 4:2 Awb neergelegde informatieplicht van de
burger. Ook wordt wel gezegd dat de rechterlijke procedure dient ter controle van de bestuurlijke
procedure: met gebruikmaking van het procesrecht wordt nagegaan of het besluitvormingsrecht op
juiste wijze is toegepast.
Het onderscheid is in elk geval klein bij bezwaar en administratief beroep. Deze staan beide voor een
procedure bij een bestuursorgaan, uitmondend in een besluit. Zijn beide onderworpen aan de
algemene bepalingen van besluitvormingsrecht van hoofdstuk 3 Awb. Tevens zijn de algemene
bepalingen van hoofdstuk 6 Awb van toepassing. Bezwaar en administratief beroep hebben zowel
trekken van besluitvormingsrecht als van procesrecht.
Met het oog op het totale stelsel van primaire besluitvorming, voorprocedure, beroep bij de rechtbank,
hoger beroep en eventueel cassatie (alsmede de executiefase) wordt wel gesproken van het
‘trechtermodel’. Hiermee wordt bedoeld dat hoe verder men in de procedure komt hoe formeler en
zwaarder deze is: in elke volgende fase worden de eisen strenger. Dit geldt zowel voor het bestuur als
voor de burger.
Aandacht voor de totale procedure van primaire besluitvorming tot en met rechtspraak in de hoogste
instantie is van belang met het oog op het in art. 6 lid 1 EVRM neergelegde vereiste van behandeling
van iemands zaak binnen een redelijk termijn (idem art. 47 EU-Handvest).
1.7 Enkele kernbegrippen uit de Awb
De Awb is gelaagd opgebouwd van algemeen naar bijzonder. De definities in titel 1.1 zijn steeds van
groot belang deze definities gelden voor de hele Awb (en ook daarbuiten).
Het bestuursorgaan
Het bestuursorgaan (art. 1:1 lid 1 Awb): in beginsel worden als bestuursorgaan aangemerkt:
a. Alle organen van de staat en van andere rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn
ingesteld, zoals provincies en gemeenten, en
b. Andere personen en colleges die met enig openbaar gezag zijn bekleed.
De volgende personen en colleges kunnen als orgaan worden beschouwd. Dit zijn a-organen die bij al
hun activiteiten bestuursorgaan zijn:
, 1. De personen en colleges die als organen worden genoemd in de wet die de instelling en/of
organisatie van zo’n rechtspersoon regelt, zoals minister (GW), gemeenteraad, college van
B&W, burgemeester (Gemw).
2. Alle personen of colleges binnen zo’n rechtspersoon waaraan eigen publiekrechtelijke
bevoegdheden toekomen, bijv. ambtelijke bestuursorganen, zoals de belastinginspecteur of
de ambtenaar van de burgerlijke stand.
Een b-bestuursorgaan is een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed. Ander
persoon of college -> natuurlijk persoon of rechtspersoon (vaak rechtspersoon die is opgericht
krachtens privaatrecht). Openbaar gezag -> voor zover een of meer overheidstaken zijn opgedragen
en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend. B-bestuursorganen zijn
slechts bestuursorgaan voor zover ze het hun toekomende openbaar gezag uitoefenen.
Blijkens art. 1:1 lid 2 Awb valt een groot aantal overheidsorganen niet onder het begrip
‘bestuursorgaan’ in de zin van de Awb. Op het handelen en besluiten van zulke overheidsorganen zijn
de Awb-regels niet van toepassing.
De belanghebbende
Niet iedereen die belang heeft bij een bepaalde wijze van bevoegdheidsuitoefening is
belanghebbende. Blijkens art. 1:2 lid 1 Awb is een burger alleen belanghebbende als zijn belang
rechtstreek bij een besluit is betrokken. Die kwaliteit kan onder omstandigheden toekomen aan
natuurlijke personen, aan rechtspersonen (naar privaatrecht), aan andere privaatrechtelijke entiteiten
(zoals een OR) en aan bestuursorganen. Zij moeten (1) een eigen belang hebben waarmee zij zich (2)
persoonlijk onderscheiden van andere personen die een belang hebben, een belang dat (3) objectief
bepaalbaar is, een belang dat (4) actueel en voldoende zeker (en niet toekomstig en onzeker) is, en
een belang dat (5) direct geraakt is, dwz. dat er voldoende causaal verband bestaat tussen de
gevolgen van het besluit en het geraakt worden in die belangen.
Een rechtspersoon kan op dezelfde manier als een natuurlijk persoon (individueel) belanghebbende
zijn bij een besluit. Rechtspersonen kunnen ook opkomen voor andere dan hun eigen, persoonlijke
belangen. Het kan zijn dat een rechtspersoon een ideële doelstelling heeft en algemene belangen
nastreeft; heet kan ook zijn dat de rechtspersoon in het leven is geroepen om collectieve belangen
van zijn leden te behartigen. De Awb-wetgever heeft in art. 1:2 lid 3 Awb de fictie opgenomen dat
zulkle belangen mede als de eigen, persoonlijke, belangen van de rechtspersoon worden beschouwd.
Als die belangen voorts actueel en voldoende zeker zijn en direct geraakt worden door een besluit,
dan komt aan die rechtspersoon eveneens de kwaliteit van algemeen dan wel collectief
belanghebbende (bij dat besluit) toe.
Ook bestuursorganen die naar hun aard geen eigen, persoonlijke belangen behartigen, kunnen
belanghebbende in de zin van de Awb zijn. In art. 1:2 lid 2 Awb is de fictie opgenomen dat de aan een
bestuursorgaan toevertrouwde belangen als hun ‘eigen’ belangen worden beschouwd. Als het belang
actueel, voldoende zeker en direct geraakt wordt door een besluit van een ander bestuursorgaan dan
is het bestuursorgaan belanghebbende.
Het besluit
Het handelen van bestuursorganen kan worden onderscheiden in rechtshandelingen (van
publiekrechtelijke of privaatrechtelijke aard) enerzijds en niet op rechtsgevolg gericht, feitelijk
handelen anderzijds.
Publiekrechtelijke rechtshandelingen van bestuursorganen zijn, als zij op schrift gestelde beslissingen
zijn, blijkens de definitie van art. 1:3 lid 1 Awb besluiten. Van een besluit zal sprake zijn als het
gegrond is op een publiekrechtelijke bevoegdheid, dwz een exclusieve, niet aan eenieder toekomende
bevoegdheid. Bij het gebruik van de bevoegdheid wordt een rechtshandeling verricht: deze is op
rechtsgevolg gericht, want heeft de objectieve strekking een bevoegdheid, recht, aanspraak, plicht of
juridische status in het leven te roepen, vast te stellen of teniet te doen. Met het oog daarop kan naast
het rechtscheppend besluit het rechtsvaststellend besluit worden onderscheiden. De beslissing
inhoudende een weigering en de weigering om een besluit te nemen zijn niet op rechtsgevolg gericht
,en dus geen besluit. Wordt tegen een (primaire) beslissing van een bestuursorgaan bezwaar gemaakt,
dan is de beslissing van dat bestuursorgaan op dat bezwaar altijd een besluit, zelfs al is die primaire
beslissing geen besluit.
Voor enkele soorten handelingen die niet voldoen aan alle kenmerken van het besluitbegrip is het
zinvol om hen op één lijn te stellen met besluiten in de zin van de Awb. In de eerste plaats blijkt dit uit
de wet zelf:
a. Afwijzende beslissing op een aanvraag van een beschikking (art. 1:3 lid 2 Awb);
b. Positieve beslissingen en fictieve negatieve beslissingen (weigeringen) zijn in een aantal
gevallen met elkaar gelijkgesteld; een aangevraagde vergunning wordt dan dus geacht
verleend of juist geweigerd te zijn;
c. Schriftelijke weigering wordt met een besluit gelijkgesteld (art. 6:2 onder a Awb);
d. Het niet tijdig nemen van een besluit wordt met een besluit gelijkgesteld (art. 6:2 sub b Awb).
Daarnaast zijn er beslissingen van bestuursorganen waarvoor geldt dat het uit oogpunt van
doelmatige rechtsbescherming gewenst is deze op één lijn met besluiten in de zin van de Awb worden
gesteld, opdat niet de burgerlijke rechter maar de bestuursrechter over de rechtmatigheid ervan zal
oordelen:
a. Het bestuurlijk (rechts)oordeel, zoals de mededeling van een bestuursorgaan dat een
bepaalde vergunning niet nodig is;
b. Beslissingen inzake eigendomsuitoefening binnen een publiekrechtelijke beheerstaak, zoals
de toestemming om iets aan te leggen binnen een staatsnatuurmonument.
Ook in art. 8:2 Awb worden enige handelingen met een besluit gelijkgesteld.
Er zijn echter ook besluiten die juist van beroep zijn uitgezonderd, zoals de beslissing ter
voorbereiding van een besluit (art. 6:3 Awb) en algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels
(art. 8:3 Awb). Ook kan geen beroep worden ingesteld tegen besluiten ter voorbereiding van een
privaatrechtelijke rechtshandeling (art. 8:3 lid 2 Awb). Ook art. 8:4 Awb geeft een lijst met van beroep
uitgezonderde besluiten. Evenzo art. 8:5 lid 1 en 2 Awb.
Soorten besluiten
Beschikking: dat besluit dat (a) gericht is op rechtsgevolg voor een of meer geadresseerden, dus
aanwijsbare personen met uitsluiting van anderen, of (b) gericht is op het bepalen van de juridische
status van een concreet aanwijsbare zaak.
Bestuurswetgeving (avv afkomstig van bestuursorgaan): zelfstandige, voor herhaalde toepassing
vatbare, naar buiten werkende, bindende algemene regels die door een bestuursorgaan zijn
vastgesteld op grond van een bevoegdheid die bij of krachtens de wet is toegekend.
Beleidsregel: onderscheidt zich van het avv doordat (a) de beleidsregel alleen een regel inhoudt over
het gebruik van een reeds bestaande bevoegdheid, en (b) de beleidsregel naar zijn aard niet verplicht
tot naleving in alle gevallen waarop hij van toepassing is. Titel 4.3 Awb -> art. 4:81 Awb.
Het concretiserende besluit van algemene strekking (CBAS): Wel van algemene strekking, maar geen
bestuurswetgeving (avv).
Plan: juridische betekenis is niet steeds hetzelfde. Houdt soms wel, maar meestal geen algemene
regels in en is vaak ook niet gericht op herhaalde toepassing. Een plan dat op rechtsgevolg gericht is,
heeft als rechtsfiguur een bijzonder karakter; wezenlijk is dat een aantal met elkaar samenhangende
rechtsvaststellingen in één besluit zijn vervat.
1.4 De Awb
Om aan de codificatieopdracht van art. 107 GW te voldoen is in 1983 de Commissie wetgeving
algemene regels van bestuursrecht ingesteld. Het resultaat van deze wetgevingsarbeid is de Awb.
Aan de codificatie van algemene regels van bestuursrecht liggen blijkens de MvT de volgende
doelstellingen ten grondslag:
, a. Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving;
b. Het systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving;
c. Het codificeren van ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben
afgetekend;
d. Het treffen van algemene voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard
niet voor regeling in een bijzonder wet lenen.
In de MvT worden vier soorten regels in de Awb onderscheiden:
1. Regels van dwingend recht: regels die zonder uitzonderingen voor het gehele bestuursrecht
behoren te gelden.
- Afwijken kan indien: dit gemotiveerd wordt in de MvT + expliciete afwijking in wettekst.
2. Regels van regelend recht: regels die beschouwd kunnen worden als de voor normale
gevallen meest geschikte regels (ook wel ‘gangbare’ bepalingen).
- Afwijken kan indien: in de Awb staat ‘tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald’.
3. Regels van aanvullend recht: regels die gelden als ‘restbepaling’ voor het geval de bijzondere
regelgever heeft nagelaten een regeling te treffen (ook wel ‘vangnet’-bepalingen).
- Bijv. art. 4:13 Awb. Als er niets is geregeld dan geldt de Awb.
4. Regels van facultatief recht: regels die alleen van toepassing zijn als daartoe uitdrukkelijk
wordt besloten. Het betreft dan dus een facultatieve standaardregeling.
- Bijv. afd. 3.4 Awb (zie art. 3:10 Awb).
Awb en privaatrecht
Als voor een bepaalde verhouding tussen bestuur en burger geen bestuursrechtelijk, maar een
privaatrechtelijk voorschrift geldt, dan kunnen de toepasselijke privaatrechtelijke regels onder invloed
van bestuursrechtelijke regels en beginselen een bijzondere inhoud krijgen. Het geldende privaatrecht
wordt dan niet door de bestuursrechtelijke regel vervangen of opzijgezet, maar erdoor ‘ingekleurd’: de
doorwerking van bestuursrecht leidt tot een specifieke inhoud van de toepasselijke privaatrechtelijke
regel. In art. 3:1 lid 2 Awb is de grondslag voor ‘inkleuring’ van privaatrecht door een aantal van de in
hoofdstuk 3 Awb gecodificeerde normen van behoorlijk bestuur neergelegd.
Awb en ongeschreven recht
In de Awb is een belangrijk deel van de ongeschreven behoorlijkheidsnormen gecodificeerd. Voor een
ander deel moet de rechter ook na de inwerkingtreding van de Awb bestuursrechtelijke normen aan de
algemene beginselen van behoorlijk bestuur blijven ontlenen. Ook op ander terreinen zal het
ongeschreven recht van betekenis blijven.
2.2.1 Verschillende rechtssubjecten
Als bestuursrechtelijke rechtssubjecten kunnen verschillende soorten ‘personen’ optreden:
A. Natuurlijk persoon verzoekt een bestuursorgaan een besluit te nemen, op welke aanvraag door
dat bestuursorgaan moet worden beslist.
B. Een rechtspersoon vraagt een vergunning aan.
C. Een natuurlijk persoon of een rechtspersoon is normadressaat van een ambtshalve door een
bestuursorgaan genomen besluit.
D. Een natuurlijk persoon of een rechtspersoon krijgt te maken met een niet tot hem gericht besluit
van een bestuursorgaan, waartegen hij bezwaar heef.
E. Een privaatrechtelijke entteit onner rechtspersoonlijkhein maakt gebruik van een
bestuursrechtelijke bevoegdheid.
F. Een bestuursorgaan krijgt te maken met een niet tot hem gericht besluit van een ander
bestuursorgaan, waartegen het bezwaar heef.
2.2.2 Personen aan de zijde van de ‘burger’
1) Natuurlijke personen
2) Rechtspersonen, ingesteld krachtens publiekrecht: bijv. gemeente, provincie.
