College 1 Criminaliteitsproblemen, analyse en agendavorming
Docent: Edward Kleemans
Verplichte literatuur:
Overheidsbeleid en nieuwsmedia
Inleiding: Een politiek beleidsproces kunnen we beschrijven als een dynamisch verloop van
handelingen.
Realisatiemacht: het vermogen om beleid tot stand te brengen
Hindermacht: het vermogen om beleid tegen te houden
De uitvoering van lokaal criminaliteitsbeleid leidt tot een toename van klachten over
criminaliteitsproblemen.
Besluitvorming en beïnvloeding
Het politieke beleidsproces:
- Eerste fase: agenda-vorming: komen maatschappelijke problemen onder de
aandacht bij de politiek.
- Beleidsvoorbereiding: ambtenaren met het onderwerp aan de slag
- Besluitvorming: Nadat de nota door het bestuur is geaccordeerd, neemt de politiek
het weer over van de beleidsambtenaren. Politici maken op basis van de beleidsnota
een keuze over de inhoud van het beleid.
- Beleidsuitvoering: de gekozen middelen worden concreet ingezet door uitvoerende
instanties.
- Beleidsevaluatie: het beleid wordt beoordeeld op de totstandkoming en op de
effectiviteit van de maatregelen.
Democratie en mediafuncties: Overheid en burgers horen in een democratie van elkaar
doen en laten op de hoogte te blijven.
- 1. een expressiefunctie – media informeren de overheid over de problemen, wensen
en eisen van de bevolking ten aanzien van het overheidsbeleid en alles wat daarmee
samenhangt;
- 2. een informatiefunctie – media informeren burgers over overheidsbeleid en alles
wat daarmee samenhangt;
- 3. een kritiekfunctie – media controleren de overheid en bekritiseren het bestuur,
het beleid of het ontbreken van beleid.
Drie richtingen van beïnvloeding:
Probleem definitie: Het gaat bij een probleem niet zozeer om de objectieve werkelijkheid
maar veeleer om het beeld dat mensen hebben van die werkelijkheid. Dat beeld zal van
invloed zijn op de definitie die mensen van het probleem hanteren. Er zijn dus verschillende
probleem definities mogelijk en elke definitie verwijst impliciet naar bepaalde oplossingen
en laat andere oplossingen buiten beschouwing.
,Framing: Het begrip frame verwijst naar de wijze waarop een onderwerp wordt ingekaderd;
de manier waarop een onderwerp wordt gepresenteerd en geïnterpreteerd. Een frame
bepaalde niet alleen waarover mensen denken, maar ook hoe ze over iets denken. Volgens
Entman bestaat een frame uit de volgende vier onderdelen, die echter niet
noodzakelijkerwijs tegelijk in één tekst voor hoeven te komen: (a) een defi nitie van het
probleem, (b) een diagnose van de oorzaak van het probleem, (c) een moreel oordeel over
het probleem en tot slot (d) de meest geschikte en gewenste oplossing voor het probleem.
Overheid en burgers als bronnen van het nieuws: Bronnen zijn verschaffers van informatie
op grond waarvan de journalist een nieuwsbericht opstelt. Overheid, burgers en
maatschappelijke groeperingen zijn potentiële informatieverschaffers en bepalen daardoor
mede de inhoud en het frame van het nieuws in krant en op televisie. Met andere woorden:
ook niet-journalistieke actoren zijn actief betrokken bij de productie van nieuws. Naast
beschikbaarheid van bronnen is het vervolgens aan journalisten om een inschatting te
maken van de geschiktheid van bronnen.
Spelers in de beleidspraktijk
Burgers en maatschappelijke groepen als initiators: Als het burgers of groeperingen
desondanks niet lukt via bureaucratische of parlementaire weg (genoeg) invloed uit te
oefenen op het beleidsproces, kunnen zij er toe overgaan van hun probleem een publieke
zaak te maken. Via media zoeken ze dan de steun van een breder publiek voor hun issue.
Agendabouw: Het proces waarbij mensen maatschappelijke problemen onder de aandacht
van het publiek en de politiek brengen, wordt wel ‘agendabuilding’ ofwel ‘agendabouw’
genoemd. Mensen en maatschappelijke groepen die hun misstand of probleem op de
agenda willen zetten, worden daardoor gedwongen tot ‘dramatisering’ van het probleem.
Maar de noodzaak tot dramatisering is volgens hen in de 20e eeuw wel toegenomen, door
uitbreiding van de parlementaire democratie (meer kiezers om een beroep op te doen en
,mee te dreigen) en door opkomst van de massamedia. Burgers en maatschappelijke
groepen die publieke aandacht willen voor hun probleem, concurreren daarom met elkaar
om een plek op de agenda van de media. Controle over de probleem definitie is in die strijd
van wezenlijk belang.
Issue-expansie: De publieke agenda bestaat uit issues die in de belangstelling staan bij een
breed publiek, vaak onderwerpen die (ook) in de mediabelangstelling staan. De politieke
agenda bestaat uit onderwerpen waar beleidsmakers en politici zich over buigen. Het gaat
bij dit agendabouwmodel om burgers of sociale groepen die niet of nauwelijks direct
toegang hebben tot de politieke besluitvormers en die genoodzaakt zijn via de publieke
ruimte aandacht van de overheid te krijgen voor hun probleem. Allereerst moeten de
initiators – de burgers of groepen die het initiatief nemen – hun klachten en ongenoegens
onder woorden brengen en uitspreken. Dat is de fase van initiation. In die fase wordt voor
de eerste keer een definitie van het probleem geformuleerd. Daarna moeten de klachten
worden vertaald in specifieke wensen en eisen ten aanzien van het overheidsbeleid, dat is
de fase van specificatie. Vervolgens moet voldoende druk of betrokkenheid vanuit de
maatschappij gecreëerd worden om ook de aandacht van politici op het probleem gevestigd
te krijgen, dat is de fase van expansie. In die fase wordt een onderwerp onder de brede
publieke belangstelling gebracht. Vanaf het moment dat mensen zich bewust worden van
een probleem en hun klachten en wensen uitspreken, lopen zij dus het risico dat hun
definitie van het probleem overschaduwd wordt door de definitie van een andere
maatschappelijke groep of door de definitie van een politieke actor. De kans dat een breed
publiek betrokken raakt bij een issue wordt groter naarmate:
- de probleemdefinitie dubbelzinniger is en minder eenduidig (degree of specifi city);
- de probleemdefinitie duidt op grote maatschappelijke relevantie van een issue
(degree of social signifi cance);
- de probleemdefinitie duidt op de lange termijneffecten van het probleem (degree of
temporal relevance) en
- de probleemdefinitie zo min mogelijk technische details bevat (degree of
complexity).
Toegang tot de media: Uit onderzoek blijkt telkens dat grote en relatief ‘bekende’
belangenorganisaties sneller toegang hebben tot de media dan kleine en relatief onbekende
groepen of individuele burgers. Vanuit kritiek op de afwezigheid van burgers in het nieuws is
vanaf eind van de twintigste eeuw een journalistieke beweging in de Verenigde Staten
opgekomen die niet de agenda van gevestigde instituten. Hoewel lange tijd de stem van
burgers nauwelijks aanwezig was in berichten over misdaad en straf, menen zij dat media
nu steeds vaker een platform bieden voor mensen die weinig vertrouwen meer hebben in
de vervolging en bestraffi ng van misdadigers en in de overheid in het algemeen.
De overheid als initiator: Rechtstreeks contact tussen overheid en burgers komt verder tot
stand door het openbare karakter van de vergaderingen van bestuur en
volksvertegenwoordigers, naast journalisten kunnen ook burgers plaatsnemen op de
publieke tribunes van vergaderzalen.
, Nieuwsmanagement: Het nieuwsmanagement van de overheid is de afgelopen decennia
sterk geprofessionaliseerd. Het communicatiebeleid van de overheid is niet alleen gericht op
het overbrengen van beleidsinformatie, maar evenzeer op beeldvorming en imago, op
beïnvloeding van politieke besluiten en beïnvloeding van andermans handelen, op het
verwerven van publieke steun en legitimiteit. Het doorspelen van (quasi-)vertrouwelijke
informatie naar een journalist heeft meer in het algemeen als grote voordeel dat het
journalisten meestal gunstig stemt, wat weer van invloed is op de inhoud en toon waarop
over de betreffende overheidsactor verslag wordt gedaan. Een andere manier van de
overheid om media-aandacht te krijgen voor een probleem of beleidsmaatregel is het
organiseren van een media event, een gebeurtenis die een leuk of interessant beeld of een
nieuwswaardige uitspraak oplevert. Ook van te voren bedachte positief of negatief geladen
symbolen kunnen zich op initiatief van overheidsvoorlichters via media verspreiden en zo de
beeldvorming beïnvloeden. De inspanningen die de overheid levert om met haar verhaal het
nieuws te halen, zijn in principe gericht op free publicity. Het is als het ware ‘gratis reclame’
voor een opvatting, idee, boodschap of standpunt.
Toegang tot de media: In studies over de productie van nieuws komt telkens naar voren dat
politici, bestuurders en andere gevestigde overheidsactoren sneller aandacht van
journalisten krijgen dan andere maatschappelijke actoren. Vooral nieuws over criminaliteit
blijkt voor een groot deel afkomstig te zijn van professionele overheidsactoren, die belast
zijn met orde- en rechtshandhaving zoals politie, Justitie en het Openbaar Ministerie.
Dankzij media is de overheid in staat de voorstellingen van burgers te beïnvloeden en de
wijze waarop mensen verschijnselen definiëren en interpreteren. Met andere woorden,
media zorgen voor reproductie van de dominante ideologie. Hall e.a. menen verder dat
mediaberichten over criminaliteit bijdragen aan een draagvlak voor handhaving van de
bestaande orde middels stevig optreden van politie en justitie. Meer steun van burgers voor
de heersende politieke macht en het daarbij behorende politie-apparaat is volgens Hall e.a.
dus het gevolg van een ondersteunende, niet autonome rol van de media. Op het
marxistische gedachtegoed van Hall e.a. is veel kritiek gekomen, met name het begrip
primaire definieerders is onder vuur komen te liggen. Het begrip impliceert dat andere (niet
gouvernementele en of journalistieke) actoren in het veld nauwelijks invloed kunnen
uitoefenen op het criminaliteitsbeeld dat door de media wordt overgebracht.: aan de
definitie die door de overheid naar buiten wordt gebracht kan al onderhandeling en strijd
met andere (niet gouvernementele) actoren uit het veld vooraf zijn gegaan. Bij onderzoek
naar de wisselwerking tussen media en criminaliteitsbestrijding zou het theoretische
concept primaire definieerder daarom niet als uitgangspunt moeten dienen, maar veeleer
als één van de mogelijke empirische uitkomsten. Daarnaast dragen Schlesinger e.a. nog een
ander bezwaar aan tegen het begrip primaire definieerder. De term suggereert een tamelijk
passieve rol van de overheid; toegang tot de media is door de sociale machtsstructuren en
door de vanzelfsprekende autoriteit van regeerders al min of meer gegarandeerd,
overheidsactoren hoeven weinig moeite meer te doen om hun versie van het verhaal voor
het voetlicht te krijgen.
Onbedoeld gevolg van het nieuwsproductieproces: In divers onderzoek dat zich richt op de
organisatorische kenmerken van het nieuwsproductieproces komt naar voren dat
