Samenvatting literatuur rechtsbescherming tegen de overheid
Literatuur week 1: de drie ‘B’s van het bestuursrecht’
- BSR 1, § 3.2
- BSR 1, hfst. 4 (m.u.v. § 4.5)
- BSR 1, hfst. 5 (m.u.v. § 5.4)
Jurisprudentie:
- ABRvS 18 augustus 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ7004 (Bovenleidingportalen Duiven)
- ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379 (Stichting bevordering kwaliteit
leefomgeving Schipholregio)
- ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:697 (Inzet videoteam)
- ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271 (Mestbassin Mechelen)
- CRvB 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:669 (Intrekking Pgb)
Het bestuursorgaan
Bestuursrechtelijke rechtssubjectiviteit
Drager van bestuursrechtelijke rechten en verplichtingen is niet de natuurlijke persoon of
rechtspersoon, maar het ambt/het bestuursorgaan.
De Grondwet roept overheidsambten in het leven. Dit betekent dat er een functie wordt gecreëerd
waaraan taken en bevoegdheden worden toegekend. Denk aan ministers, gemeenteraden, colleges
van B&W, directeuren-generaal, commissies, ambtelijke adviesorganen, etc. Indien het gaat om
meerhoofdige colleges, dan worden de afzonderlijke delen zoals het raadslid en de wethouder, ook
beschouwd als ambt. De personen die het ambt bekleden zijn de ambtsdragers en soms tevens
ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet. Bij overlijden, ontslag of schorsing blijft het ambt bestaan
en wordt er een nieuwe ambtsdrager voorzien.
Bestuursorgaan art. 1:1 Awb
Het begrip bestuursorgaan bepaalt de werkingssfeer van de Awb. Indien er geen sprake is van een
bestuursorgaan, dan is de Awb niet van toepassing. Het bepaalt ook andere belangrijke wetten, zoals
de Wob en de Wet nationale ombudsman.
Art. 1:1 lid 1 Awb benoemt twee benaderingen van het bestuur:
- Sub a: een orgaan van een rechtspersoon ingesteld krachtens publiekrecht (a-organen)
- Sub b: een ander persoon of college, met enig gezag bekleed (b-organen)
A-organen art. 1:1 lid 1 sub a Awb
Orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.
Deze organen behoren tot de hoofdstructuur van de bestuurlijke organisatie, te weten de Staat –
provincies en gemeenten + openbare lichamen ex art. 134 en 135 Gw en de publiekrechtelijke
zelfstandige bestuursorganen. Ook wel ‘overheid’ genoemd.
Met het begrip ‘rechtspersoon’ wordt gedoeld op de rechtspersoon naar burgerlijk recht art. 2:1 BW.
Deze publiekrechtelijke rechtspersoon bestaat uit twee groepen:
De openbare lichamen art. 2:1 lid 1 BW: gedecentraliseerde staatsverband, hebben
rechtspersoonlijkheid art. 2:1 BW
Alle toekenningen van rechtspersoonlijkheid in bijzondere wettelijke regelingen (art. 2:1 lid 2
BW)
1
,Ex art. 2:1 BW jo. Art. 1:1 lid 1 onder a Awb zijn bestuursorgaan:
- de organen van de Staat: ministerraad, de Kroon en een minister, Provinciale Staten,
Gedeputeerde Staten, Commissaris van de Koning, gemeenteraad, college van B&W en de
burgemeester en het algemeen en dagelijks bestuur van het waterschap
- de organen van de andere lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordenende
bevoegdheid is verleend: de openbare lichamen art. 134 en 135 Gw, dus de organen van de
lichamen van de publiekrechtelijke beroepsorganisatie (zoals de Orde van Advocaten) en van
de openbare lichamen. Indien aan deze lichamen verordenende bevoegdheid is toegekend,
bezitten ze ex art. 2:1 lid 1 BW rechtspersoonlijkheid en zijn het a-organen
Apart:
rechtspersonen sui generis: waaraan in een bijzondere wet rechtspersoonlijkheid wordt toegekend.
Bijvoorbeeld: de SER art. 1 Wet op de SER, het Commissariaat van de media art. 9 lid 1 Mediawet,
het UWV art. 1 Wet structuur UWV, etc. Deze instellingen zijn dus ook rechtspersonen ex art. 1:1 lid 1
onder a Awb
B-organen art. 1:1 lid 1 onder b Awb
Een persoon of college met enig openbaar gezag bekleed. Het kan hier alleen nog gaan om (organen
van) privaatrechtelijke rechtspersonen en natuurlijke personen (mits niet toegerekend aan een
publiekrechtelijke rechtspersoon). Voorbeeld: de arbo-inspecteur of heffingsambtenaar bij
gemeentelijke belastingen. Het kan gaan om iedere entiteit.
Onder openbaar gezag moet worden verstaan de bevoegdheid publiekrechtelijke rechtshandelingen te
verrichten. Dit zal veelal overeenkomen met de bevoegdheid besluiten te nemen art. 1:3 lid 1 Awb.
Echter, ook het niet schriftelijk verrichten van een publiekrechtelijke rechtshandeling betreft de
uitoefening van openbaar gezag (bv. stopteken verkeersregelaar, maar meestal is dit een ambtenaar
en dus een a-orgaan!!!). Kan ook zo zijn dat een ouder van een school tot verkeersregelaar wordt
benoemd volgens de Regeling verkeersregelaars 2009, dan is het wel een b-orgaan.
Waarom is het van belang om te weten of een bestuursorgaan als een a-orgaan of als een b-
orgaan moet worden aangemerkt?
A-organen zijn in alles wat ze doen bestuursorgaan en kwalificeren zich als orgaan van een
publiekrechtelijke rechtspersoon., B-organen zijn geen publiekrechtelijke rechtspersoon of
bestuursorgaan, maar kwalificeren zich alleen als zodanig voor zover ze met dat openbaar gezag zijn
bekleed (dus voor zover ze die taak uitoefenen die daaronder valt). Alleen dat deel valt onder de Awb!
Feitelijke handelingen en rechtshandelingen worden ook onder H3 van de Awb geplaatst
Voorbeeldopgave
Neem kennis van de artikelen 4z, 4ac en 4ae van de Wegenverkeerswet 1994. Is de directie van
het CBR een a- of een b-orgaan?
- Art. 4z WVW: het CBR heeft rechtspersoonlijkheid en is volgens de Kaderwet een zelfstandig
bestuursorgaan.
- Art. 4ac WVW: het CBR heeft een directe en een RvT
- Art. 4ae WVW: de directe heeft de dagelijkse leiding.
Op grond van art. 1:1 lid 2 Awb zijn a-organen ook andere lichamen waarvan de rechtspersoonlijkheid
voortvloeit uit een bijzondere wet. Op grond van art. 4z WVW bevat het CBR rechtspersoonlijkheid. De
directie is een orgaan van die rechtspersoon en is daarmee een a-orgaan art. 1:1 lid 1 onder a Awb
2
,Verkrijging van openbaar gezag
De bevoegdheid tot het verrichten van publiekrechtelijke rechtshandelingen dient te berusten op een
wettelijke grondslag. Het openbaar gezag dient dus te worden toegekend bij of krachtens wettelijk
voorschrift, dat vervolgens weer moet kunnen worden teruggevoerd op een wet in formele zin.
In het kader van art. 1:1 Awb gaat het meestal om de publiekrechtelijke bevoegdheid om besluiten te
nemen. Het besluit geeft in beginsel toegang tot rechtsbescherming bij de bestuursrechter ex art. 8:1
Awb, dus wordt er met het besluitbegrip strategisch omgesprongen.
Maar: steunen veelal op een wettelijk voorschrift.
Indien de bestuursrechter stelt dat het nodig is bestuursrechtelijke rechtsbescherming te bieden, maar
de wettelijke grondslag ontbreekt, dan wordt er een strategische redenering opgezet op grond
waarvan toch de kwalificatie van een handeling als besluit kan volgen. Het openbaar gezag vormt bij
het b-orgaan het kwalificatiecriterium, wat ervoor zorgt dat het ook kwalificatie van een
bestuursorgaan meebrengt. Dit wordt het buitenwettelijk verkrijgen van openbaar gezag genoemd.
Bij of krachtens wettelijk voorschrift
Voorbeelden van b-organen die openbaar gezag met een wettelijke grondslag bezitten zijn de
Stichting Autoriteit Financiële Markten (AFM), die haar gezag ontleent aan de Wet financieel toezicht.
Strategisch redeneren: de publieke taak
Dit is de meest bekende wijze van buitenwettelijk verkrijgen van openbaar gezag van privaatrechtelijke
rechtspersonen. Het gaat hier dan om de situatie dat een stichting als een soort doorgeefluik tussen
overheid en burger fungeert, denk bv. aan het verstrekken van uitkeringen. De bestuursrechter wil dan
dezelfde rechtsbescherming bieden als wanneer de overheid zelf de verstrekkingen deed. Dit kan
alleen indien de rechter de verstrekking als een besluit aan te merken, en daarmee dus de
privaatrechtelijke rechtspersoon (of orgaan daarvan) als bestuursorgaan aan te merken. Houdt de
stichting (of anders) zich bezig met de uitoefening van een overheidstaak en draagt de beslissing het
karakter van een publiekrechtelijke rechtshandeling ex art. 1:3 Awb? kritiek op geuit dus
ABRvS Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio (b-organen zonder
wettelijke grondslag publieke taak)
De rol van het legaliteitsbeginsel is hierin benadrukt en uitzonderingen daarop zijn strikter
geformuleerd. De ABRvS heeft duidelijke stappen geformuleerd:
a) Hoofdregel: openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als
een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke
rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan.
b) Uitzondering: bij privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld
waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken. Kunnen toch als b-orgaan worden
aangemerkt als:
1. De verstrekkingen in overwegende mate, dus in beginsel voor 2/3 of meer, gefinancierd worden
door één of meer a-organen; en
2. De inhoudelijke criteria voor het verstrekken in beslissende mate worden bepaald door een a-
orgaan (de a-organen mogen anders zijn dan voor voorwaarde 1).
Andere vormen van strategisch redeneren
Niet alleen de publieke taak is gebruikt als strategisch criterium om een bestuursorgaan en een besluit
te construeren zonder dat dit besluit steunt op een duidelijke wettelijke bevoegdheid, ook het criterium
overwegende overheidsinvloed, is daarvoor gebruikt. Voorbeeld: werknemers van een stichting die
onder overwegende overheidsinvloed staan, zijn ambtenaren + het bestuur van de stichting is met
openbaar gezag bekleed en dus b-orgaan.
Let op: wordt niet veel meer gebruikt!
3
, Let op: de kwalificatie als bestuursorgaan heeft niet alleen rechtsbescherming tot gevolg, maar ook
andere normering. Dit heet reflexwerking.
Bestuursorgaan ‘voor zover’
A-organen zijn altijd bestuursorgaan en vallen geheel onder de Awb en andere normen van
publiekrecht, zoals de abbb’s. B-organen zijn alleen bestuursorgaan voor zover zij met openbaar gezag
zijn bekleed. Maar: ook de feitelijke handelingen en privaatrechtelijke rechtshandelingen die in het
kader van en in samenhang met die handelingen worden verricht, vallen onder die normering!!!
DUS: eerst bekijken of het een a-orgaan is, zo ja, dan is er sowieso geen sprake van een b-orgaan!
Uitzonderingen van art. 1:1 lid 2 Awb
Art. 1:1 Awb bepaalt het toepassingsbereik van de Awb. Art. 1:1 lid 2 Awb somt enkele organen,
personen en colleges op die geen bestuursorgaan zijn en dus niet onder de Awb vallen! Het gaat hier
om de gehele trias politica + nog meer organen.
Art. 1:1 lid 3 Awb heeft weer uitzonderingen op de uitzondering van lid 2: deze zijn wél bestuursorgaan
indien zij besluiten nemen of handelingen verrichten t.a.v. ambtenaren.
De belanghebbende
Het belanghebbendebegrip art. 1:2 Awb
Bij bestuursrechtelijke verhoudingen zijn steeds burgers betrokken: natuurlijke personen en
rechtspersonen. belanghebbenden kunnen tegen besluiten opkomen.
b
Een belanghebbende is een persoon of entiteit die in relatie tot een besluit een bepaald
individualiseerbaar belang heeft. Belanghebbendheid komt in beeld zodra de belangen van een
persoon feitelijk in voldoende mate bij een besluit zijn betrokken.
Het wel/niet aannemen van belanghebbendheid is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.
Algemene eisen voor belanghebbendheid
Art. 1:2 lid 1 Awb: degene wiens belang rechtsreeks bij een besluit is betrokken. In lid 2/3 zijn
uitbreidingen opgenomen.
Indien je de vraag krijgt of iemand als derde-belanghebbende ex art. 1:2 Awb kan worden aangemerkt,
werk je de OPERA-criteria uit:
Criteria 1: Eigen belang
Het is noodzakelijk dat je als belanghebbende een eigen belang hebt bij het besluit. Dit moet
aannemelijk worden gemaakt. Indien je wil opkomen voor de belangen van een partner, is een
machtiging vereist. Indien een persoon professioneel de belangen van een ander behartigt, komt die
niet op voor zijn eigen belang. Ook dan is een opdracht of machtiging vereist (bv.
rechtsbijstandverlener).
Criteria 2: Persoonlijk belang
Je moet je kunnen onderscheiden van een grote groep personen. Algemeen wordt aangenomen dat
degene tot wie de beschikking is gericht, ook persoonlijk belanghebbende is bij dat besluit. Ook t.a.v.
derden wordt belanghebbendheid soms snel aangenomen. Denk bv. aan bewoners die grenzen aan
het perceel waar het besluit op ziet. Er dienen dan wel gevolgen te zijn.
Zichtcriterium: bv. zicht hebben op een schoorsteen die gebouwd wordt..
Afstandscriterium: bv. dichtbij wonen, dus zicht hebben op bv. het perceel waar het besluit
op ziet.
Er dient sprake te zijn van gevolgen van enige betekenis.
4
