Hoorcollege 1-5 Samenvatting ILS – Rechtshandhaving in domeinoverstijgend perspectief
Sumeyye Uysal
2019-2020
Hoorcollege 1 ILS
We gaan het hebben over wat handhaving precies is. Daarna gaan we kijken naar de factoren voor
succesvolle naleving en handhaving van normen: de Tafel van Elf. Wat moet er nu gebeuren willen
mensen normen naleven en als ze dat niet doen, hoe met je dan succesvol handhaven. Het derde thema
is: hoe maak je een keuze tussen de verschillende handhavingsstelsels? Wat is strafrechtelijk, wat
bestuursrechtelijk en wat is civielrechtelijk? De wetgever bepaalt dit. Hoe maken we deze keuze?
Waarom wordt moord via het strafrecht gehandhaafd en markttoezicht via het bestuursrecht? Daar
moet een logica achter zitten. Deze is echter wel ver te zoeken, maar er zit dus wel een gedachte achter.
Wat is handhaving? Dat kun je van bovenaf vanuit de definitie bekijken, maar ook voorbeelden van
geven. Je fiets die wordt weggehaald bij fout geplaatst is bij het station. Wat voor bevoegdheid wordt
er dan ingezet door de gemeente? Inbeslagname? Dat is strafrechtelijk. Het is bestuursdwang:
bestuursrechtelijke bevoegdheid. De gemeente doet dit en dat is bestuursdwang: feitelijk optreden
door de gemeente. We halen je fiets weg, omdat hij daar niet mag staan. Je kunt ook een dwangsom
opleggen: als je fiets hier morgen nog staat krijg je een boete. Verdere voorbeelden: alcoholcontrole,
afbreken van een illegaal gebouwde dakkapel en het intrekken van een horecavergunning >
bestuursrechtelijk. Het uitvaardigen van een strafbeschikking wegens fietsendiefstal. Dit is
strafrechtelijk uiteraard. Wie legt dat op? Het OM en de politie. Het opleggen van een straf wegens
doodslag ook. Dit legt de rechter op. Dat is ook handhaving.
Wat van belang is dat we hier eigenlijk al zien dat het begrip handhaving wat breder of smaller opgevat
kan worden. Als we de voorbeelden bekijken is het breed. Wat je ziet is onderzoeken die worden
verricht, maar ook sancties die worden opgelegd. Het hangt dus van je eigen definitie van handhaving
af: wat wil je nog handhaving noemen? Als je uitgaat van een hele enge definitie dan zeg je: handhaving
is het opleggen en ten uitvoer leggen van sancties en maatregelen. Dus alleen als je sanctioneert,
strafbeschikkingen en bestuurlijke boetes oplegt. Dat is handhaving: sancties opleggen. Het begrip
wordt echter ook wel breder uitgelegd. Het daaraan voorafgaande onderzoek voordat je een sanctie
oplegt valt dan ook onder handhaving. De fase van onderzoek is opsporing in het strafrecht en toezicht
in het bestuursrecht. Valt dat dan ook onder handhaving? Ja, als je een bredere definitie van
handhaving aanneemt. Dus handhaving is dan het uitoefenen van toezicht en het zo nodig opleggen en
ten uitvoer leggen van sancties. De meest brede definitie gaat ervanuit dat alles wat je doet een
preventie en voorlichting ook onder handhaving valt: elke handeling die erop is gericht de naleving van
rechtsregels te bevorderen en de overtreding daarvan te beëindigen. Denk aan verbodsbordjes die je
overal ziet of de voorlichting die je krijgt van de belastingdienst: allemaal handhaving. Het gaat dus
steeds verder van het sanctioneren af. Als je in de literatuur het begrip handhaving tegenkomt, moet
je jezelf afvragen waar de auteur van uitgaat: een brede of enge definitie. Vaak zie je in wetgeving een
hoofdstukje ‘handhaving’. Dan heb je het echt over de enge definitie van handhaving: sanctionering.
Alle definities zijn goed, maar zie dat er verschillen zijn. De meeste auteurs gaan toch uit van de meest
brede definitie.
,De Tafel van Elf: een beleidsinstrument. Deze is inmiddels vervangen
door een andere online tool. Dit is niet meer een document, maar een
model waar je doorheen kunt als handhaver. Wat we er over bespreken
is voldoende. Het gaat namelijk niet over de Tafel van Elf, want is het
maar een instrument. Het was een instrument waarmee handhavers
zich konden afvragen: ik heb hier een regel, hoe groot is de kans dat die
wordt nageleefd en wat moet ik doen om zo’n norm succesvol te
handhaven? Dan komen we terug op de terminologie: wat wordt
hiermee bedoelt? De Tafel van Elf maakt onderscheid tussen spontane
naleving (compliance) and handhaving (deterrence). Je ziet dus dat
handhaving als een smaller begrip wordt opgevat. Het gaat echt over afschrikking, toezicht, opsporing
en sancties opleggen. Alles wat bijdraagt aan spontane naleving, zoals toelichtingen, behoort tot de
dimensie van compliance/spontane naleving. Dit wordt later iets duidelijker.
Waarom heet het de Tafel van Elf? Ze kwamen uiteindelijk tot elf factoren. Het is een denkmodel die je
als het ware kan aanzetten tot het stellen van de vraag ‘waarom leven we normen na en waarom zijn
we geneigd om de ene norm beter na te leven dan het ander en waarom zijn we bang voor sommige
sancties en sommige niet en waarom rijden we ’s nachts vaker door rood dan overdag?’. Denk is na
over spontane naleving: waarom leef je normen na? Waarom houd jij je aan de regels? Door de
sancties? Zou je als er geen sancties waren elke norm overtreden? Dan zit je wel in de dimensie van
deterrence niet de spontane naleving. Waarom vermoord je niet iemand? Veiligheid? Als ik het niet
naleef, doen andere het ook niet en dan is het een chaos. Sociale conventies? Maatschappelijke zorg
voor de samenleving? Waarom houd je jezelf daaraan? Sociale druk: afkeuring door anderen binnen de
maatschappij. Morele normen en waarden? Ondernemingen zijn bijvoorbeeld bang voor reputatie
schade, maar natuurlijke personen natuurlijk ook.
Als we dit eens gaan ordenen: waarom leven wij normen spontaan na? Dus zonder handhavingsdruk.
Dan begint het natuurlijk bij kennis van regels: als je de normen niet kent, kun je hem ook niet naleven.
Het is handig om een norm te kennen voordat je hem kan naleven. De belastingdienst bijvoorbeeld
probeert ons vaak uit te leggen hoe alles moet. Wat ook belangrijk is, is dat regels duidelijk zijn.
Duidelijkheid is belangrijk. Normen moeten duidelijk zijn wil je ze kunnen naleven. Veel uitzonderingen
bijvoorbeeld draagt niet bij aan de duidelijk van een regel. De tweede is de kosten/baten: wat levert
overtreding mij op en wat levert naleving mij op? Wat kost een overtreding en wat kost naleving? Je
kunt een kosten/baten analyse maken. Dit gaat wel over de spontane naleving en niet om de kosten
van de sanctie, want een sanctie kost ons natuurlijk iets. Het gaat er hier meer om: als ik de regel
overtreed, wat levert het me op en was kost het me? Een eenvoudig voorbeeld is de verkeersdrempel.
Je kunt hard over een woonerf rijden, maar wat gebeurt er dan? Je bumper ligt er dan af: kost je veel
geld. Alleen al om die reden doe je het niet. Het gaat dan niet om de sanctie, maar de kosten/baten.
Normovertreding is in dit geval heel duur. Dit kan financieel/economisch zijn, maar ook immaterieel:
het levert ons imageschade op. De derde is de mate van acceptatie: er zijn heel veel normen die wij
gewoon onderschrijven. We vinden bijna allemaal dat we niet horen te doden. We onderschrijven de
norm: we vinden niet dat we mogen doden of stelen, etc. Daarom houden we ons eraan: beleidsdoel
en uitwerking beleid. Dan heb je de vierde, de normgetrouwheid doelgroep: sommige normen richten
zich op speciale doelgroepen. De ene doelgroep is wat normgetrouwen dan de ander. Er zijn altijd
,uitzonderingen, maar kinderen en jeugdigen zijn meer geneigd naar normovertreding dan volwassenen
en senioren. Je kan ook denken aan de afvalsector. Die blijken ook niet erg normgetrouw te zijn. Je hebt
overheidsgezag en concurrerend gezag. Concurrerend gezag is het bestaan van een ander conflicterend
normenkader. Te denken valt aan een geloof. Die kan andere dingen voorschrijven dan wat er in de wet
staan. De een is daar gevoelig voor, de ander niet. Dan heb je ook nog de niet-overheidscontrole.
Anderen kunnen toezien op jouw gedrag: sociale controle. Je vrienden en familie kijken over je
schouder of je jezelf wel gedraagt en anders word je aangesproken. Dit kun je ook organiseren met
elkaar met name in maatschappelijke sectoren/horizontaal toezicht: de Orde van Advocaten. Je spreekt
dan binnen een sector bepaalde regels af. Alle vormen van tuchtrecht horen hier eigenlijk onder. De
overheid gaat zich er pas mee bemoeien als er echt strafbare feiten worden gepleegd. Dit zijn allemaal
factoren waar je over kunt nadenken. Waarom leef je bepaalde normen na en waarom de andere niet?
Dan heb je de handhaving. De echte deterrence/afschrikking. Dan zie je dat de factoren vrijwel allemaal
worden uitgedrukt in een kans: hoe groot is de kans dat. Hoe groter de kans, hoe eerder iemand zich
aan de norm houdt. Hoe groot is de meldingskans: ik doe iets, hoe groot is de kans dat iemand dit meldt
aan de overheid. De overheid zal proberen de meldingskans hoger te krijgen. Te denken valt een meld
misdaad anoniem. De controlekans is andersom. Daar gaat het om hoe goed de overheid zelf informatie
kan ophalen over normovertredingen: hoe goed lukt het ons om mensen te controleren? Beperkt
natuurlijk. De overheid is niet de heel dag door bezig met het controleren voor ons: daar is geen
capaciteit voor. We probeer alsnog zoveel mogelijk te controleren: dit kan fysieke controle en
administratieve controle zijn. Wat is dan de detectiekans? De kans dat het wordt ontdekt bij die
controle. Het feit dat je controleert betekent niet dat je het feit ook constateert. De overheid kan bij de
controle van een belastingaangifte niet altijd de normovertreding detecteren. Dit is de kans die je kan
inschatten. Bij alcoholcontrole is het makkelijker de overtreding te detecteren. Ook dit kan fysiek en
administratief. Wat valt er dan onder selectiviteit? Kunnen we die controle en handhaving zo
inrichtingen dat we juist de normovertreders te pakken krijgen. Kunnen we dit slim doen? Hoe zorgen
we ervoor dat we de dronkenlappen en niet de gewone burger te pakken krijgen? Dan ga je controleren
op festivals en voetbalwedstrijden, etc. controleren. Je moet het niet te duidelijk aanpakken, maar je
probeert de handhaving slim in te richten zodat je met name je capaciteit richt op een groep
normovertreders. Die 100% controle op vluchten vanuit de Antillen houdt in dat elke reiziger even
wordt bekeken. Het hangt van een aantal factoren af of het intensief is of niet. Je probeert altijd goed
in te plannen, maar soms gaat het wel fout. De sanctiekans: hoe groot is de kans op een sanctie? Dit
begrijpen we allemaal. Dit moet je wel los zien van de controle- en detectiekans. Het feit dat je tegen
de lamp loopt maakt nog niet dat je een sanctie krijgt. Denk aan geflitst worden in Frankrijk. Vroeger
kwam de sanctie toch niet dus maakte het niet echt uit. Als je puur kijkt naar de wereld van het
strafrecht zie je bijvoorbeeld het opportuniteitsbeginsel: het OM maakt keuzes, wat gaan ze vervolgen
en wat gaan ze voor de rechter slepen? Soms wordt de zaak geseponeerd. De sanctie-ernst (en
sanctiesnelheid) is ook van belang. Het maakt natuurlijk uit wat er boven je hoofd hangt. Dat maakt uit.
Wat bij al deze kansen van belang is, is dat je nog onderscheid kunt maken tussen de werkelijk/reële
kans en de gepercipieerde kans. Zolang je maar de illusie kan wekken dat de kansen hoog zijn, gaan
burgers zich er eerder aan de regels houden. Dat de kans dan in werkelijkheid lager ligt maakt niet uit,
als ze maar denken dat de kans groot is. Denk aan een neppe-flitser. Dat hij het misschien niet doet is
niet van belang. Je kunt het niet eindeloos uit elkaar trekken, maar het beleid is erop gericht dat je doet
alsof de kans groter is dan de werkelijkheid.
, Je kunt ook proberen een soort inschatting te maken van je doelgroep. Hoe verhoudt je doelgroep zich
tot de norm? Je hebt soms onbewuste nalevers: mensen die de norm niet kennen, maar wel naleven.
Heb je de norm dan wel nodig? We hebben het altijd over deregulering: als blijkt dat wij ons eigenlijk
vanzelf al aan een bepaald gedrag houden terwijl de norm niet eens kennen, dan heb je misschien de
norm niet meer nodig. Het kan ook zijn dat we massaal een norm overtreden zonder dat we weten dat
we de norm overtreden: onbewuste overtreders. Dan is er een gebrek aan kennis en zal je moeten
voorlichten. Hier moet je een diagram van maken: waar zit de grootste groep en waar moet ik mijn
capaciteit gaan inzetten? Als er veel spontane overtreders zijn: je kent de norm en houd je eraan. Je
onderschrijft de norm: denk aan moord en doodslag. Heb je de norm dan wel nodig? Zonder
handhaving wordt de norm nageleefd. De handhavingsafgeschrikten, de calculerende nalevers. Zolang
er een sanctie op staat hou je jezelf aan de norm. Als er geen sanctie meer opzit, dan ga je niet meer
naleven. Je kan dan spontane naleving bevorderen door voorlichtingen te geven. Zo zorg je voor
acceptatie van de norm. Dan heb je de bewuste overtreders. Het enige wat je dan kan doen is de
handhaving intensiveren. Als mensen zich bewust zijn van de norm en calculerend overtreden, moet je
jezelf meer inspannen op deze groep.
Dit is gewoon een model, maar geeft goed weer waarom we bepaalde normen naleven en waarom we
andere normen niet naleven.
We hebben gekeken naar de Tafel van Elf. We hebben gekeken naar hoe je de doelgroep kunt
onderdelen in verschillende groepen en daar dan je capaciteit in te zetten. Dat is waar we het vaak over
hebben als het gaat om handhaving. Vandaag kijken we naar het bestuursrechtelijke en
criminologische, maar vanaf volgende week kijken we naar de juridische buitenkant. Wat mag wel en
wat mag niet, hoe zit de rechtsbescherming in elkaar.
Handhaving is eerst en vooral een kwestie van beleid. Zoals altijd is er een gebrek aan middelen: je kunt
niet alles en je zult keuzes moeten maken. De Tafel van Elf en vergelijkbare instrumenten kunnen
daarbij helpen. Die kunnen helpen bij het maken van die keuzes: hoe ga ik de handhaving effectief
inrichten? Je zult prioriteiten moeten stellen en het kan ertoe leiden dat je beslist om bepaalde
normovertredingen niet te handhaven. Dan hebben we het over gedogen: het bezit van verdovende
middelen onder een bepaald gewicht. Het is strafbaar, maar we doen er niets aan. Dat is wat gedogen
is: het afzien van handhaving terwijl het juridisch en feitelijk mogelijk zou zijn. Handhaving is dus een
kwestie van beleid.
Zo moet je dat beroemde begrip handhavingstekort benaderen. Je leest vaak in de literatuur het begrip
handhavingstekort. Het is een beleidsterm, iets wat je ervaart en voelt. Het is subjectief: de een zal het
tekort vinden en de ander niet. Je moet het handhavingstekort niet zien als het feitelijke niveau van
handhaving en 100% naleving en handhaving. Als je denkt dat je een samenleving kunt inrichten waarin
iedereen zich altijd en overal aan de normen houdt, moet je jezelf afvragen of je dit wel wilt? Dan heb
je namelijk middelen nodig die je niet zou willen gebruiken. Je moet handhavingstekort zien als het
niveau tussen het gewenste niveau van handhaving en het daadwerkelijk gerealiseerde niveau van
naleving. Het kan zo zijn dat je bij een bepaalde norm blij bent als 60% van de mensen hem naleeft. Het
kan ook zo zijn dat je wilt dan minimaal 80% hem naleeft. Soms wil je zelfs 99%. Het hangt van de aard
van de norm af hoe zeer jij wilt dat het gehandhaafd wordt. Dat gene wat je onder het niveau van de
gewenste handhaving zit zou je kunnen zien als handhavingstekort. Je wilt eigenlijk meer dan je
