Week 44 – Hoorcollege 1: Organized crime –
Concepts, theories and methods
Organized crime. A contested concept – Paoli & Vander
Beken
‘Organized crime’ is een betwist concept. Er zijn veel criminele actoren en activiteiten onder dit
concept. Dit maakt dat het een vage parapluterm is dat niet gebruikt kan worden (zonder
specificatie) als basis voor empirische analyses, het opbouwen van theorieën of het maken van
beleid.
De verschuivingen in betekenissen, territoriale reikwijdte en geldigheid/wettigheid
De betekenissen van georganiseerde misdaad zijn aanzienlijk en herhaaldelijk veranderd over tijd.
Volgens Levi lijkt de uitdrukking op een ‘Rorschah blot’ (vlek in de psychiatrie; gaat over wat je in een
bepaalde vlek ziet): ieder persoon kan er wat anders in zien en er zijn dus vele interpretaties en
betekenissen mogelijk. Het begrip van georganiseerde misdaad is heen en weer verschoven tussen
twee rivaliserende begrippen: (1) een aantal stabiele organisaties die op zichzelf illegaal zijn of
waarvan de leden systematisch misdaden plegen en (2) een aantal ernstige criminele activiteiten die
meestal uitgevoerd worden met als doel financieel gewin. Afhankelijk van tijd en plaats, hebben
sommige auteurs / beleidsinstanties de nadruk gelegd op ‘wie’ (= de individuele daders en hun
veranderlijke partnerschappen), terwijl anderen ‘wat’ belangrijker vonden (= de criminele activiteiten
die uitgevoerd werden). Hagan verdeelde het als volgt: Organized Crime = criminele organisaties en
‘organized crime’ = criminele activiteiten die een bepaalde mate van organisatie vereisen. De
evolutie van het debat over ‘organized crime’ kan gezien worden als verschuiving van ‘wat’ naar ‘wie’
en omkerend tij van ‘wie’ naar ‘wat’, met toenemende samenkomst van die twee (dat geldt niet voor
alle landen).
De twee basisnoties van organized crime zijn niet alleen inwisselbaar gebruikt, maar ook
tegelijkertijd. De assumptie verspreidde zich in de VS vanaf de jaren ‘1950 dat criminele organisaties
verantwoordelijk waren voor de meest ernstige criminaliteit voor winst. Vanaf Reuter (1983)
bewezen veel wetenschappers dat deze assumptie verkeerd is. Hierdoor moeten academici
tegenwoordig kiezen tussen één van de twee rivaliserende noties. Sommige instanties zien organized
crime al vanaf een samenwerkingsverband vanaf twee personen.
De veronderstelde territoriale reikwijdte van georganiseerde misdaad is ook veranderd.
Organized crime werd oorspronkelijk gelijk gesteld aan racketeering: hierbij is in de kern sprake van
afpersing/afzetterij, een activiteit die noodzakelijk gebaseerd is op territorium en die doorgaans
alleen op lokale basis wordt uitgevoerd. Sinds de jaren ‘1990 benadrukt men de transnationale aard
van organized crime.
Het beleid, wetenschappelijke wettigheid en relevantie van organized crime is ook erg
veranderd over tijd. Bijna geen enkel land (op VS en Italië na) zag het als een ernstig probleem; die
gedachte kwam pas op aan het eind van de jaren ‘1980. Sinds de jaren ‘1990 zijn de meeste
overheden (in de ontwikkelde, rijke wereld) en instanties druk bezig met organized crime. Zo hebben
ze plannen gemaakt en verdragen gesloten. Het concept is erg populair onder onderzoekers en
beleidsmakers en heeft waarschijnlijk haar top van populariteit al bereikt.
Het Amerikaanse debat: van ‘wat’ naar ‘wie’
1
,Organized crime is van oorsprong een Amerikaans concept en werd in 1896 voor het eerst gebruikt
om te verwijzen naar gokken en prostitutie activiteiten die beschermd werden door ambtenaren. In
de jaren ‘1920 en ‘1930 werd het begrip gedefinieerd en bediscussieerd, maar het werd zelden
gebruikt om afzonderlijke verenigingen van gangsters aan te duiden. Het begrip werd als synoniem
gebruikt voor racketeering: een losse uitdrukking die verwijst naar afpersing, roofzuchtige
activiteiten en de levering van een verscheidenheid aan illegale goederen en diensten, variërend van
illegale drugs en likeur tot gokken en nagemaakte documenten. De eerste poging van de
Amerikaanse overheid om organized crime te bestuderen, werd uitgevoerd tussen 1929 en 1931.
Hierbij lag de nadruk op ‘wat’ i.p.v. ‘wie’. Het begrip van georganiseerde misdaad als verzameling van
criminele ondernemende activiteiten met de frequente betrokkenheid van legale zaken en
overheidsvertegenwoordigers werd na de tweede wereldoorlog verlaten. Vanaf de late jaren ‘1940
focusten conceptualisaties van het probleem op buitenlandse carrièrecriminelen die goed
gestructureerd en machtige criminele organisaties vormden, die een bedreiging waren voor de
integriteit van samenleving en politiek. De rollen van politici, publieke professionals en anderen van
de ‘gerespecteerde klasse’ werden grotendeels gebagatelliseerd of genegeerd.
De nieuwe organisatie-gebaseerde benadering werd ook wel de ‘alien conspiracy’ theorie
genoemd door critici (wegens nadruk op buitenlandse criminelen) en kwam op in 1950 door de US
Senate Special Committee to Investigate Organized Crime in Interstate Commerce onder leiding van
Kefauver. Er kwam een Italiaans maffiabeeld centraal te staan gedurende drie decennia. Het
identificeerde georganiseerde misdaad als een landelijk, gecentraliseerde criminele organisatie die
de meest rijke illegale markten domineert, die is afgeleid van een analoge parallelle Siciliaanse
organisatie en vooral bestaat uit migranten van Italiaanse (en vooral Siciliaanse) origine. De maffia
kon vooral in grote steden worden gevonden en het heeft internationale vertakkingen die vooral
duidelijk in verbinding staan met drugshandel. Door de controle van de maffia op Amerikaanse
illegale markten te benadrukken, demonstreerden Kefauver en collega’s effectief de noodzaak voor
meer federale betrokkenheid bij de handhaving van gok- en drugswetten. Het is dus waarschijnlijk
geen toeval dat het Federal Narcotics Bureau de grote morele ondernemer was van de nieuwe
organisatie-gebaseerde betekenis van organized crime.
De fusie van de twee concepten van organized crime en maffia werd volledig bereikt toen
Valachi in 1963 getuigde voor de Senate Permanent Subcommittee on Investigations. Hij wist veel
details te vertellen over de Italiaans-Amerikaanse maffia. Het maffia-gecentreerde concept van
georganiseerde misdaad dat gedurende de jaren ‘1950 en ‘1960 populair was, was niet in geringe
mate het resultaat van een focus op New York City. Het bleek echter ongeschikt voor het bedenken
van geldige wetshandhaving strategieën voor héél Amerika. De mythe van een machtige en
gecentraliseerde maffia organisatie die een bedreiging was voor Amerikaanse politieke, economische
en wettelijke systemen duurde lang voort. Hierdoor werd nieuwe wetgeving gemaakt en werden
bevoegdheden uitgebreid zoals aftappen. Het maffia beeld domineerde ook de publieke perceptie
van het probleem, zowel in Amerika als internationaal. Er zijn veel films en boeken over gemaakt en
daardoor is de perceptie van de bevolking gevormd.
Het Amerikaanse debat II: de fusie van ‘wie’ en ‘wat’
De identificatie van de maffia met georganiseerde misdaad werd vanaf de jaren ‘1960 door
Amerikaanse wetenschappers afgewezen. Sommigen reageerden te heftig: zij ontkenden tot de
vroege jaren ‘1980 het bestaan van de Italiaans-Amerikaanse maffia als gestructureerde en
langdurige criminele organisatie. Wetenschappelijke aandacht verschoof van ‘wie’ terug naar ‘wat’:
het ging om de levering van illegale producten en services. Ze gebruikten het woord ‘illegale
onderneming’ (illicit enterprise) i.p.v. ‘organized crime’. Dat is volgens Smith de uitbreiding van
legitieme markt activiteiten naar gebieden die normaal gesproken verboden zijn, d.w.z. voorbij
2
,bestaande wettelijke grenzen – voor het nastreven van winst en in reactie op een latente illegale
vraag. Veel vaker werd organized crime echter gelijkgesteld aan de levering van illegale goederen en
services. Organized crime werd dus synoniem van illegale onderneming. Een negatief effect van de
gedeeltelijke consensus is dat de term organized crime met tussenpozen gebruikt wordt om te
refereren naar zowel aantal criminele organisaties als aantal activiteiten.
In de vroege jaren ‘1980 werd duidelijk dat men in Amerika organized crime te smal
definieerde en dat het vooral gefocust was op de maffia of La Cosa Nostra. Ze wilden de definitie
uitbreiden om andere criminele organisaties er bij te betrekken die fulltime bezig waren met het
leveren van illegale goederen die door de algemene bevolking werden gevraagd. De lijst van
georganiseerde misdaad groepen werd uitgebreid, bijvoorbeeld met motorbendes, Colombiaanse
kartelt en gevangenisbendes. Potter (1994) beschreef de nieuwe officiële consensus als de
pluralistische herziening van de buitenaardse samenzwering (alien conspiracy) interpretatie.
Georganiseerde misdaad verdween van de Amerikaanse beleidsagenda gedurende de jaren
‘1990, maar kwam weer op in 2008. Er werden nieuwe strategieën bedacht om georganiseerde
misdaad aan te pakken en te bestrijden. In die nieuwe strategieën werd georganiseerde misdaad
gezien als aantal criminele organisaties die primair geïnteresseerd zijn in het nastreven van winst met
criminaliteit: “Georganiseerde misdaad verwijst naar die zichzelf bestendigende verenigingen van
individuen die internationaal opereren met als doel het verkrijgen van macht, invloed, geldelijk en/of
commercieel gewin, geheel of gedeeltelijk met illegale middelen, terwijl ze hun activiteiten
beschermen door aan patroon van corruptie en/of geweld”. Tegenwoordig zien veel mensen en ook
Amerikaanse beleidsmakers georganiseerde misdaad als een losser begrip. Ze zeggen dat er geen één
structuur is waaronder transnationale criminelen opereren; het varieert van hiërarchie tot clans,
netwerken, cellen en het kan evolueren naar andere soorten structuren. De focus op de
transnationale (of internationale) aard van georganiseerde misdaad is ook nieuw en reflecteert
veranderingen in de internationale beleidscontext.
Het debat in Europa: heersende focus op ‘wat’ met enkele uitzonderingen
Spanje en Italië zijn de enige Europese landen die georganiseerde misdaad slechts zien in termen van
criminele organisaties. In Italië gaat men er vanuit dat georganiseerde misdaad bestaat uit criminele
organisaties die vooral Zuid-Italiaanse maffia organisaties inhouden. Volgens hen bestaat een maffia-
type delinquente organisatie uit drie of meer personen die “gebruik maken van de kracht van
intimidatie geboden door de associatieve band en de staat van onderwerping en criminele stilte die is
afgeleid van zo’n band om misdaden te plegen, om (in)direct de controle op economische
activiteiten, concessies, autorisaties of publieke contracten en services te verkrijgen, om
onrechtvaardige winsten of voordelen voor zichzelf te verkrijgen of voor anderen of om te
voorkomen of de vrije uitoefening van stemmen te belemmeren en om stemmen voor zichzelf of
anderen te verkrijgen gedurende verkiezingen”. Sinds de jaren ‘1980 is de ‘illegale onderneming’
benadering dominant met focus op criminele activiteiten voor winst. Het gaat om criminele handel
en men wil eigenlijk af van de uitdrukking ‘organized crime’ en in plaats daarvan focussen op de
organisatie van criminaliteit voor winst. Zorgen om georganiseerde misdaad verspreidde zich in de
late jaren ‘1980 naar Duitsland en Nederland en vervolgens naar andere Europese landen. De term
kan gebruikt worden om de angst uit te drukken dat Italiaanse maffia groepen de rest van Europa
konden binnenvallen; deze angst bereikte zijn piek in de vroege jaren ‘1990 na de moorden op
rechters Falcone en Borsellino door de Siciliaanse Cosa Nostra. Het verwijst ook naar winst makende
criminele activiteiten en ondernemingen dicht bij huis en de dreigingen die van het oosten kwamen
na de val van het ijzeren gordijn en de implosie van de Sovjet-Unie in 1991. Toen de Europese Unie
moest omgaan met het probleem vanaf de vroege jaren ‘1990, bleek het onmogelijk te zijn een
uniforme definitie te geven van organized crime. Dit kwam door de uiteenlopende beoordeling van
3
, de onderliggende problemen en de verschillende rechtssystemen van de Europese lidstaten. De EU
ontwikkelde in 1997 een lijst van 11 kenmerken. Er is sprake van organized crime als de criminele
groepen die erbij betrokken zijn ten minste zes van de volgende kenmerken hebben, waarvan 1, 3, 5
en 11 als verplicht werden gezien:
1) Samenwerking van meer dan twee personen.
2) Elk met hun eigen vastgestelde taken.
3) Voor langdurige of onbepaalde tijd: dit criterium verwijst naar de stabiliteit en (potentieel)
duurzaamheid van de groep.
4) Het gebruiken van een vorm van discipline en controle.
5) Verdacht van het plegen van ernstige criminele misdaden.
6) Opereren op internationaal niveau.
7) Gebruik van geweld of andere middelen die geschikt zijn voor intimidatie.
8) Gebruik van commerciële of zakelijke structuren.
9) Betrokken bij geld witwassen.
10) Het uitoefenen van invloed op politiek, media, publieke administratie, gerechtelijke autoriteiten
of de economie.
11) Gemotiveerd door het nastreven van geld en/of macht.
De beleidsdefinities van organized crime zijn erg verslapt/afgezwakt dat beleidsmakers en
wetshandhavende professionals aannemen dat alle daders die deel uitmaken van winstmakende
criminele activiteiten, de definitie vereisten vervullen en dus tot organized crime behoren.
Internationaal gaan: transnational organized crime
Sinds 1990 is transnational organized crime geheel geïnstitutionaliseerd door de UN met de nadruk
op de ernst van de gerelateerde problemen en de noodzaak voor allesomvattende
beleidsbenadering. Het concept transnational organized crime dient de UN en andere internationale
organisaties goed, omdat het hen in staat stelt om hun interventies op dit gebied te rechtvaardigen
en het verdeelt de verantwoordelijkheid van het probleem over vele landen. De nadruk op de
transnationale dimensie van organized crime kan echter misleidend zijn, omdat het de lokale roots
verduistert en de werkterreinen van de meeste vormen van organized crime. Hobbs: “Organized
crime is not experienced gloablly or transnationally for these are abstract fields devoid of relations”.
Sommige van de langst standhoudende en meest beruchte criminele organisaties, zoals de Italiaanse
maffia, kunnen zichzelf ontwikkelen en zichzelf reproduceren binnen specifieke socioculturele
contexten. Transnationaliteit verwijst (bijv. bij drugshandel) exclusief naar transportatie van
koopwaar, communicatie tussen exporteurs en importeurs en eventuele witwassen van geld.
Cruciale fasen, zoals productie, verwerking, groothandel, retail distributie en uiteindelijk consumptie
van de drugs, vinden lokaal plaats. De nieuwe nadruk op complexiteit en grenzeloosheid van
transnational organized crime werd op conferentie in Naples gebruikt om meer (effectieve)
internationale samenwerking te bewerkstelligen.
Conclusies: de toekomst van het concept ‘organized crime’
Europese beleidsmakers bewegen van nadruk op ‘organized’ crime naar combinatie van ‘organized’
en ‘ernstige’ criminaliteit. Beleidsmakers verbreedden de definitie zoveel mogelijk zodat het breed
toepasbaar was door organized crime te vervangen door het vage concept van ernstige criminaliteit,
die niet de deelname van drie of meer personen vereist en dus ook toepasbaar is op individuele
daders. Sommige wetenschappers geven voorkeur aan gebruik van alternatieve, meer specifieke,
hoewel deels overlappende, concepten. Mensen die focussen op criminele actors (who) spreken van
illegale ondernemingen en netwerken, criminele groepen of maffia’s. Wetenschappers die criminele
4
