Week 1 – Aard van het bestuursrecht en de partijen in het bestuursrecht
Heeft u begrip van de drie functies van het bestuursrecht en kunt u identificeren op welke manier er
tussen deze functies spanning kan bestaan. U heeft kennis over en inzicht in zowel de spanning
tussen deze drie functies als de juridische en ethische redenen die bij de afweging tussen de drie
functies van het bestuursrecht een rol spelen.
3 functies van het bestuursrecht
1) Legitimerende: het bieden van een grondslag, legaliteitsbeginsel > bestuursrechtelijke
handelingen moeten een wettelijke basis hebben
a. Overheidsoptreden dient te berusten op een wet
2) Instrumentele: bieden van middelen om de doelen te bereiken > het bestuursrecht geeft
instrumenten aan de organen om de doelstellingen van deze organen te realiseren
a. Het geeft de overheid instrumenten om het maatschappelijk leven te ordenen en de
beheren
b. Stel je wilt als gemeente overgaan op handhaving, dan moet het zo zijn dat je
bepaalde middelen hebt om de orde te handhaven
3) Waarborg: bescherming burger tegen de overheid > de organen moeten binnen hun grenzen
van de bevoegdheid blijven, zij dienen zich ook te houden aan de wet om zo
rechtsbescherming te kunnen bieden aan de burgers. De beginselen van behoorlijk bestuur
staan hier centraal
a. Wij als burgers hebben een zwakkere positie ten opzichte van de overheid en daarom
is het belangrijk dat wij onze waarborgen kunnen beschermen
b. Je ziet dit bijvoorbeeld terug in de wet bij het in bezwaar en beroep gaan, beroep
doen op algemene beginselen van behoorlijk bestuur
De spanning die kan ontstaan is door bijvoorbeeld: in de wet moet er staan wat de bevoegdheden
zijn van bestuursorganen, het legaliteitsbeginsel. Dat is nodig zodat wij als burgers beschermd
worden maar voor ons is het niet altijd duidelijk wat voor middelen bestuursorganen altijd hebben.
De 3 functies staan in spanning tot elkaar. De overheid neemt soms bepaalde maatregelen (bijv.
corona maatregel) die onze vrijheden als burgers beperken. Daar moet altijd worden gelet op of de
maatregelen proportioneel zijn en/of onze fundamentele vrijheden niet onnodig onder druk komen
te staan. Maar té veel waarborgen kunnen ook afbreuk doen aan de slagvaardigheid van het bestuur
(instrumentele functie). Die afwegingen worden in de eerste plaats gemaakt door de wetgever. Ook
de rechter heeft ermee te maken, geen rechter doet een uitspraak waarvan hij weet dat het hele
openbare bestuur er door op stilstand komt. Er zal altijd een oog worden gehouden op de waarborg
en rechten van de burger + het algemeen belang. Op deze manier zie je de drie functies ook in de
rechterlijke macht terug.
, Kunt u de criteria noemen om te worden aangemerkt als ‘b-orgaan’ in de zin van de Awb (art. 1:1
lid 1 onder b Awb) en kunt u deze criteria toepassen.
Bestuursorgaan-a = orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld
- Art. 1:1 lid 1 sub a BW
- Vereisten:
▪ Orgaan > biedt de wet een grondslag voor het zelfstandig functioneren van het orgaan?
(Gemw/provw, hoofdstuk 9, 10 en 11)
▪ Rechtspersoonlijkheid (art. 2:1 BW) > ‘de staat, de provincies, de gemeenten, de
waterschappen, alsmede alle lichamen waaraan krachtens de grondwet verordenende
bevoegdheid is verleend, bezitten rechtspersoonlijkheid’
▪ Krachtens publiekrecht ingesteld > hoofdstuk 7 GW en art. 124 lid 1 GW voor provincies en
gemeenten. Art. 33 GW voor waterschappen. Deze organen krijgen vanuit de Grondwet de
bevoegdheid om zelf als het ware hun bestuur vorm te geven en aan wie zij dit hebben
overgelaten
Voorbeeld: het college van b&w behoort tot het gemeentebestuur op grond van art. 6 Provw. Op
grond van art. 2:1 BW bezit het college van b&w rechtspersoonlijkheid. Krachtens publiekrecht
ingesteld op grond van art. 124 lid 1 GW.
Bestuursorgaan-b = een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed
- Art. 1:1 lid 1 sub b BW
- Vereisten:
▪ Ander persoon of college > organen van de privaatrechtelijke rechtspersonen of natuurlijk
persoon
▪ Openbaar gezag > de bevoegdheid publiekrechtelijke rechtshandelingen te verrichten;
eenzijdig de rechtspositie van de burgers te veranderen, oftewel het nemen van besluiten
Besluit in de wet: moet schriftelijk beslissing van de bestuursorgaan zijn inhoudende
publiekrechtelijke rechtshandelingen maar…
> Er zijn ook publiekrechtelijke rechtshandelingen die niet schriftelijk worden gegeven, bijvoorbeeld
stop teken verkeersregelaar = niet schriftelijk, dus een besluit. Een verkeersregelaar/brigade is met
enige openbaar gezag bekleed door de burgemeester. Toekenning openbaar gezag aan een natuurlijk
persoon.
3 manieren van verkrijging openbaar gezag:
1) Krachtens wettelijk voorschrift (met basis in de wet) > dit kan je afleiden uit de casus dat een
persoon de bevoegdheid heeft gekregen op grond van een specifieke wet om die
bevoegdheid toe te passen. Dat die persoon dus eenzijdig de rechtspositie kan veranderen
van een burgers. Bijvoorbeeld:
a. AFM en DNB > Nederlandse Bang
b. APK-keuringsstation > RDW, bevoegdheid garagehouder om apk-keuringen uit te
voeren op grond van art. 72 Wvw
c. Hoofd van de school > leerplichtwet
2) Buitenwettelijk I > niet van toepassing
3) Buitenwettelijk II > er is sprake van een taak, welke door de overheid aan zich is getrokken en
welke door de rechtspersoon met overheidsgeld wordt bekostigd (Stichting Silicose arrest)
, Criterium ABRS Stichting Silicose:
1) Het gaat om subsidie, uitkeringen of andere op geld waardeerbare rechten, en de
rechtspersoon fungeert als een soort doorgeefluik tussen overheid en burger
2) Inhoudelijke vereiste > de overheid bepaalt de criteria volgens welke de subsidie of
uitkeringen worden verdeeld in beslissende mate. Het komt bijvoorbeeld aan de
overheid toe om te bepalen wie een beroep kan doen op een soort uitkering
3) Financieel vereiste > de overheid verschaft het geld waarmee de rechtspersoon de op
geld waardeerbare rechten in overwegende mate, in beginsel voor ten minste 2/3e
> Het is de overheid die betaald en bepaald
Materieel verschil tussen de twee organen:
A-organen moeten zich in beginsel altijd aan bestuursrechtelijke normen houden. Algemene beginsel
van behoorlijk bestuur (H3 Awb), ook bij privaatrechtelijk handelen (art. 3:1 lid 2 Awb en art. 3:14
Awb).
B-organen hoeven zich slechts aan bestuursrechtelijke normen te houden voor zover zij handelen als
bestuursorgaan.
Kunt u de criteria op grond waarvan een organisatie kan worden aangemerkt als belanghebbende
in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb noemen en toepassen.
Art. 1:2 lid 3 Awb:
- Dit artikel breidt de kring van belanghebbende uit met belangenbehartigers
- Belangenbehartigers zijn in de regel verenging of stichting
- Speelt pas als de belangbehartiger niet op grond van het eerste lid belanghebbende is
- Een stichting kan bijvoorbeeld opkomen voor een eigen belang, denk aan de waardevermindering
van een kantoorpand door een besluit
- Vereiste van eigen belang valt weg in het algemene of collectieve belang, maar overige vereisten
dienen ook te worden afgelopen
Instellingen/rechtspersonen die zich niet inzetten voor hun eigen belangen maar voor de belangen
van anderen, hetzij een individuele groep belanghebbende hetzij een bovenindividueel belang.
Twee vormen:
1) Algemene/ideële belangen behartigers = belangen die de belangen van een individu
opstijgen. Behartigen van een boven individueel belang zoals milieu federaties, actie groepen
etc. Een stichting die opkomt voor het milieu en de natuur in het Amsterdamse Bos
2) Collectieve belangen behartigers = bundeling belangen van meerdere individuen. Behartigen
de belangen van de bundeling van individuen, zoals bijvoorbeeld buurtvereniging, een
Amsterdamse horeca verenging etc. FNV (vakbond) die tegen een beschikking opgelegd aan
werknemers/leden opkomt
Het onderscheid is van belang in verband met het vereiste ‘feitelijke werkzaamheden’.
Waarom hebben we dit?
- Er is in het poldermodel van Nederland altijd ruimte voor collectieve actie, bijvoorbeeld ook in het
civiele recht
- Kwestie van proceseconomie: liever collectief belang in plaats van 200 individuele zaken
, Art. 1:2 lid 3 Awb: ‘ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de
algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke
werkzaamheden in het bijzonder behartigen’
> Cumulatieve vereisten (moet alle voorwaarden zijn voldaan):
▪ Rechtspersoonlijkheid (art. 2:3 BW)
In de praktijk gaat het om:
o Stichting: altijd een rechtspersoon (art. 2:285 BW)
o Verenging met volledige rechtsbevoegdheid (art. 2:27 BW): altijd een rechtspersoon
o Vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid (art. 2:30 BW): rechtspersoon in de zin
van art. 1:2 lid 3 Awb als aan de volgende vereisten is voldaan:
• Organisatiestructuur en leden > bijvoorbeeld dat er een mogelijkheid is voor
toe- en uittreding van leden, als het een vast groepje is dan geen verenging
• Als eenheid deelnemen aan het verkeer > moet naar buiten toe duidelijk zijn
dat je bestaat
Privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen dus belanghebbende zijn ex art. 1:2 lid 1 Awb
(eigen belang), art. 1:2 lid 2 Awb (als bestuursorgaan) en art. 1:2 lid 2 Awb (als
vertegenwoordiger van algemeen of collectief belang)
▪ Algemene of collectieve belangen behartigen:
Het gaat er de rechter om dat de club niet als een soort quasi vertegenwoordiger van enkele
leden gaat optreden
▪ Op basis van kenbare, specifieke doelstellingen (‘in het bijzonder’)
Een akte van oprichting vermeld de statuten van de privaatrechtelijke rechtspersoon. Het
doel van de betrokken rechtspersonen heeft een formeel en materieel element. Het formele
element is dat de doelstelling kenbaar moet zijn voor de rechter uit de statuten of andere
stukken. Het materieel/inhoudelijk vereiste is dat de doelstelling niet te algemeen mag zijn.
▪ Er moet een relatie zijn tussen het belang dat men in casu behartigt en de doelstelling van de
rechtspersoon, het finaliteitsvereiste
Er moet natuurlijk wel een relatie tussen het belang dat men behartigt en de doelstelling van
de rechtspersoon, de statuten vermelden het doel van de rechtspersoon (bescherming milieu
en natuur in Amsterdamse Bos)
▪ De behartiging moet (mede) blijken uit feitelijke werkzaamheden (dit geldt enkel bij
algemene belangenbehartigers, niet bij collectieve)
Er moeten feitelijke werkzaamheden zijn waaruit het nastreven van de doelstelling blijkt. De
rechter doet niet moeilijk bij collectieve belangen behartigers omdat het daar meer gaat om
dat 1 rechtspersoon een hele groep vertegenwoordigd, ivm procedures is dit handiger dan
100 mensen die procederen.
Algemeen belangen behartigers moeten wel aan deze eis voldoen, de feitelijke
werkzaamheden kunnen allerlei vormen aannemen. Bijvoorbeeld het bos opruimen en
voorzien van rust voor dieren door paden en omheiningen te plaatsen.
Wat de rechtspraak niet accepteert is als het enige wat je doet procederen is tegen besluiten.
Je moet echt andere dingen doen waaruit blijkt dat je die doelstelling daadwerkelijk
behartigd.
LET OP!
Het is niet zo dat als betrokken partij een vereniging of stichting is, lid 3 van toepassing is. Er zijn ook
gevallen waarin een stichting/vereniging gewoon onder lid 1 belanghebbende zijn, namelijk als zij
voor haar eigen belang opkomen. Lid 3 ziet alleen op rechtspersonen die niet voor een eigen maar
algemeen of collectief belang opkomen.
