Leereenheid 1 – Algemene taken en bevoegdheden
Leerdoelen
Na bestudering van deze leereenheid wordt het volgende van u verwacht:
- U heeft inzicht in de systematiek, het toepassingsgebied en de doelen van de
Omgevingswet en kunt dit uitleggen aan de hand van een casus;
- U weet welke internationale rechtsbronnen doorwerken in het nationale
omgevingsrecht en kunt hiervan voorbeelden noemen;
- U heeft inzicht in de manieren waarop de rechter het Europese recht kan laten gelden
in de nationale rechtsorde en kunt de criteria die hiervoor gelden benoemen;
- U heeft inzicht in de algemene milieubeginselen van het EU-recht en kunt hun
betekenis voor de Omgevingswet benoemen;
- U heeft inzicht in de wijze waarop bestuursorganen op grond van de Omgevingswet
verantwoordelijkheid dragen voor specifieke activiteiten in de fysieke leefomgeving
en welke bevoegdheden daaruit voortvloeien. In het bijzonder heeft u daarbij inzicht
in de bevoegdheid tot het geven van instructieregels, instructies en het vaststellen
van omgevingswaarden, en kunt u dit inzicht toepassen op een casus.
Verplichte literatuur
- Ch.W. Backes, e.a., Handboek Omgevingswet, p. 21-64 en 89-157.
Handboek Omgevingswet
Hoofdstuk 2 Systeem, toepassingsgebied en doelen van de Omgevingswet
§ 2.1 Systematiek
2.1.1 Architectuur van de wetgeving
Bij de opbouw en indeling van het stelsel van de Omgevingswet is een aantal
indelingsprincipes gehanteerd. De eerste twee indelingsprincipes zijn een zogenoemde
doelgroepenbenadering bij het rangschikken van de regels en het maken van onderscheid
tussen inhoudelijke en procedurele regels. In het stelsel van de Omgevingswet zijn
inhoudelijke en procedurele regels van elkaar gescheiden en op herkenbare plaatsen in het
wettelijk stelsel opgenomen. Het Omgevingsbesluit bevat regels over procedurele en
algemene onderwerpen.
Het derde belangrijke indelingsprincipe is dat de AMvB als basisniveau voor het stellen van
inhoudelijke regels is gehanteerd. Inhoudelijke regels zijn regels die inhoudelijke sturing
geven aan de uitoefening van bevoegdheden of taken door bestuursorganen (zogenoemde
instructieregels, opgenomen in het Besluit Kwaliteit leefomgeving) en direct werkende regels
voor eenieder die activiteiten verricht of wil gaan verrichten inde fysieke leefomgeving
(opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken
leefomgeving). Instructieregels zijn bijvoorbeeld regels die door het Rijk worden gesteld over
de inhoud van een omgevingsplan, zoals regels over externe veiligheid of over ruimtelijke
reserveringen voor een energie-infrastructuur. Voorbeelden van algemene regels zijn regels
over het opslaan van gevaarlijke stoffen of over het bouwen van woningen.
,Daarnaast zijn vanwege het primaat van de wetgever de hoofdelementen, zoals
instrumenten en procedures, en enkele fundamentele onderwerpen in de Omgevingswet zelf
verankerd. Voorbeelden hiervan zijn grondslagen voor vergunningstelsels, de hoofdlijnen van
de regeling van het bevoegd gezag bij de omgevingsvergunning, bevoegdheden die kunnen
ingrijpen in het eigendomsrecht (bijvoorbeeld regels over gedoogplichten of onteigening) en
rechtsbescherming bij de bestuursrechter.
Het vierde indelingsprincipe is het hanteren van vaste volgordes, waaronder een vaste
volgorde van bestuurslagen. In de Omgevingswet en de daarop gebaseerde
uitvoeringsregeling wordt consequent, en in lijn met het in artikel 2.3 Ow neergelegde
subsidiariteitsbeginsel, als volgorde van bestuurslagen gehanteerd: gemeente, waterschap,
provincie, Rijk. Dit gebeurt op hoofdstukniveau, maar daarbinnen ook in afdelingen,
paragrafen, artikelen en opsommingen binnen een artikel.
2.1.2 Kerninstrumenten
In de Omgevingswet staan zes kerninstrumenten centraal.
Omgevingsvisie
De omgevingsvisie is geregeld in hoofdstuk 3 Ow en bevat een integrale langetermijnvisie op
de noodzakelijke en de gewenste ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving in een
gemeente of een provincie, of voor Nederland als geheel. Het is een politiek-bestuurlijk
document dat in beginsel alleen het vaststellende bestuursorgaan zelf bindt. De
Omgevingswet voorziet niet in een omgevingsvisie voor waterschappen.
Programma
Een programma is geregeld in hoofdstuk 3 Ow en bevat een pakket van beleidsvoornemens
en maatregelen om omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke
leefomgeving te bereiken. Een programma kan een sectoraal of gebiedsgericht karakter
hebben. Een bijzondere variant is een programma met een programmatische aanpak.
Decentrale regels
Wanneer op decentraal niveau bindende regels over de fysieke leefomgeving worden
gesteld, gebeurt dit in het omgevingsplan van de gemeente, de waterschapsverordening en
de omgevingsverordening van de provincie. Naast algemene regels kan het ook gaan om
andere soorten regels, zoals beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen. De
grondslagen staan onder meer opgenomen in hoofdstuk 4 Ow.
Algemene rijksregels over activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving
Wanneer het gewenst is om op nationaal niveau regels te stellen over activiteiten met
(mogelijke) gevolgen voor de fysieke leefomgeving, wordt waar mogelijk het instrument
algemene regels ingezet. Deze regels worden in beginsel op AMvB-niveau gesteld. De basis
voor deze regels ligt in hoofdstuk 4 OW.
Omgevingsvergunning
De Omgevingswet bevat één vergunning voor activiteiten met (mogelijke) gevolgen voor de
fysieke leefomgeving: de omgevingsvergunning en is geregeld in afdeling 5.1 Ow.
,Projectbesluit
Afdeling 5.2 Ow (projectprocedure) biedt een generieke regeling voor besluitvorming over
projecten met een publiek belang van het Rijk, een provincie of een waterschap. Het gaat om
projecten die bestaan uit het bouwen van bouwwerken of het tot stand brengen van werken
of installaties of andere activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen.
Bijvoorbeeld het aanleggen van wegen, dijken of energie-infrastructuur. Vaststelling van een
projectbesluit maakt het uitvoeren en in werking hebben of in stand houden van een project
mogelijk.
Naast de kerninstrumenten bevat de Omgevingswet een aantal aanvullende instrumenten,
zoals regels over handhaving, schade, gedoogplichten, voorkeursrecht, instrumenten voor
het inrichten van gebieden en onteigening.
2.1.3 Consistent begripsgebruik
Het is binnen het stelsel van de Omgevingswet cruciaal dat begrippen op een consistente
wijze worden gebruikt. Dit geldt zeker voor kernbegrippen: begrippen die binnen het stelsel
een centrale plaats innemen. Ieder kernbegrip heeft een eigen, unieke betekenis en vormen
de bouwstenen van het stelsel. Ze zijn vaak niet gedefinieerd, omdat ze bijvoorbeeld een
dynamisch karakter hebben. Ze worden wel steeds in een vaste betekenis of context
gebruikt. Deze betekenis is beschreven in de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet.
Belangrijke kernbegrippen zijn: (onderdelen van de) fysieke leefomgeving, locaties, functies
en activiteiten. Het is van belang dat deze begrippen op dezelfde wijze worden gebruikt en
onderscheid wordt gemaakt tussen: onderdelen van de fysieke leefomgeving, zoals
bouwwerken, infrastructuur, water, bodem en cultureel erfgoed, de geometrisch te
begrenzen locaties waar deze onderdelen zich bevinden, de functie (dat wil zeggen het
gebruiksdoel of de status) van het onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde
locatie, en activiteiten met mogelijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
Omgevingswaarden zijn als zodanig herkenbare doelstellingen voor de fysieke leefomgeving
die in het stelsel van de Omgevingswet een specifieke juridische betekenis hebben. Dit
betekent ook dat jurisprudentie over begrippen uit de voorheen geldende regelgeving niet
automatisch onder de Omgevingswet van toepassing blijft. Dat geldt bijvoorbeeld voor
begrippen als ‘een goede ruimtelijke ordening’ of ‘bestemming’ die in het stelsel van de
Omgevingswet opgaan in bredere begrippen als ‘een evenwichtige toedeling van functies aan
locaties’ en ‘functie’.
§ 2.2 Toepassingsgebied van de Omgevingswet
2.2.1 Fysieke leefomgeving
Het toepassingsgebied van de Omgevingswet is geregeld in hoofdstuk 1. Twee elementen zijn
van wezenlijk belang voor de toepassing: de Omgevingswet gaat over de fysieke
leefomgeving en over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke
leefomgeving (artikel 1.2 lid 1 Ow). Bepalingen van de Omgevingswet en de daarop
gebaseerde uitvoeringsregeling moeten binnen deze reikwijdte blijven.
, De Omgevingswet bevat geen begripsomschrijving van fysieke leefomgeving. Dit houdt
verband met het brede en dynamische karakter van dit begrip. Wel bevat de Omgevingswet
een opsomming van onderdelen die in ieder geval deel uitmaken van de fysieke
leefomgeving. Deze nadere duiding van het begrip fysieke leefomgeving is opgenomen in
artikel 1.2 lid 2 Ow, zoals bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, etc.
Het gaat bij de fysieke leefomgeving zowel om de natuurlijke omgeving (water, bodem, lucht,
natuur) als om elementen die de mens daarin heeft aangebracht, zoals bouwwerken en
infrastructuur zoals (spoor-)wegen.
De mens als zodanig is geen onderdeel van de fysieke leefomgeving. Via de uitbreidende
bepaling van artikel 1.2 lid 4 Ow kunnen de gevolgen voor de mens onder omstandigheden
echter wel worden meegenomen.
Een groot deel van de beschermende regels van de Omgevingswet heeft betrekking op de
fysieke leefomgeving, maar is uiteindelijk grotendeels gericht op het beschermen van de
veiligheid en gezondheid van de mens en de omgevingskwaliteit voor de mens; zie ook
artikel 1.3 Ow. Dit geldt bijvoorbeeld voor veel van de regels over milieubelastende en
bouwactiviteiten.
Op grond van de Omgevingswet kunnen regels worden gesteld met het oog op het
beschermen van de gezondheid (artikel 2.1 lid 3 Ow). Bij het stellen van regels met het oog
op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet in ieder geval rekening worden
gehouden met het belang van het beschermen van de gezondheid (artikel 2.1 lid 4 Ow). Wat
de Omgevingswet niet regelt, zijn directe betrekkingen tussen mensen. Dit betekent
bijvoorbeeld dat de negatieve gevolgen van blootstelling van mensen aan
luchtverontreiniging door het verkeer wel onder het toepassingsgebied van de
Omgevingswet vallen, maar regels over gevaarlijke of verkeershinder veroorzakend
verkeersgedrag niet. In het eerste geval is de lucht het onderdeel van de fysieke
leefomgeving waarlangs de negatieve gevolgen voor de mens ontstaan.
2.2.2 Activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving
Op deze plaats in de wet gaat het om een nog niet nader afgebakende categorie activiteiten.
Vereist is alleen dat de activiteit nadelige gevolgen, of mogelijke nadelige gevolgen, heeft
voor de fysieke leefomgeving. In brede betekenis wordt het begrip activiteit bijvoorbeeld
gebruikt bij de algemene zorgplicht (artikel 1.7 Ow).
In de volgende hoofdstukken van de Omgevingswet en in de uitvoeringsregelgeving vindt
vervolgens een nadere trechtering plaats: regels gelden dan alleen voor bepaalde
activiteiten. Zo bevat artikel 4.3 lid 1 Ow de opdracht om bij AMvB regels te stellen over
onder meer milieubelastende activiteiten, bouwactiviteiten, Natura 2000-activiteiten,
activiteiten die cultureel erfgoed betreffen, mijnbouwlocatieactiviteiten en enkele
wateractiviteiten. Van deze genoemde activiteiten zijn in de begrippenlijst in de bijlage bij de
wet begripsomschrijvingen opgenomen. Zo is een ‘bouwactiviteit’ een activiteit inhoudende
het bouwen van een bouwwerk.
