Samenvatting artikelen Financieel
Management in de Publieke Sector
Week 1
Fondsvorming – J. van der Bij
- Fondsen hebben een bescheiden plaats gekregen binnen het boekhoudelijke stelsel van
Nederland.
-> deze hebben een lange geschiedenis (bv. Willem I met het Amortisatiefonds om
persoonlijke greep te hebben op de economie en financiën)
-> niet alleen het Rijk gebruikt fondsconstructies, ook decentrale overheden en de EU.
- Het hoofdvoordeel van een fonds is dat het bepaalde inkomsten kunnen worden
geoormerkt, zodat ze alleen voor dat specifieke doel kunnen worden gebruikt.
-> bijvoorbeeld wenselijk als de lasten worden gedragen door een goed af te bakenen
groep en de baten ook ten goede moeten komen aan die groep.
- Andere voordelen meer pragmatisch:
1. Waarborg tegen wegvloeien van algemene middelen, zodat op lange termijn meer
zekerheid bestaat over de bekostiging van een specifieke activiteit.
2. Mogelijkheid om derden te betrekken bij het beheer van een fonds of zelfs private
partijen die financieel participeren.
3. Beheersvorm en beheersregels gekozen zodat ze zijn toegesneden op de activiteiten
van het fonds.
4. Fondsen dienen als spaarpot voor toekomstige uitgaven
-> variant is het verzekeringsmotief middelen apart zetten voor het geval een
onzeker maar voorzienbaar risico intreedt.
5. Om middelen van de centrale overheid te laten vloeien naar decentrale overheden
(Gemeente- en Provinciefonds)
- Er zitten ook nadelen aan fondsvorming: het hoofdbezwaar is dat niet alle uitgaven op
een optimale en integrale manier tegen elkaar kunnen worden afgewogen.
-> publieke middelen moeten zodanig worden ingezet dat het hoogste maatschappelijke
nut oplevert.
-> dat geld in een fonds wordt gezet en dat het alleen voor een specifiek doel mag
worden uitgegeven doet af aan dat principe ‘bevoorrechte’ positie van deze categorie.
- Ook andere nadelen van fondsvorming:
1. Instelling van fondsen maakt het niet makkelijker om overzicht te bewaren van de
overheidsfinanciën.
-> als volksvertegenwoordigers dit overzicht niet hebben komt dat de kwaliteit van
besluitvorming niet ten goede.
2. ‘Potjescultuur’ kan leiden tot rigiditeit en inflexibiliteit.
-> vooral als het fonds langdurige verplichtingen met zich meebrengt.
3. Gevaar dat het uitgavenniveau afhankelijk wordt van het inkomstenpeil (uit rapport
Studiegroep Begrotingsruimte)
-> indien er veel inkomsten zijn voor het fonds wordt er gezocht naar mogelijkheden
om de uitgaven hierin mee te laten lopen.
-> daardoor minder kansrijke projecten, die anders nooit zouden doorgaan.
- Op grond van artikel 9 van de Comptabiliteitswet kan het Rijk een ‘echt’ begrotingsfonds
oprichten, dat moet dan bij wet gebeuren.
- In het dertiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte wordt onderscheid
gemaakt tussen een aantal typen begrotingsfondsen:
,- Er is best veel discussie geweest over fondsen AOW-spaarfonds en Waddenfonds
geschrapt, net zoals de FES die is leeggehaald.
-> andere fondsen staan in mindere mate ter discussie, zoals Gemeentefonds,
Provinciefonds, BES-fonds en BTW-compensatiefonds het voortbestaan staat niet ter
discussie, de omvang soms wel.
- Begrotingsfondsen lijken niet zozeer belangrijker te worden voor de Rijksfinanciën.
-> in het kabinet Rutte wordt het belangrijkste argument voor begrotingsfondsen (het
oormerken van middelen) niet wenselijk geacht vanwege de integrale afweging.
-> dus twijfel of begrotingsfondsen in toekomst nog relevant zijn, behalve de zuivere
verdeelfondsen.
- Motief voor fondsen lijkt vooral te liggen in het bieden van continuïteit in uitgaven- en
inkomstenstromen
- Een blijvend voordeel van de begrotingsfondsen is de mogelijkheid om te sparen voor
uitgaven met pieken, zoals infrastructurele projecten of herstellen van waterkeringen.
-> zo kunnen uitgaven die een bepaald jaar niet nodig zijn worden overgeheveld naar
een volgend jaar.
- Naast ‘echte’ begrotingsfondsen bestaat er ook fondsen die niet een grondslag hebben in
artikel 9 van de Comptabiliteitswet.
-> bijvoorbeeld stichtingen, die van het Rijk een financiële bijdrage krijgen om subsidies
te verlenen.
- Algemene Rekenkamer: Rijk controleert deze stichtingen marginaal en vaak zo veel
mogelijk op afstand
- Voordeel van deze private fondsen is dat ook direct betrokkenen een rol kunnen krijgen
bij de verdeling van de middelen, waarbij zowel expertise als het creëren van draagvlak
van belang zijn.
-> wel risico dat een selecte groep al de middelen tot zich neemt.
- Bij het Rijk bestaat naast het begrotingsfonds ook de begrotingsreserve.
-> zoals het Museaal Aankoopfonds en de risicopremie garantstelling (OCW), de
begrotingsreserve schuldsanering (BZK), etc.
-> volgens het financieel jaarverslag 2009 bedroeg het saldo van alle begrotingsreserves
€806 miljoen.
- Ook decentrale overheden kunnen fondsen instellen.
-> het Rijk lijkt een minder grote rol toe te kennen aan fondsen, maar decentrale
overheden lijken hier juist grote belangstelling voor te hebben.
- Met teruglopende financiële middelen wordt het lastiger om projecten te financieren,
daarom gaan gemeenten en provincies hun middelen bundelen om regionale initiatieven
te financieren.
-> vaak met betrokkenheid van private investeerders, waardoor een fonds leidt tot
publiek-private samenwerking.
- Veel provinciale activiteiten zijn gericht op het bevorderen van regionale economische
activiteiten, met middelen uit een fonds als vliegwiel.
-> niet zonder risico’s: private sector kan onwillig zijn (bv. als er niet voldoende is
nagedacht over de manier waarop zij kunnen verdienen), sommige fondsen het karakter
van een revolving fund.
- Een revolving fund lijkt aantrekkelijk, omdat het fonds vanzelf gevuld lijkt te worden met
aflossingen en rentebetalingen of andere inkomstenbronnen.
-> maar dat heeft risico’s, als de aflossingen en rentebetalingen achterwege blijven door
te klein commercieel succes.
, - Het risico lopen met publieke middelen hoeft geen economische of politieke doodzonde
te zijn.
-> het kan een goed alternatief zijn voor (of aanvulling op) subsidieverlening, zolang
volksvertegenwoordigers zich realiseren dat er risico bestaat en een inschatting kunnen
maken van de omvang.
- De Europese Unie heeft een lange traditie van fondsen, zoals de structuurfondsen om
welvaartsverschillen tussen regio’s en tussen lidstaten te verkleinen.
-> deze vormen een derde van de begroting van de EU.
-> de belangrijkste zijn het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het
Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Cohesiefonds.
Begrotingsbeleid in turbulentie: open-einderegelingen – R.H.J.M.
Gradus
- Sinds 1 januari 2005 nieuwe wet Kinderopvang financiering niet meer via instellingen,
maar via ouders (vraagfinanciering)
-> ook extra investeringen, waardoor ouders minder betalen van de kosten grote
vraagimpuls.
-> ook informele kinderopvang en gastouderbedrijven krijgen gedeeltelijke vergoeding,
waardoor de subsidie fors is toegenomen.
- Nederland kent in vergelijking met andere landen die vormen van vraagfinanciering
kennen (VS en Australië) een hoge overheidsbijdrage aan kinderopvang.
-> in de VS alleen rond armoedegrens een aanzienlijk deel vergoed, in Australië voor een
niveau driemaal de armoedegrens en ieder huishouden ten minste 15% vergoed.
-> in Nederland een langer afbouwtraject en alle huishoudens ten minste 33% vergoed.
- Een enorme stijging in de formele kinderopvang en de gastouderopvang.
-> door goedkoper worden, verplichte werkgeversbijdrage en meer ouders in aanmerking
voor toeslag.
- Huidige AWBZ (publieke verzekering voor langdurige zorg) is niet toekomstbestendig.
-> door vergrijzing-gerelateerde zorg zal naar verwachting sterk stijgen, wat leidt tot
toename van de totale AWBZ-uitgaven.
- Houdbaarheid van de AWBZ wordt bedreigd door dubbele vergrijzing, waarbij aantal
ouderen toeneemt maar ook de vraag naar zorgt
-> terwijl mantelzorg onder druk komt te staan door kleinere gezinnen en toenemende
arbeidsparticipatie van vrouwen.
- Cruciaal belang om de WW zo te structureren dat deze binnen de uitgavenkaders blijven,
vooral gezien de verwachte afname van de groei van de beroepsbevolking en de
toenemende mismatch tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt door vergrijzing.
- Drie sporen voorgesteld om de arbeidsmarkt te verbeteren: betere integratie,
investeringen in scholing en het verhogen van de pensioengerechtigde leeftijd
-> onderling verbonden sporen en beogen een cultuuromslag in het denken over het
belang van werk.
- Misvatting om te denken dat alleen het eerste spoor voldoende is, het is noodzakelijk om
te investeren in scholing en de inzetbaarheid van werkenden te vergroten.
- Modernisering van de WW van groot belang, waarbij kortere duur, investeringen in
employability en een heldere verantwoordelijkheidsverdeling belangrijke aspecten zijn.
- De automatische stabilisatoren en het systeem van uitgavenkaders functioneren goed en
hebben acyclische uitwerking op de economie.
-> dit systeem kan echter alleen helemaal goed werken indien de openeinderegelingen
geen systematische overschrijdingen laten zien.
, - Er dienen goede ramingen bij het opstellen van de uitgavenkaders te worden gedaan en
het CPB zal hierin als bewaker moeten functioneren.
De historie van het Fonds Economische Structuurversterking – A.P.
Ros
- Investeringen van de overheid hebben vaak een achtergestelde positie: als er moet
worden bezuinigd is het politiek makkelijker om dat daar te doen.
-> om dit te verhelpen is bedacht om ontvangsten af te zonderen in een begrotingsfonds,
met investeringen als enig toegestane bestedingsdoel.
-> zoals het in 1993 ingestelde Fonds Economische Structuurversterking (FES).
- Kabinet-Lubbers 29 januari 1993: een wetsontwerp voor het Aardgasbatenfonds, bedoeld
om een deel van aardgasbaten te gebruiken voor extra investeringen van nationaal
belang om economie te versterken.
-> zonder reguliere overheidsinvesteringen te financieren, het was voor additionele
projecten.
-> het idee was om ondergronds vermogen om te zetten in bovengronds vermogen.
- Het fonds zou als verdeelfonds moeten werken, waarbij middelen worden doorgesluisd
naar het toen al bestaande Infrastructuurfonds en naar departementen.
- Drie vormen van voeding van het fonds:
1. Baten uit extra export van aardgas
2. Baten uit overbelevering van 20 miljard m3 gas aan Duitsland
3. “Andere voor het fonds te bestemmen ontvangsten uit de winning van aardgas”
- Om als volwaardig begrotingsfonds te functioneren was de mogelijkheid tot
reservevorming.
-> in enig jaar meer ontvangsten te boeken dan uitgaven te doen een buffer opbouwen
zonder dat deze middelen aan het einde van een begrotingsjaar voor hun
investeringsdoel verloren zouden gaan.
- Het werd ook gesteld dat de uitgaven van het fonds in een begrotingsjaar moesten
worden bekostigd uit de ontvangsten uit dat jaar plus de opgebouwde reserve.
-> enige beperking was 25% van de geraamde ontvangsten uit extra export van aardgas
in mindering.
-> als de reserve groot was, was het toegestaan om uitgaven te doen die de lopende
ontvangsten in het fonds ver te boven zouden gaan.
- Dit kwam met problemen voor het begrotingsbeleid: als er in een jaar veel geld werd
gespaard in het fonds en die middelen in een volgend jaar werden uitgegeven, komt dat
in dat volgende jaar ten laste van het overheidstekort een norm voor dat tekort, zoals
het EMU-saldo, kan tot problemen leiden.
- Oplossing: in het Aardgasbatenfonds moest de opbouw en de besteding van een positief
saldo buiten het genormeerde tekort gehouden worden.
- Tweede Kamer was kritisch op het wetsontwerp voor het Aardgasbatenfonds over de
selectiviteit van de voeding en de keuze van projecten.
- Kabinet besloot in 1993 een extra investeringsimpuls van 5 miljard gulden die via het
fonds zou lopen.
-> het wetsontwerp was alleen nog niet aangenomen, het fonds bestond formeel nog
niet.
- Er kwam een nota van wijziging op 17 september 1993 waarin de investeringsimpuls als
apart onderdeel van de fondsuitgaven werd opgenomen.
-> verder werd de voeding uitgebreid met een vierde categorie: “voor het fonds te
bestemmen ontvangsten uit het vervreemden van vermogensbestanddelen van het Rijk”
-> ging om een mogelijkheid, geen verplichting, wat eigenlijk voor meer onzekerheid van
voeding zorgde.
- Omdat het nu niet alleen om aardgasbaten meer ging, werd de naam veranderd naar het
Fonds Economische Structuurversterking (FES)
