Samenvatting boek “Onderwijseditie bestuursrecht in de sociale rechtsstaat”
Bestuurs(proces)recht I
Hoofdstuk 1 Bestuursrecht
1.1 Aard en karakterisering
o Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur:
- Voor: grondslag voor bestuursoptreden, en instrumenteert dit.
- Van: uitoefening van bevoegdheden die de wetgever aan het bestuur toekent, levert
zelf vaak ook weer nadere rechtsvorming op.
- Tegen: waarborgen voor burger tegen bestuursoptreden.
o Bestuursrecht t.o.v. overheidsbestuur drie functies: legitimerende, instrumentele en
waarborgende functie (wel van elkaar te onderscheiden, maar niet te scheiden).
o Bestuur is te omschrijven als het van overheidswege behartigen van het algemeen belang,
waar dit naar constitutionele en politiek-democratische maatstaven noodzakelijk wordt
geacht.
- Overheid mag uitsluitend het algemeen belang behartigen.
- Bestuursrecht ziet op het juridische aspect hiervan.
o Overheidsorganen moeten zijn gelegitimeerd. Bestuurshandelingen zullen inhoudelijk
(materieel) gelegitimeerd moeten zijn (in overeenstemming met de regels van geschreven en
ongeschreven recht).
o Instrumentele functie bestuursrecht: rol die dit recht speelt ten behoeve van de vaststelling
en uitvoering van het overheidsbeleid (vooral in bijzondere delen).
o Waarborgende functie bestuursrecht: bestuursrechtelijke normering van het
bestuursoptreden, waardoor de rechtspositie van de burger t.o.v. de overheid wordt
gewaarborgd.
- Gelegen in de regels van de bijzondere wet, aangevuld door de algemene materiële
en formele waarborgen van de Awb en de ongeschreven beginselen van behoorlijk
bestuur.
o In ieder geval wat betreft het materiële recht is het de bijzondere wet- en regelgeving die de
belangrijkste bevoegdheden van het bestuur en verplichtingen en aanspraken van de burger
bevat.
Hoofdstuk 2 Structuur en opbouw
2.1 Karakterisering
o Materiële bestuursrecht: de concrete rechten en verplichtingen van burgers en de daarmee
corresponderende bevoegdheden en verplichtingen van bestuursorganen.
o Formele bestuursrecht: het bestuursprocesrecht, zoals dit geldt voor de bestuursrechtelijke
rechtsbeschermingsprocedures (daarnaast procedurerecht voor voorbereiding en vaststelling
van besluiten veelal tot formele bestuursrecht gerekend).
2.2 Algemeen en bijzonder deel
o Bijzonder deel bevat het materiële bestuursrecht in de zin van rechten en plichten voor de
burgers en bevoegdheden en verplichtingen van bestuursorganen, alsmede daarop
toegesneden procedureregels.
o Algemeen deel vormt hiervan deels een abstractie en generalisatie en bestaat voor een
ander deel uit autonoom ontwikkelde onderwerpen.
o Gelede normstelling (bevorderd door decentralisatie): de justitiabele kan zijn rechtspositie
niet uit de wet kennen, maar die wet voorziet in nadere beslissingen van bestuursorganen.
,o Elementen wanneer bestuursrecht wordt gestructureerd aan de hand van de instrumentele
functie: organisatie, wetgeving, nadere regelgeving en planning, uitvoering, handhaving en
rechtsbescherming.
o Het algemeen deel van het bestuursrecht ziet op die rechtsfiguren en rechtsnormen die voor
het gehele bestuursrecht gelding en betekenis hebben.
o Awb berust op de opdracht tot wetgeving van art. 107 lid 2 Gw: de wet stelt algemene regels
van bestuursrecht vast.
o Doelstellingen Awb (geen hiërarchie):
1. Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving
(harmonisatie).
o Alleen afwijking in bijzondere wetten van algemene wetten indien dit
noodzakelijk is, in MvT bij voorstel bijzondere wet motivering vereist.
o Vier gradaties van harmonisatie:
Bepalingen van dwingend recht: gelden voor gehele bestuusrecht,
afwijking slechts mogelijk bij wet in formele zin.
Bepalingen van regelend recht: de voor de normale gevallen beste
regeling, afwijking mogelijk bij (bijzonder) wettelijk voorschrift (ook
lagere regelgeving).
Bepalingen van aanvullend recht: gelden in gevallen dat de
bijzondere wet (in materiële zin) het onderwerp niet regelt.
Bepalingen van facultatief recht: slecht van toepassing indien dit bij
(bijzonder) wettelijk voorschrift of bij besluit van het betrokken
bestuursorgaan is bepaald.
2. Het systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke
wetgeving.
3. Het codificeren van ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie
hebben afgetekend.
4. Het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard
niet voor regeling in een bijzondere wet lenen (bv. doorzendplicht art. 2:3 Awb).
o Structuur Awb gekenmerkt door twee eigenschappen:
- Inwendige structuur: de wet is opgehangen aan enkele centrale begrippen, waarvan
“bestuursorgaan”, “besluit” en “beroep” de belangrijkste zijn.
- Uitwendige structuur: opbouw van algemeen naar bijzonder: “gelaagde structuur”.
o Is er geen bestuursorgaan in het spel, dan kan de Awb niet van toepassing zijn.
o Art. 1:1 Awb bepaalt het primaire toepassingsbereik, algemene beperking hierop vormt art.
1:6 Awb.
o Awb heeft karakter van een aanbouwwet: steeds nieuwe onderwerpen toegevoegd.
o Kritiek op de Awb:
- Juridisering
Juridisering: de ontwikkeling waarbij in maatschappelijke relaties het
juridische aspect steeds belangrijker of zelfs dominant wordt (sterke
toename wetgeving).
- De burger is er door de Awb niet beter op geworden, misschien zelfs wel slechter.
Verschoonbare termijnoverschrijding, beperking mogelijkheid om in
bepaalde fases van het proces nieuwe besluitonderdelen aan te vechten,
nieuwe gronden aan te voeren of nieuw bewijs te leveren.
- Harmonisatie (gelijkluidend bestuursprocesrecht) staat aan een optimale
rechtsbediening van de burger in de weg.
,2.3 Nederlands en Europees bestuursrecht (66-73)
o Het “Europees bestuursrecht” in de hier bedoelde betekenis (dat wil zeggen het
bestuursrecht van de Europese Unie) omvat primair het bestuursrecht dat geldt tussen de
instellingen van de Unie en de lidstaten en de Europese burgers. Ten tweede gaat het om
rechtsnormen (regels en rechtsbeginselen) die afkomstig zijn uit het Unierecht en die het
nationale bestuurs(proces)recht inkleuren, modificeren of zelfs ter zijde stellen.
o “Europees bestuursrecht” betekent niet scheiding tussen nationaal bestuursrecht en
bestuursrecht van de Unie, maar versmelting.
o Het gaat bij het EVRM vooral om de bescherming van fundamentele rechten tegen
bestuurshandelen (en soms nalaten).
o EVRM-invloed groot. Met de EVRM-rechten moet niet alleen inhoudelijk maar ook in
procedurele zin rekening worden gehouden.
o EVRM ook van belang voor stelsel van rechtsbescherming tegen overheid (art. 6 EVRM).
o De EU-rechtsorde en het nationaal bestuursrecht: intensieve vervlechting:
- De harde kern – onder meer het institutioneel recht, de bekende “vrij verkeer”-
bepalingen, de fundamentele rechten en de algemene rechtsbeginselen – vormt het
zgn. primaire Unierecht. Te vinden in de verdragen.
- Zeer omvangrijk is vervolgens het secundaire Unierecht, dat vooral op basis van
eenzijdige publiekrechtelijke (rechts)handelingen tot stand wordt gebracht door de
instellingen van de Unie (verordeningen, richtlijnen, besluiten en niet bindende
aanbevelingen en adviezen).
Richtlijnen richten zich tot de lidstaten en moeten worden omgezet in
nationaal recht. Ze zijn verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat
en hebben tot doel regelgeving in lidstaten te harmoniseren.
- Geleidelijk heeft het Unierecht ook stevig grip ontwikkeld op het algemeen
bestuursrecht van de lidstaten, waaronder het nationale bestuursprocesrecht.
o Unierecht en algemeen deel van het bestuursrecht: constitutionalisering:
- Algemeen deel onder meer beïnvloed via algemene rechtsbeginselen en via
algemene (procedure)regels.
- Zelfs het bestuursprocesrecht ondervindt Europese invloeden.
o Relatie nationaal recht – Unierecht: enkele kenmerken:
- Rechtsorden staan niet naast elkaar: zijn geïntegreerd, met elkaar vervlochten en
veellagig.
- Doorwerking Europese recht in nationale rechtsorde verloopt autonoom.
- Europese burgers kunnen zich voor hun nationale rechter beroepen op rechtstreeks
werkende bepalingen van Unierecht.
- Art. 4 lid 3 VEU: principe van “loyale samenwerking” richt zich tot alle statelijke
organen, dus óók tot nationale bestuursorganen – en is wederkerig. Ook de
instellingen van de EU moeten gemeenschapstrouw betrachten ten opzichte van de
nationale autoriteiten.
o Institutionele en procedurele autonomie: gedeeld bestuur:
- Op basis van het leerstuk van procedurele autonomie beslechten nationale rechters
Unierechtelijke geschillen in beginsel op basis van nationaal procesrecht.
- Ook de uitvoering van het Unierecht leunt in hoge mate op de nationale
bestuursorganisaties en op het nationale procedure- en besluitvormingsrecht.
- Uitgangspunt is de instrumentatie van het bestuur door de lidstaten. Zij bepalen
tevens welk besluitvormingsrecht van toepassing is bij de uitvoering van Europees
recht.
, - Wel: prejudiciële procedure van art. 267 VWEU.
o Bestuursrechtelijke verhoudingen: legaliteitsfricties: rechtszekerheid:
- Nationale bestuursorganen dubbele pet: enerzijds strikte legaliteit nationale wet,
anderzijds loyale samenwerking in acht nemen.
- Verbod op omgekeerde rechtstreekse werking: een bestuursorgaan mag op basis van
een (rechtstreeks werkende) richtlijn geen directe verplichting aan een burger
opleggen.
HvJ Wells: Verbod niet aan de orde indien een direct-belanghebbende
hooguit negatieve gevolgen ondervindt of kan ondervinden van het beroep
van een derde op een niet tijdig of onjuist geïmplementeerde
richtlijnbepaling.
Alleen indien een beroep op een rechtstreeks werkende bepaling in een
richtlijn een verplichting van de staat activeert die rechtstreeks is verbonden
met de uitvoering van een andere, krachtens de richtlijn op een derde
rustende verplichting, is er sprake van ontoelaatbaar omgekeerde
rechtstreekse werking.
o Doorwerkingsinstrumenten:
- Rechtstreekse werking:
Van Gend & Loos.
Belanghebbenden kunnen voor hun nationale rechter een beroep doen op
bepalingen van primair en secundair Unierecht die onvoorwaardelijk en
voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd.
Ook aan bepalingen in een richtlijn kan rechtstreekse werking toekomen
nadat de implementatietermijn is verstreken, op voorwaarde dat zij zich
daarvoor lenen.
- Conforme interpretatie:
Eist dat de nationale rechter en ook nationale bestuursorganen de nationale
wet zoveel als mogelijk uitleggen en toepassen in overeenstemming met het
Unierecht.
Nationale wet in beginsel niet terzijde geschoven (vgl. rechtstreekse
werking).
Conforme interpretatie contra legem niet toegestaan.
- Francovich-aansprakelijkheid:
De aansprakelijkheid is autonoom in die zin dat er een beroep op kan
worden gedaan los van het aansprakelijkheidsrecht van de betrokken lidstaat
(lidstaten kunnen deze aansprakelijkheid niet uitsluiten).
