Samenvatting:
Bijeenkomst 1:
A.W. Heringa, Europees Nederlands Staatsrecht:
In 2004 publiceerde het WODC een onderzoek van P.O de Jong en M. Herweijer, onder de titel Alle
regels tellen, waarin in hoofdstuk 5 kort werd geanalyseerd wat de regeldruk was ter implementatie
van EUbesluiten. De auteurs concludeerden dat ‘(i)n het parlementaire jaar 2002-2003 (…) het
percentage wetten dat in verband met de implementatie van een Europese regeling in het staatsblad
wordt geplaatst, 7,1 procent (is) van het totale aantal nieuwe en gewijzigde wetten. Voor de overige
regelingen komt dit percentage uit op 15,6 procent.’ Dat is natuurlijk al een respectabel aantal,
maartoch minder dan het ‘meer dan de helft’-verhaal.
In 2007 werden er nieuwe onderzoeksresultaten gepubliceerd:2 ten minste 6 procent van de
in Nederland geldende wet- en regelgeving is door het Europees recht en de Europese rechtspraak
beïnvloed. Maar op het gebied van milieu is dit percentage ten minste 66 procent. De auteurs
benadrukken dat dit louter een kwantitatieve meting is, en niets zegt over de mate waarin er
beïnvloeding is: een grote dwingend voorgeschreven regeling telt even zwaar als een zeer minieme
door het EU-recht geïnspireerde regel.
Er is meer nationaal recht dat door de EU beïnvloed, genoodzaakt of geïnspireerd is dan te vinden is
door te kijken naar de implementatie van richtlijnen. Er is ook meer nationaal recht dat beïnvloed
wordt door ander Europees recht zoals uitspraken van het Hof van Justitie (HvJ) of het Europees Hof
voor de Rechten van de Mens (EHRM).
Spill-over bij de implementatie van EU-recht gaat de harmonisatie verder dan strikt genomen is
voorgeschreven of de wetgever laat zich bijvoorbeeld inspireren om tot vrijwillige harmonisatie over
te gaan door regels met die van andere landen in overeenstemming te brengen.
In het verband van toename van terreinen waarop EU-recht van toepassing is, valt meer concreet te
wijzen op gebieden als strafrecht, begrotingspolitiek, bankentoezicht en economische politiek.
Genoeg redenen om het nationale staatsrecht nader te bekijken vanuit het Europese perspectief én
het gegeven dat een groeiend percentage van geldend recht van internationale of Europese origine
is.
1. Allereerst is het zo dat nationale constitutionele procedures van begrotingsproces, rol van
regering en parlement, rol van gedecentraliseerde lichamen, rechterlijke macht,
agentschappen enzovoort in toenemende mate niet meer een puur autonoom gegeven zijn,
maar(mede) vanuit de EU worden bepaald.
2. In de tweede plaats wordt de beleidsvrijheid van nationale bestuursorganen en wetgever
beperkt. Een gemeenteraad kan niet meer zomaar beslissen om de plaatselijk professionele
voetbalclub van het faillissement te redden; alle overheden moeten de Europese (en de
daarop gebaseerde nationale) aanbestedingsregels volgen; de wetgever moet zich in zijn
begrotingsbeleid conformeren aan de EMU-normen en -doeleinden.
3. In de derde plaats kan gewezen worden op een meer negatieve factor: besmettingsgevaar of,
wat positiever geformuleerd, de beïnvloeding door het EU-recht van die gebieden waar het
strikt genomen niet over gaat.
4. In de vierde plaats ligt het voor de hand aan te nemen dat nationale discussies en relevante
kwesties mede beïnvloed worden door kennis van en inzicht in buitenlandse ervaringen en
rechtsconcepten.
Vaak is al gezegd en geschreven dat nationale ministers successen van de EU claimen als het succes
van de nationale staat en van henzelf en dat feilen en fouten (van EU dan wel van staten) worden
,toegeschreven aan ‘Brussel’. Het is net zoiets als ten aanzien van het Nederlandse elftal: bij winst
hebben we gewonnen en bij verlies hebben ze verloren. De denkfout is daarbij uiteraard dat
vergeten wordt dat als de EU iets doet of nalaat het de nationale ministers zijn die, vermomd als
Raad van de EU, dat gedaan of nagelaten hebben. Dat wil zeggen: EU-gebrekkigheden zijn ook
(vooral) op het conto van nationale politici te schrijven. Politiek komt het misschien vaak goed uit om
de EU blame game te spelen, maar vergeten wordt dat de EU is opgericht door nationale politici en
nationale parlementen en de besluitvorming is vormgegeven deels als autonoom EU-proces maar
ook als proces dat wordt bepaald door nationale politici (regeringen).
De studies van het nationale, internationale en Europese recht bewegen zich veelal in gescheiden
werelden.
- Het staatsrecht richt zich op de ‘nationale’ staat, dat als soevereine entiteit deelneemt aan
het internationale recht(waaronder het Europese). Het internationale verkeer tussen staten
onderling en tussen staten en internationale organisaties is een onderwerp voor
internationaalrechtjuristen. En daarnaast is het Europese recht, met onderscheiden gebieden
als institutioneel en materieel en verdere deelgebieden, uitgegroeid tot een geheel eigen
discipline (of beter: eigen disciplines).
‘Enabling clauses’ Bepalingen die aangeven of, dat en hoe, en welke, soevereine bevoegdheden
een staat mag overdragen aan een internationale instantie. Voor Nederland gaat het daarbij om de
bepalingen artikelen 91 en 92 Grondwet. Daarin is bepaald dat bij verdrag mag worden afgeweken
van de Grondwet mits de goedkeuring daarvan met twee derde meerderheid geschiedt; ook mogen
volgens artikel 92 Grondwet bevoegdheden aan internationale organisaties worden overgedragen.
Daarnaast kunnen grondwetten grenzen bevatten en eisen stellen aan de omvang van een
overdracht. Dat is in Nederland niet het geval, behalve dan de procedurele eis van artikel 91 lid 3
Grondwet (de eis van twee derde meerderheid).
De vervlechting van de wereld, en daarbinnen van Europa in de Raad van Europa en binnen de
Europese Unie is echter dusdanig dat het er veel van heeft dat het nationale recht van een staat die
lid is van de EU en ook van de Europese Monetaire Unie (met de euro als munteenheid) als het ware
op onderdelen wordt overvleugeld door internationale/Europese besluiten en procedures. Maar, het
zij nogmaals herhaald, die Europese besluitvorming is ook een besluitvorming door nationale
ministers en regeringen. Wrevel of onvrede over genomen besluiten hoort dan ook neer te dalen op
de hoofden van nationale politici, of vormgegeven te worden in nationale parlementen via controle
van hun eigen nationale ministers en regeringen, ook al is dat lastig op het stuk van buitenlands
beleid door de complexe internationale/ Europese besluitvormings- en onderhandelingsprocessen.
Die controle blijft nationaal recht, zij het dat binnen de EU extra informatiebevoegdheden worden
aangeboden aan de nationale parlementen opdat zij hun controlerende rollen goed blijvend kunnen
vervullen. De tendens naar toenemende internationale vervlechting en wederzijdse afhankelijkheid
en beïnvloeding, met een corresponderende afname van nationale autonomie, juridisch dan wel
feitelijk, wordt wel globalisering genoemd.
Uiteraard is de EU juridisch beschouwd geen staat, maar een internationale verdragsorganisatie. En
dat impliceert dat de staten de meesters van de verdragen zijn, omdat zij wijzigingen daarin dienen
goed te keuren langs de daarvoor geldende nationale procedures. Maar los daarvan voldoet de EU
aan de kenmerken die gemeenlijk als federale kenmerken van staten worden beschouwd:
– de lidstaten hebben gekozen voor een bevoegdhedenverdeling, met exclusieve EU-bevoegdheden
en met gedeelde bevoegdheden; bevoegdheden die veelal als soevereine (statelijke) bevoegdheden
kunnen worden gekenschetst;
– het EU-recht prevaleert, conform vaste rechtspraak van het Hof van Justitie, boven nationaalrecht
en nationale rechters zijn gehouden het EU-recht effectief toe te passen;
,– de bevoegdhedenverdeling tussen staten en EU kan niet worden aangepast, noch ten faveure noch
ten koste van de lidstaten, zonder instemming van alle lidstaten (namelijk uitsluitend door
verdragswijziging);
– de bevoegdheden van de EU en van de lidstatenworden ten opzichte van elkaar bewaakt door een
onafhankelijke instantie, te weten het Hof van Justitie;
– de burgers van de EU worden rechtstreeks vertegenwoordigd in een parlementaire vergadering,
namelijk het Europees Parlement, dat wetgevende en controlerende bevoegdheden bezit;
– de lidstaten worden op EU-niveau vertegenwoordigd in de (Europese) Raad;
– en ten slotte is er de Commissie die de belangen van de EU behartigt als instelling die wetgeving
kan initiëren, die wetgeving uitvoert en kan toezien op de naleving van het EU-recht;
– de lidstaten werken loyaal mee aan de effectuering van EU-recht (art. 4 lid 3 VEU).
Deze factoren maken dat de nationale staten die lid zijn geworden van de E(M)U delen/ aspecten van
hun soevereiniteit/ van hun soevereine bevoegdheden hebben afgestaan en daartoe subject en
object zijn van het EU-recht. Zij zijn deels betrokken bij EU-besluitvorming, hetzij via vroegtijdige
consultaties als via de wetgevingsprocedure in de Raad, dan wel via de Europese Raad bij het
vaststellen van de koers en de strategie van de EU. Maar daarbij is het ook nog eens zo dat de
lidstaten in veel dossiers kunnen worden overstemd en dat EU-regels en -besluiten statelijke
belangen en wensen terzijde kunnen schuiven (meerderheidsbesluitvorming /gekwalificeerde
meerderheidsbesluitvorming). Dus de lidstaten zijn subject: de staten maken en wijzigen de
verdragen en kunnen uittreden; ze nemen deel in de EU-besluitvormingen; en ze zijn tevens object:
de staten zijn gehouden EU-besluiten en -regels na te leven en deze kunnen ook tegen hun wil
(gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming) worden opgelegd.
Walter van Gerven & Steven Liermann, Beginselen van Belgisch Privaatrecht:
Privaatrecht internationaal, Europees en Grondwettelijk ingebed:
Het nader tot elkaar brengen van nationale wetgeving is een duurzaam paradigma geworden. Eerst
werd die eenvormigheidstendens in de hand gewerkt ten einde de interne markt tussen de lidstaten
te verwezenlijken en ze nadien in stand te houden. Meer recent is die tendens echter ook
noodzakelijk geworden om aan de talrijke groepen van rechtszoekenden in de lidstaten die op steeds
meer domeinen met elkaar contacten te onderhouden, beter inzicht te geven in de zeer
verschillende juridische mentaliteiten en tradities van de rechtssystemen van de lidstaten. Dit inzicht
is nodig om de samenwerking van rechtzoekenden over de lands- en rechtsgrenzen heen te
bevorderen en te verdiepen. Het uiteindelijke streefdoel is de wetgeving van de lidstaten op elkaar
afstemmen via harmonisatie, wat echter niet noodzakelijk gelijkstaat met eenvormigheid, en daartoe
evenmin hoeft te leiden. Wel integendeel, als gevolg van de beperkte wetgevende bevoegdheid die
door de lidstaten aan de EU is overgedragen, bestrijkt de binnen de EU geïnitieerde harmonisatie van
nationale wetgevingen slechts beperkte gebieden. Dit heeft trouwens op zijn beurt tot gevolg dat er
zich, binnen het rechtssysteem van elke lidstaat, een splitsing voltrekt van die door het
gemeenschapsrecht rechtstreeks getroffen rechtsgebieden waar voorheen een eenvormige regeling
bestond, ontstaan nu twee verschillende regelingen, enerzijds een regeling voor binnen het
betrokken gebied vallende inter-statelijke rechtsverhoudingen die rechtstreeks door de Europese
regelingen worden getroffen, en een andere voor intra-statelijke rechtsverhoudingen binnen dat
gebied die niet rechtstreeks, of slechts onrechtstreeks, door de betrokken Europese regeling wordt
bestreken. Omwille van het vereiste van consistentie van het gehele rechtssysteem moet zoveel
mogelijk geprobeerd worden die twee verschillende regelingen zo convergent mogelijk te maken.
Convergentie is des te meer aangewezen nu diversiteit, sedert het verdrag van Maastricht, in art. 128
(1) van het EG-verdrag, als opdracht werd gezien voor de Europese instellingen en dit herhaald wordt
in art. 167 (1) van het door het verdrag van Lissabon heringerichte VWEU – dat op dit, zoals op vele
andere punten, het ontwerpverdrag tot vaststelling van een Grondwet van Europa, meer bepaald art.
III-280, heeft overgenomen.
, Er is een wisselwerking tussen het nationale, het supranationale (EU en EVRM) en het internationale
niveau. Deze wisselwerking is overigens geen eenrichtingsverkeer; ook het Europees niveau wordt
beïnvloed door het statelijke niveau en het internationale wordt beïnvloedt door het Europese.
Van het eerste getuigen de artikelen 2 VEU en 340 lid 2 VWEU. Volgens de eerstgenoemde
bepaling berust de Unie op de waarden van eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid,
democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten
van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een
samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid,
rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van mannen en vrouwen.
De tweede bepaling is nog duidelijker. Belangrijk uit deze context is dat het EU/EG-recht niet
uit het niets is ontstaan maar wortels heeft geschoten en voortschiet in de rechtsorden van de
lidstaten.
Dat ook het internationale recht door het Europese wordt beïnvloed blijkt uit de bevinding dat de
gebondenheid van de EU aan een groeiend aantal regelen van internationaal recht en de grotere
openheid van het EU-recht voor het internationale recht gepaard gaan met een absorptie van
internationaal recht door de EU. Die absorptie heeft tot gevolg dat binnen de EU aan het
internationale recht eigen kenmerken en kwaliteiten worden verleend welke uitingen zijn van een
europeanisering van internationaal recht.
Betekent het nu dat er een eigen Europees systeem van internationaal recht ontstaat wat een
bedreiging zou kunnen inhouden voor de eenheid en coherentie van het internationaal publiekrecht?
a) Het arrest in de zaak Kadi houdt verband met de delicate problematiek van de afweging van
de fundamentele rechten van verdachten, in dit geval personen die van terroristische
activiteiten worden verdacht, tegenover het belang van de burgers bij de bescherming van
de samenleving tegen dergelijke bedreigende activiteiten. Op deze plaats wordt het arrest
alleen vermeld om te wijzen op een met de jaren groeiende verstrengeling van nationaal,
supranationaal en internationaal recht – overigens niet alleen in de rechtspraak maar ook in
de regelgeving waaronder dan zowel hard als soft law wordt verstaan.
b) Antiterrorismebestrijding is een recent maar niet het enige voorbeeld van de groeiende
verstrengeling van nationaal, supranationaal (Europees) en internationaal recht. Bancaire
regelgeving is ook een voorbeeld. In dat geval gaat het vaak over soft law, vermengd met
hard law, en dit omdat de bevoegdheden inzake supervisie van banken en andere financiële
instellingen nog voor het grootste gedeelte bij de staten liggen terwijl de problemen in de
banksector zich in globale economie meer en meer situeren op supra- en internationaal vlak.
Dit heeft tot gevolg dat heel wat regelgeving ook op de twee laatstgenoemde vlakken tot
stand komt maar dan vaak, wegens het ontbreken op het niveau van een harde juridische
grondslag, via niet juridisch verbindende gedragsregelen, m.a.w. soft law.
c) Een derde voorbeeld van groeiende verstrengeling, of beter inter-actie, tussen het
supranationale en het internationale niveau wordt geboden door de wederzijdse bevruchting
van supranationale en internationale economische en humanitaire gerechten. Deze
bevruchting toont aan hoe de langzamerhand wereldwijde erkenning van mensenrechten,
burger (bottom up) democratie en rule of law-principes met de tijd kan leiden tot een
evenwichtiger afweging van individuele commerciële en investeringsbelangen tegenover
general citizen en public policy interest.
Publiekrecht evoluerend van recht van een unitaire natiestaat naar recht van een federale
burgerstaat en van recht van een soevereine staat naar recht van een lidstaat:
Natiestaat ‘staat’ verwijst naar een politieke organisatie die volgens de Westfaalse opvatting vier
kenmerken heeft:
a) Een permanente bevolking
b) Een afgebakend territorium
