Bestuursrecht 3: Rechtsbescherming
HC 1 Grondslagen van het bestuursprocesrecht & bevoegdheidsverdeling
Constitutionele grondslagen
NL is een democratie en rechtsstaat. De fundamentele grondslagen en regels over de
inrichting van de staat en de verhouding tussen de staat en zijn burgers vormen de
constitutie. Maar ook de inbedding van de rechtsbescherming tegen de overheid in onze
grondwet en in het EVRM. De constitutionele grondslagen betekenen fundamentele
waarborgen voor de rechtsbescherming tegen de overheid. Denk met name aan
onafhankelijkheid en onpartijdigheid, maar ook fair balance in belangen staat en belangen
burger, uitspraken in het openbaar en art. 6 EVRM.
Art. 6 EVRM is ook van toepassing binnen het bestuursrecht, hoewel het niet expliciet
bestuursrecht noemt. Bestuursrecht gaat vaak over ‘civiele rechten’ of ‘criminal charge’ in de
vorm van bestuurlijke boete of bestraffende intrekking.
Art. 112 Gw, Art. 116 Gw, Art. 117 Gw
Hoe zit het systeem van rechtsbescherming in elkaar?
Bestuursrecht gaat altijd over de verhouding overheid – burger/bedrijf.
Vaak bestuursorgaan art. 1:1 Awb – belanghebbende art. 1:2 Awb. In die rechtsbetrekking
staat een besluit art. 1:3 Awb centraal.
- Niet per se: de overheid verricht ook privaatrechtelijke rechtshandelingen en feitelijke
handelingen:
Geschillen over dat besluit in beginsel procederen bij de bestuursrechter art. 1:4 Awb
Soorten rechters
- Bestuursrechter art. 1:4 Awb
- Rechterlijke macht art. 2 RO de gewone rechters behoren tot de RM
o Rb, hof, HR
- Gerechten die niet tot de RM behoren bijzondere rechters:
o CBB
o CRvB sociale zekerheidsrechten
o ABRvS vooral omgevingsrecht en andere zaken
*waarborgen voor gewone rechters zijn in Gw neergelegd. Waarborgen voor bijzondere
rechters in een wet informele zin.
CBB, CrvB en ABRvS zijn bestuursrechters art. 1:4 Awb ze geven toepassing aan het
procesrecht van Awb. Rb, hof en HR zijn ook bestuursrechter voor zover zij de Awb of Wahv
toepassen.
Art. 8:1 Awb een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de
bestuursrechter. Art. 8:6 lid 1 Awb het beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank,
tenzij …
Dus Hoofdregel = beroep tegen een besluit bij een rechterlijke macht-gerecht.
Mag een geschil worden beslecht door een rechter die NIET tot RM behoort? ja zie art.
112 Gw geschillen over NIET-burgerlijke rechtsbetrekkingen en schuldvorderingen
KUNNEN ook aan gerechten worden opgedragen die NIET behoren tot de rechterlijke macht.
- Uit burgerlijke rechtsbetrekking = Rechterlijke macht
a. Privaatrechtelijk geschil i.h.k.v. contractsvrijheid en eigendomsrecht
b. Autonomie = je mag als burger van alles tenzij is uitgesloten
c. Bevoegdheden die iedereen toekomen bijv. contractsvrijheid.
- Niet uit burgerlijke rechtsbetrekking zowel RM als NIET-RM
d. Publiekrechtelijk geschil. Openbaar gezag: eenzijdige burgerbinding, besluit
, e. Legaliteit = je mag als hoofdregel niets, tenzij het uitdrukkelijk is toegestaan.
f. Exclusieve bevoegdheden. Een BO mag de bevoegdheid uitoefenen, anderen
niet indien zij dit niet hebben gekregen.
Dit betekent dat de rechterlijke macht altijd bevoegd is.
- Maar.. Als je bij de civiele rechter o.g.v. BW en Rv een procedure tegen de overheid
begint, terwijl de Rb als bestuursrechter bevoegd is omdat het om een besluit gaat.
Dan is de gewone civiele rechter als RM-gerecht wel bevoegd art. 112 Gw.
- ECHTER de eiser is niet-ontvankelijk omdat er een met voldoende waarborgen
omgeven bestuursrechtelijke procedure openstaat (bij de Rb resp. CBB, CRvB of
ABRvS), vaak met verplichte bezwaarschriftprocedure vooraf.
Arrest Changoe/Staat arrest gaat over bovenstaande, art. 112 Gw en art. 2 RO. Dus als
er een bestuursrechtelijke rechtsbeschermingsweg openstaat (Rb- Cbb etc.) maar je gaat
toch naar de civiele rechter, dan verklaart de civiele rechter zich bevoegd, maar verklaart
eiser niet-ontvankelijk.
Casus: Changoe is belastingambtenaar en werd onterecht ontslagen. Hij wil
schadevergoeding. Dit krijgt hij niet van BO. Hij gaat naar civiele rechter o.g.v. 6:162 BW
i.p.v. bestuursrechter. Waarom civiele rechter: (ruimere vergoeding schade)
- Bestuursrechter terughoudend bij schadevergoeding
- Geen wettelijke rente
- Geen vergoeding van proceskosten bij bestuursrechter
*M.a.w. hij stelt dat er minder waarborgen zijn dan in civiele procedure.
RB zegt ik ben onbevoegd. Want weigering schadevergoeding is een besluit.
Wat speelt hier een bijzondere rol? Wat voor een geschil een ambtenaar heeft met zijn BO
(werkgever) maakt niet uit (besluit of feitelijke handeling). Dus ook andere handelingen dan
een besluit t.a.v. een ambtenaar worden als een besluit beschouwd. Dus als het gaat om
verhouding tussen ambtenaar en BO, dan geen civiele rechter. Conclusie ook wanneer
bestuursrechter bevoegd is om over elk soort handelingen te oordelen, ook dan is de civiele
rechter altijd bevoegd. Maar dan is eiser niet-ontvankelijk wanneer een met voldoende
waarborgen omklede bestuursrechtelijke weg openstaat.
Doel ruime bevoegdheidsleer burger moet te allen tijde individuele rechtsbescherming
krijgen. De gewone rechter mag controleren of de route van de bestuursrechter met
voldoende waarborgen is omkleed. Daarom is het goed dat je altijd terecht kunt bij de
gewone rechter. Uiteindelijk beoordeelt de HR in laatste instantie of een rechtsgang met
voldoende waarborgen is bekleed. De HR houdt toezicht op de gerechten die wel en niet
behoren tot RM of die een fatsoenlijke rechtsbeschermingsprocedure bieden.
- In de allerlaatste instantie beoordeelt het EHRM het arrest Benthem. EHRM heeft
dit afgeschaft. Leg uit of de HR hier iets van had kunnen vinden.
Hoe verhoudt het Changoe-arrest zich tot artikel 112 Gw? Arrest sluit aan bij formulering
van art 112 Gw. In lid 1 moet je de ruime bevoegdheidsleer teruglezen. Ook andere
geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekking zijn ontstaan kunnen ook worden
voorgelegd aan RM. Maar eisers kunnen niet-ontvankelijk worden verklaard. Lid 2 houdt niet
de beperking in van de bevoegdheid burgerlijke rechter.
,Hoe verhoudt het Changoe-arrest zich met arrest Benthem? In Changoe gezien dat HR
controleert of de bestuurlijke procedure met voldoende waarborgen is omkleed. De HR vond
in arrest Benthem het Kroonberoep prima, maar het EHRM vond dit niet voldoende. Dus op
nationaal niveau kijkt de HR of de bestuursrechtprocedure goed genoeg is, maar uiteindelijk
toetst het EHRM of het systeem overeenstemt met art. 6 EVRM.
Waarom zit het rechtsbescherming systeem zo in elkaar? (Geschiedenis)
3 dimensies van het bestuursrecht (als laatst kwam rechtsbescherming):
1. Legitimatie: macht en gezag
2. Organisatie en instrumentatie: om macht uit te oefenen
3. Normering en rechtsbescherming: van/tegen machtsuitoefening zelf
Wie kan het beste rechtsbescherming bieden?: Bestuur of rechter?
Lange tijd werd gekozen voor geschilbeslechting door bestuur. Er zijn wel een aantal
rechtelijke instanties tot stand gekomen, maar hierbij speelde politiek en beleid geen rol. Dus
in Nl geen principiële keuze voor rechtspraak igv geschillen van burger met overheid. Uit het
oogpunt van Trias politica onbegrijpelijk. Maar NL pragmatisch en HR kwam niet tot het
oordeel dat het Kroon beroep niet met voldoende waarborgen is omgeven, zodat je in je
vordering bij de civiele rechter ontvankelijk zou zijn ook waar beroep op de Kroon openstaat.
Toch moest het een keer misgaan. In NL is tot dit arrest steeds de gedachte geweest dat
rechtsbescherming tegen de overheid het beste door de overheid zelf geboden kan worden.
Arrest Benthem in Jaren 70 wordt LPG populaire brandstof. Oliemaatschappijen kunnen
er flink aan verdienen. Op veel plekken kwam een pomp, Maar zo’n pomp is niet
ongevaarlijk. Daarom rijksbeleid met o.a. afstandsregels (LPG-richtlijn). De B&W is bevoegd
tot vergunningverlening, zij mogen dus ook zelf beleidsregels vaststellen. Maar het Rijk vond
dat het eigen beleid gehandhaafd moest worden, daarom komt een Milieu-inspecteur
(rijksambtenaar). Hij heeft wettelijk recht om tegen milieubesluiten van lagere overheid
beroep in te stellen bij de Kroon (feitelijk: bij zijn eigen baas, die het beleid had bedacht).
Oliemaatschappijen zijn het oneens met de LPG-richtlijn. Ze lijden financieel nadeel. Ze
willen een andere richtlijn. Zij willen dat doen door het Kroonberoep onderuit te halen. (=dan
kan de regering ook niet meer via het rechtsbeschermingsstelsel bij de regering zelf het
rijksbeleid doorzetten) Ze zoeken een goede casus en komen uit bij meneer Benthem met
een wens LPG-pomp.
Zaak komt bij het EHRM. Weliswaar zaten er waarborgen in de Kroonprocedure, met name
advies van onafhankelijk afdeling van RvS. Maar Kroon heeft daarop veel
beïnvloedingsmogelijkheden.
Conclusie de Kroon is geen onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld
in zin van art. 6 lid 1 EVRM. einde Kroonberoep. EHRM is de hoogste instantie die een
oordeel geeft over ons systeem van bestuursrechtspraak.
Discussie: Trias en rechtsbescherming Wie kan het bestuur (met zijn discretionaire
bevoegdheden) het best controleren? In een rechtstaat iig een rechter (arrest benthem).
Welke rechten je ookt hebt, elke rechter moet aan het recht toetsen. Zou niet uit moeten
maken of civiel of bestuursrechter. Sommige vinden dat civiele rechter meer oog voor burger
heeft en bestuursrechter voor bestuur. Kinderopvangtoeslagaffaire : ‘weg met RvS als
rechter’.
Actuele relevantie: over verhouding tussen gerechten van RM en niet RM
- Tijdelijke wet Groningen IMG wikkelt (civiele) aansprakelijkheid NAM af. De
wetgever en NAM wilden exclusieve bestuursrechtelijke weg en In HB oordeel ABRvS
(niet RM). Kan dit wel? Het gaat om oorspronkelijke geschillen uit burgerlijke
rechtsbetrekking tussen NAM en bewoners. Dan mag exclusieve bestuursrechtelijke
, weg gezien art. 112 Gw NIET. Daarom is in definitieve wet niet de exclusieve
bestuursrechtelijke weg gekozen. De bewoners mogen ook kiezen.
o Overgroot deel kiest voor bestuursrechtelijke ipv civielrechtelijke weg
Verbod van reformatio in peius
Geen risico veroordeling in proceskosten wederpartij
o Maar je moet in bpr wel op deskundigenadviezen gebaseerd besluit
aanvechten dat vermoed rechtmatig te zijn. Burger staat 1-0 achter. In zoverre
oogt civiele procedure evenwichtiger. Grootste probleem schuilt in materiele
civiele recht in relatie tot deskundigeninbreng: twijfel over feiten en causaal
verband.
- Thuiszorg in het kader van de Wmo mag de bestuursrechter (in hb de CRvB)
oordelen over geschillen tussen thuiszorgorganisatie en cliënt? Het
toekenningsbesluit Wmo is gewoon bestuursrecht. Maar de uitvoering van het besluit
is een privaatrechtelijke kwestie tussen jou en dienstverlener. Het geschil kan bijv. zijn
dat de thuiszorgorganisatie geen goed werk heeft geleverd. Mag de bestuursrechter
ook oordelen over een geschil tussen 2 civiele partijen over de uitvoering? (omdat
uitvoering zo nauw verbonden is met het toekenningsbesluit)
Andere voorbeelden
Het kan zijn dat het gaat om een besluit, waarop bestuursrechtelijke normen (abbb) van
toepassing zijn, maar de civiele (verzoekschrift)procedure moet worden gevolgd.
- Bijv. art. 2.3 lid 1 Jeugdwet en art. 8:5 A wb jo. art. 1 Bevoegdheidsregeling
bestuursrecht als een jongere een bepaalde ondersteuning nodig heeft, omdat hij
bepaalde problemen heeft, dan moet het B&W daarover een besluit nemen. O.g.v.
art. 8:1 en 8:6 Awb ga je procederen over dat besluit bij de bestuursrechter, maar je
komt uit bij de familierechter (gewone rechter). Het gaat hier om een besluit, dus de
civiele rechter moet wel toepassing geven aan het bestuursrecht en de abbb’s.
o Voorbeeld van slechte wetgeving Wet verplichte geestelijke
gezondheidszorg. Wat als de burgemeester een crisismaatregel neemt? Dit is
een besluit. Volgens art. 7:6 Awb moet betrokkene een procedure starten bij
de burgerlijke rechter. Deze rechter kan het besluit alleen onrechtmatig
vaststellen, maar niet vernietiging van het besluit vragen. Deze bevoegdheid
heeft de burgerlijke rechter niet. Dus de burgerlijke rechter gaat dan toch maar
de bevoegdheden uit de Awb gebruiken en toepassen. Conclusie is dat de
wetgever igv crisismaatregel niet goed heeft nagedacht over: dit terwijl het om
een vorm van detentie gaat..
Welke normen van toepassing zijn
Welke rechter bevoegd is
Welk procesrecht van toepassing.
- Maar ook als het gaat om schadevergoedingsrecht als rechter moet oordelen over
schadevergoeding, dan is materieel het civiele recht van toepassing. Als het gaat om
een bestuursrechter die over een bestuurlijke boete moet oordelen, dan moet hij
materieel ook het strafrecht toetsen
o Dus enerzijds werken civiele normen door in bestuursrecht
o En ook de strafnormen werken door in het bestuursrecht.
Hoofdfuncties van het bestuursprocesrecht: Recours objectif en subjectif
De overheid heeft veel macht daarom hebben we rechtsbescherming. Er zijn 2
hoofdfuncties:
1. Handhaving objectieve recht = recours objectif primaire taak van de rechter is om
te controleren of het bestuur conform het recht heeft gehandeld.
2. Handhaving rechtsbescherming = recours subjectif individuele
rechtsbescherming tegenover de overheid. Bescherming van individuele rechten van
rechtzoekende staat voorop.
