SAMENVATTING
BESTUURSRECHT
‘Hoofdzaken van het bestuursrecht’
Negende druk
Prof. mr. drs. F.C.M.A. Michiels & Mr. dr. A.B.B Blomberg & Mr. dr. L.A.J. Spaans
Amber Lankman
HBO-Rechten – NHL Stenden Hogeschool te Leeuwarden
,Bestuursrecht – Amber Lankman – groen in het wetboek
Bestuursrecht
Het bestuursrecht heeft betrekking op het openbaar bestuur, op het hetgeen het
openbaar bestuur doet en op zijn relatie tot de burgers. Tot het openbaar bestuur
behoren de bestuurders van gemeenten, provincies en waterschappen, de ministeries en
vele andere overheidsinstanties.
Het bestuursrecht wordt geregeld in het publiekrecht.
Plaats van het bestuursrecht in het recht -> publiekrecht
Relatie tussen:
Bestuursorgaan – natuurlijk persoon
Bestuursorgaan – rechtspersoon
Bestuursorgaan – bestuursorgaan
Wat regelt het bestuursrecht?
- Hoe is het bestuur georganiseerd in Nederland (organisatie)
- Bevoegdheden van het bestuur (bevoegdheden)
- Welke rechtsnormen gelden voor/door bestuur (normering)
- Hoe kan het bestuur naleving van normen afdwingen (handhaving)
- Hoe kunnen burgers zich beschermen tegen beslissingen en handelingen van
bestuur (rechtsbescherming)
Bestuursrechtelijke relatie
• De gemeentelijke dienst Beheer geeft papierleverancier Blanco opdracht
het nieuwe gemeentepapier te drukken.
• DUO beslist dat Joep recht heeft op een uitwonende studiefinanciering.
• Paul vraagt een vergunning aan voor het plaatsen van een terras voor
zijn café. De gemeente Leeuwarden wijst de aanvraag af.
Bijzondere delen en algemeen deel van het bestuursrecht
Het bestuursrecht heeft betrekking op alle beleidsterreinen waarop het bestuur
werkzaam is. Voor veel onderdelen van het bestuursrecht (bijzondere delen) bestaan
aparte namen die linken aan afzonderlijke beleidsterreinen. Wat het bestuur doet, doet
het altijd op een bepaald terrein: het handelt in kader van een of meerdere bijzondere
delen (financieel bestuursrecht, huisvestigingsrecht, omgevingsrecht).
Nederland is een “democratische rechtsstaat”
Dit betekent dat de overheid:
Fundamentele rechten en vrijheden van burgers dient te eerbiedigen.
Zich moet inzetten voor het realiseren van die rechten en vrijheid (sociale
grondrechten).
Dit gebeurt onder controle door een volksvertegenwoordiging die gekozen is door
het volk.
De 4 eisen voor een rechtsstaat
- Wetmatigheid van bestuur
Ingrijpen in leven burger MOET berusten op de wet
- Controle door een onafhankelijke rechter
- Evenwicht tussen verschillende machten: wetgevende macht,
uitvoerende macht en rechtsprekende macht
- Eerbiediging van de grondrechten
De overheid beschikt over vele ingrijpende bevoegdheden. Dit is nodig om de
samenleving in stand te houden. Niemand zal graag belasting betalen, maar zonder
belastingopbrengsten kan de overheid weinig uitrichten. De reden waarom burgers bereid
zijn om dit te aanvaarden, is dat deze bevoegdheden vanuit de wet zijn tot stand
,Bestuursrecht – Amber Lankman – groen in het wetboek
gekomen. De overheid moet zich houden aan twee uitgangspunten bij het gebruiken van
zijn bevoegdheid.
Wetmatigheid van bestuur
Twee beginselen die de basis vormen voor bestuurskundig handelen:
- Legaliteitsbeginsel: grondslag voor handelen van bestuur moet een
democratische wet zijn (ook als het in een lagere regeling staat zoals APV)
De overheid mag burgers iets verbieden of gebieden, inclusief het afstaan van
geld en goederen, voor zover de democratische wet (wet in formele zin) dat
uitdrukkelijk toestaat. Het verbod of gebod mag wel in een lagere regeling
staan, maar moet de grondslag hebben in een wet in formele zin. Dit geldt dus
ook voor het verlenen van subsidies, dit zijn geboden (art. 4:23 Awb).
Democratische wet/wet in formele zin: Wetten gemaakt door de regering en
Staten-Generaal tezamen.
- Specialiteitsbeginsel art. 3:4 Awb: bij uitvoering van wet slechts die belangen
behartigen waarvoor de regeling gemaakt is
De overheid behartigt het algemeen belang. Het algemeen belang omvat vele
belangen die ook wel eens met elkaar in strijd kunnen zijn. De overheid moet
dan afwegen welk belang voor gaat. Het algemeen belang is weinig bepaald,
hierdoor kan de overheid zich achter het algemeen belang verschuilen om
slechte beslissingen goed te praten. Wetten dienen daarom een specifiek
belang aan te geven en welk orgaan bevoegd is dit specifieke belang te
behartigen. Het bestuur mag bij gebruik van de bevoegdheid alleen het belang
behartigen waarvoor de wet bedoeld is.
Kenmerken van het bestuursrecht
Nederland is een democratische rechtsstaat. Dat wil zeggen dat de overheid
fundamentele rechten en vrijheden van burgers dient te eerbiedigen en zich moet
inzetten voor de verwerkelijking van die rechten en vrijheid, terwijl dit alles geschiedt
onder controle van de door het volk in vrije verkiezingen gekozen
volksvertegenwoordiging.
Doelen van de Awb:
- Meer eenheid in de bestuursrechtelijke wetgeving.
Er is een algemene bezwaar- en beroepstermijn van zes weken
- Het systematiseren en vereenvoudigen van bestuursrechtelijke
wetgeving.
Vele gelijkluidende bepalingen in afzonderlijke wetten zijn vervangen voor één
algemene regeling in de Awb. Bijv. over bestuursdwang
- Het in de wet vastleggen van normen die in rechtsspraak zijn ontwikkeld.
Enkele beginselen van behoorlijke bestuur (zorgvuldigheidsbeginsel en
motiveringsbeginsel)
- Het treffen van voorzieningen die naar hun aard een algemene regeling
behoeven.
Anders zouden ze in elke regeling afzonderlijk moeten worden getroffen. Bijv.
de verplichting om alvorens beroep te kunnen instellen en een
bezwaarprocedure te voeren
De bijzondere regels gaan voor de algemenere regels.
Algemeen bestuursrecht is zowel materieel als formeel bestuursrecht en is van
toepassing op alle bijzondere wetgeving (awb).
Bijzondere bestuursrecht is meestal materiaal bestuursrecht, maar kan soms ook
formeel bestuursrecht zijn (wao, wia, ww, enz).
,Bestuursrecht – Amber Lankman – groen in het wetboek
Bepalingen van de Awb hebben een verschillend karakter:
1. Dwingend recht
- Voorbeeld: art. 6:7 Awb beroepstermijn van zes weken
2. Regelend recht (gangbaar)
- De Awb bevat de hoofdregel, maar staat een afwijking in een lagere wetgeving
wel toe.
- Voorbeeld: art. 4:1 Awb, een aanvraag wordt schriftelijk ingediend tenzij bij
wettelijk voorschrift anders bepaald (wettelijk voorschrift -> voorschrift in een
wet in materiële zin)
3. Aanvullend recht (vangnet)
- De regel is in beginsel te vinden in een andere wetgeving, wanneer in die
regeling niks staat, dan geldt de regeling van de Awb.
- In een concreet geval eerst de bijzondere regeling raadplegen, pas als die niets
bepaalt, dan geld de aanvullende regeling in het desbetreffende Awb artikel.
- Voorbeeld: art. 3:6 Awb.
4. Facultatief recht
- Ze zijn alleen van toepassing wanneer zij in een bijzondere wet van toepassing
worden verklaard
- Voorbeeld: art. 3:10 Awb
Verschil tussen regelend en aanvullend recht
Het aanvullend recht bevat een regeling indien een andere wetgeving niets regelt. Het is
een vangnet en vult een gat op. Het regelend recht bevat zelf de meest gangbare
regeling, maar geeft aan een bijzondere regelgeving de mogelijkheid iets te regelen dat
afwijkt van hetgeen in de Awb.
De structuur van de bestuursrechtelijke normstelling
Het bestuursrecht kent vele wetten, regelingen, voorschriften etc. die normen bevatten.
Er zijn normen die bedoeld zijn voor overheidsinstanties. De staats- en
bestuursrechtelijke regels kennen een hiërarchische opbouw. Een lagere regeling mag
daarbij niet in strijd komen met een hogere.
1. Verdragen/ secundair verdragsrecht
Zoals bijv. het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Alle
Nederlandse regelingen zijn daaraan ondergeschikt.
- EVRM, IVBPR, EG-Verdrag, EU-Verdrag
2. Statuut
Het statuut geeft een regeling voor de verhoudingen tussen Nederland en de andere
landen van het Koninkrijk. (Aruba, Curaçao en Sint Maarten)
3. Grondwet
De grondwet bevat naast de grondrechten veel organisatierecht, doch weinig tot de
burger gerichte regels. Het Statuut en de Grondwet worden daarom meer tot het
staatsrecht dan tot het bestuursrecht gerekend.
- De rechter mag dit niet toetsen
,Bestuursrecht – Amber Lankman – groen in het wetboek
4. Wetten in formele zin
Die mogen, gezien hun lagere hiërarchische positie, niet in strijd zijn met de grondwet.
De rechter mag niet toetsen of een wet in strijd is met de Grondwet.
5. Koninklijke besluiten die regels bevatten (amvb’s)
6. Ministeriële besluiten (verordeningen)
7. Provinciale verordeningen
8. Gemeentelijke verordeningen en waterschapsverondeningen
Bij een strijdt tussen een gemeentelijke en een waterschap verordening, dan moet de
regeling uitkomst bieden door een van beide verordeningen bij koninklijk besluit te
vernietigen.
9. Beleidsregels
Dit zijn geen wettelijke regels en komen daarom onderaan het regelbouwwerk. Het zijn
regels die bestuursorganen meestal voor zichzelf opstellen, om een eerlijke en
consistente uitvoering van aan hen toegekende bevoegdheden mogelijk te maken.
10. Voorschriften/verplichtingen verbonden aan een beschikking
Deze mogen nooit in strijd zijn met algemene regels en in beginsel ook niet met
beleidsregels die op de beslissing tot verlening of weigering van een vergunning of op
een andere beschikking betrekking hebben. Anderzijds binden beleidsregels niet volledig,
terwijl vergunningvoorschriften wel volledig bindend zijn voor de vergunninghouder. In
het hiervoor opgenomen schema zouden de voorschriften in zoverre dus ook boven de
beleidsregels kunnen zijn geplaatst.
Lagere regelgeving mag niet in strijd zijn met hogere. Waterschapsverondeningen en
gemeentelijke verordeningen staan hiërarchisch op hetzelfde niveau. Bij strijd moet de
regering uitkomst bieden door een van beide verordeningen (gedeeltelijk) bij KB te
vernietigen.
Wanneer horizontaal, wanneer verticaal?
Verticaal: normen van toepassing te vinden in verschillende wettelijke regelingen.
Regelingen van verschillend niveau, verschillende rangorde. Er zijn dus verschillende
regelingen van toepassing van hoog naar laag
Horizontaal: regeling van hetzelfde niveau (bijv. allemaal wet in formele zin)
Gelede normstelling
Als je een vergunning wilt om iets te bouwen moet je de volgende voorschriften nagaan:
1. Wabo en Woningwet (wetten in formele zin)
2. Bor en Bouwbesluit (amvb’s)
3. Mor (ministeriële regeling)
4. Bouwverordening (gemeentelijke verordening)
5. omgevingsvergunning (beschikking)
Besluit art. 1:3 Awb
Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke
rechtshandeling. Men kan alleen in bezwaar en beroep gaan als het gaat om een besluit,
het vormt de poort tot rechtsbescherming.
Beslissing
, Bestuursrecht – Amber Lankman – groen in het wetboek
Het moet gaan om een beslissing, dat wil zeggen een wilsverklaring met een definitief
karakter. Het weergeven van een standpunt van een bestuursorgaan en het geven van
inlichtingen over feiten zijn geen beslissingen.
- Een brief waarin een overtreder slechts wordt gewezen op de
onrechtmatigheid van hun handelen geldt niet in beginsel als beslissing, maar
als een waarschuwing om bij een volgende overtreding een sanctie te kunnen
opleggen.
Schriftelijk
Hoewel bestuursorganen ook mondeling beslissingen kunnen meedelen, horen
bestuurlijke beslissingen in een rechtsstaat in het algemeen op schrift te worden gezet.
Voor de rechtsbescherming is het schriftelijkheidsvereiste van belang uit bewijstechnisch
oogpunt. Papier, digitaal, e-mail enz.
Bestuursorgaan art. 1:1 Awb
Alleen schriftelijke beslissingen van bestuursorganen kunnen besluiten zijn. Het zijn
organen van de Staat, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en een aantal
andere publiekrechtelijke lichamen.
Publiekrechtelijk
De rechtshandeling moet publiekrechtelijk zijn om van een besluit te kunnen spreken.
Publiekrechtelijk zijn die besluiten en handelingen tot het nemen respectievelijk
verrichten waarvan, bij of krachtens een wet in formele zin, exclusief aan een
bestuursorgaan de bevoegdheid is verleend.
Let op: Schriftelijke subsidiebeslissingen van bestuursorganen worden altijd als besluiten
aangemerkt, ook wanneer ze niet o.g.v. een wettelijk voorschrift zijn genomen. Niet op
een wet gebaseerde beslissingen omtrent het vergoeden van schade bij rechtmatig
overheidshandelen worden eveneens als besluit gezien, althans wanneer de schade door
de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid is veroorzaakt.
Rechtshandeling
Een rechtshandeling is een handeling die gericht is op enig rechtsgevolg. Een
rechtshandeling strekt er met andere woorden toe een recht of bevoegdheid te geven of
te ontnemen dan wel een plicht op te leggen of ongedaan te maken. Dus het aanbrengen
van een verandering in een of meer bestaande bevoegdheden, rechten en/of plichten.
- Het gaat dus niet om feitelijke handeling zoals het aanleggen van een fietspad
- Bijv. een brief van de belastinginspecteur waarin hij kennis geeft van een in te
stellen onderzoek is geen besluit, omdat het niet gericht is om een plicht te
schepen (voorbeelden op pagina 26).
Belanghebbende art. 1:2 Awb
Het begrip belanghebbende, is in 2 opzichten van belang:
