HC 1; de groene en de rode draad
Beleid is het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde
tijdskeuzes (Andries Hoogerwerf). Van een ongewenste toestand naar een gewenste toestand. Beleid is
niet alleen een plan, maar ook handelingen die gepleegd moeten worden. Waarom pakken beleid- en
besluitvorming vaak zo anders uit dan gewenst of gedacht?
De groene draad: positivistisch idee van beleid, het ijkpunt. De rode draad van beleid is wanneer het
niet gaat zoals je had verwacht of bedacht, een reeks voorwaarden die eigenlijk niet te vervullen zijn, een
reeks obstakels die niet te voorkomen zijn. Het groene draad model is het rationele model, het ijkpunt.
“Rationeel model” als ijkpunt
Ambtenaren denken over beleid als zijnde de groene draad. Volgens het rationele model is beleid een
kwestie van goed je verstand gebruiken (rationaliteit, Weber), maar wel begrensd verstand (Herbert
Simon). Je doel kiezen, alle mogelijke middelen overzien en de beste, meest efficiënte kiezen. Het brein
is cognitief beperkt, daarom is er sprake van begrensd verstand.
Bounded rationality: intentioneel rationeel, maar wel beperkt. Het is niet irrationeel. Deze begrensdheid
is tweeledig; fysieke, cognitieve limieten (informatieverwerking → kennis → vooruitzicht) en
taallimieten (vocabulaire, taalgevoel → articuleren kennis en gevoel).
Een tweede kenmerk van het groene draad-denken, is prioriteren/faseren. Een plan moet in fasen worden
opgesplitst, die je moet doorlopen om het gewenste doel te bereiken. Er moet uiteen worden gezet
wanneer elk subdoel bereikt moet zijn.
Beleidscyclus van Laslow. Dit is een
model om de levensloop van beleid te
begrijpen. Het is een beschrijvend en
een normatief model (schrijft voor hoe
beleid in de praktijk gemaakt moet
worden, en welke stappen je moet
nemen om succesvol beleid te maken,
stappen te zetten en je doel uiteindelijk
te bereiken).
Bij agendavorming wordt de
maatschappelijke toestand bekeken, er
moet iets aan de toestand gebeuren.
Doelen concretiseren en prioriteren.
Een middel dat hiervoor wordt gebruikt
zijn causale modellen, oorzaak-gevolg.
Een causaal model kan een causaal veldmodel zijn. Hierbij wordt er steeds terug geredeneerd naar de
oorzaak van het gestelde probleem. Wanneer je een causaal model hebt gemaakt kun je kijken waar in
de keten een verandering moet worden gemaakt, zodat de oorzaak-gevolg relatie verandert. Dit past bij
de rationele benadering. Beleidsbepaling gebeurt in een politieke context. Beleidsuitvoering kan op
verschillende manieren: via de bureaucratie, of via de samenleving (burgers of bedrijfsleven). Het
beleidsprogramma stopt op een gegeven moment, na afloop hiervan voer je de beleidsevaluatie uit.
, Dit is hoe de cyclus er in de praktijk vaak uitziet. Hierbij worden
andere fasen onderscheiden. Dit is ook de beleidscyclus van Laslow,
maar dan op een net andere manier weergegeven. Het gaat van
boven naar beneden, qua hiërarchie.
Vaak loopt het helaas anders dan gewenst of gedacht. Wanneer het
niet goed gaat moet er worden gekeken hoe en waarom dit anders
gaat dan gedacht. Hiervoor is de rode draad. Er zijn 3 categorieën
rode draad verklaringen. De derde is een reeks aan mechanismen,
die te maken hebben met een bepaalde fase in de cyclus.
Bij agendavorming is het soms lastig
om het probleem te vinden en te
formuleren, dit is het probleem van
problemen. Bij elke fase in de cyclus
zijn er moeilijkheden, bij de
beleidsevaluatie bespreken we geen
moeilijkheden.
Er zijn onmogelijke voorwaarden bij
elke stap van deze cyclus, hieraan
moet worden voldaan om enigszins
succesvol door de fasen heen te
komen, de voorwaarde voor
beleidsvoorbereiding is dat de
beleidsmakers over volledige
informatie moeten beschikken. Als daar
iets mist, is er geen sprake meer van
rationaliteit.
In de fase van beleidsbepaling moet er sprake zijn van een unitaire besluitvormer, dat is 1 iemand die het
besluit neemt op basis van volledige informatie. Bij beleidsuitvoering is de voorwaarde dat er loyale
uitvoerders van het beleid zijn, die loyaliteit heeft betrekking op de ambtenaren en de samenleving. De
voorwaarde van evaluatie is dat daar het vermogen is om objectief en kritisch te zijn.
Het feit dat je nooit volledig transparante informatie kan hebben, komt door de bounded rationality.
Een ander element / categorie groene draad zijn obstakels. Er zijn 3 obstakels die groene draad beleid in
de weg zitten, het zijn tekorten: geldgebrek, tijdsdruk en weerstand. Politiek wordt gedreven in de context
van schaarste, er is altijd te weinig geld. Je hebt nooit alle beschikbare middelen om een beleid tot uitvoer
te brengen. Ook is er altijd een tijdsdruk, het moet binnen een bepaalde tijd worden afgerond. Weerstand
bestaat in de samenleving, het politieke stelsel, partijen en de regering.
Obstakels kan je wegnemen. Daarmee
is het probleem niet opgelost. Er
bestaan mechanismen die dit
analytische pad hinderen.
,Mechanismen
Het is een causale keten, aangewakkerd door individuen. Een mechanisme is makkelijk herkenbaar.
Vergelijkbaar met spreekwoorden. Het artikel voorgeschreven voor het college gaat over mechanismen.
Het is dus iets anders dan de natuurwet. Mechanismen zijn veel onduidelijker en vager dan de natuurwet.
Een voorbeeld van zo’n mechanisme is groupthink, dit is een manier van denken van mensen in een
hechte groep waarbij hun streven naar unanimiteit sterker is dan hun wil om alternatieven serieus te
overwegen. Dit is een oorzaak van beleidsfiasco’s. Symptomen van groupthink zijn bijvoorbeeld:
gedeelde illusie van onkwetsbaarheid,
wegrationaliseren van alarmsignalen, negatieve
stereotypering van tegenstanders, direct
terugfluiten van leden met afwijkende ideeën,
zelfcensuur, gedeelde illusie van unanimiteit,
opduiken van zelfbenoemde ‘mindguards’
(mensen de je direct aanspreken wanneer je
wat anders zegt).
Hier staan de mechanismen weergegeven in de
beleidscyclus van Maslow.
HC 2; het rationele model
Drie beleidswetenschappelijke benaderingen:
1. Rationalistische benadering (kennis is macht). Er is een centrale, sturende actor, de overheid,
deze houdt rekening met de belangen van anderen. Er moet een plan worden opgesteld om
bepaalde doelen te realiseren. De verklaring voor het slagen of falen van beleid zou de kwaliteit
van de informatie waarop het plan is gebaseerd zijn (fase van beleidsvoorbereiding). Het type
oplossing voor falend beleid is meer informatie verzamelen en beter onderbouwde plannen
maken. Belangrijk is dus dat een doel centraal staat.
2. Netwerkbenadering (‘samen sterk’). Het beleid is gebaseerd op gemeenschappelijke acties rond
bepaalde problemen. De overheid treedt op als regisseur en toezichthouder, er zijn meerdere
actoren. Van tevoren worden er geen duidelijke doelen opgesteld. Het type verklaring voor slagen
of falen van beleid is het al dan niet onderkennen van interdependenties (wederzijds
afhankelijkheden en belangen). Het type oplossing is beter rekening houden met deze
interdependenties.
3. Institutionele benadering (regels en gewoontes). Beleid wordt bepaald door historisch gegroeide
regels en normen, de actoren hierin zijn de institutioneel verankerde afhankelijkheden en
machtsverhoudingen tussen actoren. Het proces wordt bepaald door historie (padafhankelijkheid,
als je op een bepaald spoor zit, moeilijk om op een ander spoor te komen). Type verklaring voor
falen of slagen zijn ook historisch gegroeide regels, gewoontes en structuren. De oplossing is een
cultuuromslag en/of een structuurwijziging.
Agendavorming: Eerste fase van het beleidsproces. Probleem (Ps) = Norm (Ns) - Waarneming (Ws)
, Beleidsvoorbereiding: tweede fase van het beleidsproces.
Vergelijkbaar
onderscheid tussen
overzichtelijke en
weerbarstige (wicked)
problemen.
Een getemd probleem is wanneer je precies weet hoe een zaak in elkaar steekt, en iedereen ziet ook
eenzelfde soort oplossing voor zich, een voorbeeld hiervan is het risico van overstromingen van de Maas
in Roermond. Er is veel zekerheid over de kennis van het risico. Ook is er consensus over de
maatstaven, niemand wil dat Roermond onder water komt te staan.
Consensus over maatstaven gaat over alle mensen die zeggenschap hebben over de oplossing van een
probleem. Ze denken hetzelfde over de oplossing, en hebben dezelfde waarden.
Een dubbel ongetemd probleem: geen zekerheid van kennis en geen consensus over de maatstaven.
Een voorbeeld hiervan is het stikstofprobleem, de kennis is onzeker, het is niet zeker wat de effecten van
bepaalde maatregelen zullen zijn. De partijen die hier zeggenschap over hebben (landelijke politiek)
kunnen niet tot een consensus komen, ze zien het probleem en de oplossing anders, ook hebben ze niet
allemaal dezelfde waarden. Een ander voorbeeld is het migratievraagstuk.
Opstellen van doelen
Enkele aspecten van het formuleren van doelstellingen als onderdeel van beleidsvoorbereiding.
1 Er is onderscheid tussen interne en externe doelen. Een intern doel is bijvoorbeeld dat ambtenaren bij
de gemeente Amsterdam allemaal een eigen laptop moeten hebben, gericht op de eigen organisatie en
niet op de samenleving. Externe doelstellingen zijn gericht op de samenleving. In beleid moeten zoveel
mogelijk externe doelstellingen worden opgenomen.
2 Eenmalig versus permanente doelstellingen, een permanente doelstelling zou bijvoorbeeld zijn dat
het slagingspercentage van een vak elk jaar 80% is. Deze blijven dus ieder jaar gelijk. Een eenmalige
doelstelling gaat dus om een eenmalige actie.
3 De precisie van de doelstellingen, deze kunnen mogelijk SMART worden geformuleerd. Volgens
rationalisme is specifiek goed. Specifiek, meetbaar, aanvaardbaar (ethisch), realistisch en tijdgebonden.
4 Het ambitieniveau moet rekening mee worden gehouden. Mensen worden enthousiast van ambitieuze
plannen, maar het ambitieniveau moet ook niet te hoog liggen, omdat de ambtenaar er na afloop van de
periode wel op wordt afgerekend. Een hoog ambitieniveau is goed voor het draagvlak van het beleid. Het
belangrijkste is dat het hoog genoeg is om te enthousiasmeren, maar het moet wel realistisch blijven.
5 Doelstellingen moeten worden geprioriteerd. Hoe belangrijk is een doelstelling in vergelijking met
andere doelstellingen?
6 Urgentie heeft te maken met de periode waarbinnen je de doelstellingen gehaald wil hebben. Urgente
doelen moeten snel worden behaald.
