Bestuursrecht Hoorcolleges
Hoorcollege week 1 – 6 september
Introductie tot het vak Bestuursrecht
Wat is bestuursrecht?
Bestuursrecht gaat over de relatie tussen overheid en burger. De overheid heeft veel macht over ons maar kan ons ook
helpen. Het regelt dingen voor ons bijv. uitkering en de overheid hoort woningen voor ons te bouwen. Maar de overheid mag
ook weer niet te veel macht over ons hebben. Ik wil zelf bepalen hoe ik mijn leven inricht. Er is hier een verticale relatie.
De macht van de overheid begrenzen: de wet van bestuursrecht. Wat kunnen wij als individu tegen de overheid doen.
Over wat voor soort onderwerpen buigt de Raad van State zich nou;
- Gasboringen, fabriek wil uitbreiden, asielrecht en stikstofvergunning
Omdat ze de overheid oproepen zich aan hun eigen afspraken te houden
Vorig jaar stonden bepaalde begrippen centraal zoals bestuursorgaan, belanghebbende en besluit. Die kennis moet je nog
hebben. Dit jaar gaan we die kennis verder verbreden. Check de voorkennistoets op Brightspace.
Bestuursrecht: de inhoud
Verschillende verschijningsvormen van het bestuur aka verschillende manieren waarop jij de overheid kan tegenkomen.
1. Dwingend en handhavend bestuur (week 1 en 2)
Bestuursrecht wordt gebruikt om overtredingen te bestraffen of de gevolgen ervan ongedaan te maken.
Aan de orde komen:
a. toezicht, handhaven, de beginselplicht tot handhaving en gedogen.
b. de instrumenten: last onder dwangsom, last onder bestuursdwang en de bestuurlijke boete.
2. Begunstigend bestuur (week 3)
(ook wel ‘presterend bestuur’ genoemd). Het bestuursorgaan dat jou een bepaald recht toekend.
Begunstigend bestuur is het tegenovergestelde van handhavend bestuur.
Van begunstigend overheidshandelen is bijvoorbeeld sprake als de overheid aan burgers of bedrijven
a. geld geeft: een subsidie of een uitkering;
b. een vergunning verleent, want door vergunningverlening krijgt een burger of bedrijf een recht dat het eerst niet had: een
vergunning maakt een uitzondering op een verbod in een wettelijk voorschrift.
3. Transparant bestuur (week 4)
Van besluitvorming wordt vaak verlangd dat deze transparant tot stand komt. Aan de orde komen:
a. Openbaarheid van overheidsinformatie;
b. Participatiemogelijkheden voor de burger in besluitvorming.
4. Digitaliserend bestuur (week 5)
De samenleving digitaliseert steeds verder, maar wat staat hierover in de Algemene wet bestuursrecht? Wanneer is het bijv.
mogelijk om een bestuursorgaan te e-mailen? En mag een bestuursorgaan jou per e-mail een besluit toesturen?
5. Besturen door middel van privaatrecht (week 6)
Ook via het privaatrecht kan de overheid geld of andere rechten ter beschikking stellen, bijvoorbeeld door het sluiten van
overeenkomsten. Ingegaan wordt op vragen als:
a. Welke publiekrechtelijke normen gelden er als het bestuur privaatrechtelijke normen inzet?
b. Op welke wijze is het gebruik van het privaatrecht begrensd?
6. Schadeveroorzakend bestuur (week 6)
Besluitvorming van de overheid kan tot schade leiden. Aan de orde komt de vraag in hoeverre de burger een
schadevergoeding dan krijgen als sprake is van een ‘rechtmatige overheidsdaad’: nadeelcompensatie = een compensatie
van de schade die jij leidt door rechtmatige overheidshandelen. Bv een restaurant die een halfjaar niet bereikbaar is.
Tentamen:
Grondige kennis van en inzicht in de vijf bovenstaande verschijningsvormen van het bestuur tonen; Een complexe
bestuursrechtelijke casus over een van de verschijningsvormen van het bestuur oplossen; Een (kritische) reflectie
schrijven over een actuele ontwikkeling binnen een van de verschillende verschijningsvormen van het bestuur.
1
,Dwingend en handhavend bestuur Deel 1
Wat is dwingend en handhavend bestuur?
• Handhavend bestuur is het tegenovergestelde van begunstigend bestuur.
• Een bestuursorgaan wil dat een overtreding ongedaan gemaakt wordt óf een straf opleggen
➔ twee verschillende oogmerken die een sanctie kan hebben maar in beide gevallen is er dus sprake van een
overtreding. En dat is dus iets anders dan bij begunstigend bestuur; als jij aan iemand een uitkering geeft heeft
diegene geen overtreding begaan diegene heeft gewoon geld nodig om te kunnen leven. Dus wat je dan doet is
diegene een recht of financiële middelen geven die diegene eerst niet had, maar dan zitten we dus helemaal
niet in de context van overtredingen.
Verschillende vormen van bestuurlijke sancties: (Er zijn nog wel meer soorten sancties)
Herstelsancties Bestraffende sancties
Last onder dwangsom / bestuursdwang Bestuurlijke boete
Het oogmerk van een bestuurlijke boete, een bestraffende sanctie, is dat je iemand een straf wil opleggen. Maar je zag ook
bij Peter Gilles die kreeg gewoon dwangsommen van 1 miljoen opgelegd dat heeft toch wel impact als er wordt gedreigd dat
je binnenkort 1 miljoen moet betalen.
Omdat het dus ingrijpend overheid optreden is speelt hier het legaliteitsbeginsel. Legaliteitsbeginsel speelt een grote rol
bij handhavend bestuur: ingrijpend overheidsoptreden moet op de wet zijn terug te voeren.
De overheid oefent macht uit op de burger en waarom mag die dat dan eigenlijk doen? Dat mag hij bv omdat hij daarvoor de
bevoegdheid toegekend heeft gekregen in de wet. En wat zijn dan overtredingen? Waar mogen wij voor bestraft worden? Ook
dat moet in de wet staan. Dus zowel de bevoegdheden van de overheid als dat wij weten wat verboden is zijn hele belangrijke
kenmerken van handhavingsrecht. En dus eigenlijk om het overheidshandelen, die staatsmacht, te begrenzen en te
legitimeren. Dit zijn allemaal onderdelen van het legaliteitsbeginsel.
Hoofdstuk 5 Awb: Handhaving
Titel 5.1: Algemene bepalingen
Titel 5.2: Toezicht op de naleving
Titel 5.3: Herstelsancties; Afdeling 5.3.1: Last onder bestuursdwang & Afdeling 5.3.2: Last onder dwangsom
Titel 5.4: Bestuurlijke boete
Waarom is het onderscheid herstelsanctie - bestraffende sanctie van belang?
• Als sprake is van een criminal charge dan heeft de overtreder recht op een eerlijk proces in de zin van art. 6 EVRM
In artikel 6 van het EVRM, recht op een eerlijk proces, staat dat als er sprake is van een criminal charge je veel meer rechten
hebt als verdachte/overtreder. Een overtreder is op het moment dat hij er mogelijk bij hem een bestraffende sanctie opgelegd
gaat worden heeft andere rechten/meer rechten dan op het moment dat de overheid een overtreding ongedaan wil maken.
Want alleen maar “er staat een illegale schuur wil je die alsjeblieft afbreken zodat de situatie weer rechtmatig is” heeft toch
minder impact en heeft ook een karakter/oogmerk dan dat je zegt “ik vind dat jij een overtreding begaan hebt en daarom straf
ik jou”.
• Wanneer is dan sprake van een criminal charge? Dat is de stof van volgende week!
Het is belangrijk om uiteindelijk zelf de analyse te maken: de overheid voert deze actie uit en het voelt voor mij als een straf,
maar is het daadwerkelijk een strafrechtelijke aanklacht? En waarom wil ik dat onderscheid maken? Ah, omdat ik als
overtreder dan veel meer rechten heb. Je hebt meer rechten als burger bij bestraffende sancties. En dat is volgende week,
deze week gaat het over de herstelsancties.
Toezicht
• Voordat een sanctie kan worden opgelegd, zal de overtreding eerst moeten worden geconstateerd… Niemand wil
leven in een spionagestaat, dus gelukkig bestaan er diverse artikelen die dat voorkomen. Zo stelt artikel 5:9 Awb dat
wanneer je een handhavingsbesluit ontvangt, daarin duidelijk moet worden vermeld welke overtreding je zou
hebben begaan. Er moet bijvoorbeeld specifiek worden aangegeven dat je artikel X van de Omgevingswet hebt
overtreden, inclusief waar en wanneer dit zou zijn gebeurd.
• De beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie vermeldt:
- de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;
- zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd (art. 5:9
Awb)
2
,Vaak zie je dat er wordt vermeld dat een toezichthouder tijdens een ronde door de wijk iets heeft geconstateerd, zoals een
schuurtje waarvoor geen bouwvergunning is aangevraagd en verleend. Het besluit moet exact beschrijven wat er is
geconstateerd, wanneer dit is gebeurd, en waarom het in strijd met de wet is. Zo weet je in ieder geval waarvan je wordt
beschuldigd.
Toezicht - Titel 5.2 Awb
• Onder toezichthouder wordt verstaan:
een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of
krachtens enig wettelijk voorschrift. (art. 5:11 Awb)
➢ Hier zie je opnieuw dat de Awb de basis biedt, maar vaak aanvullende wetgeving nodig is. Zo staat in de Awb het
legaliteitsbeginsel vastgelegd. Voor handhavingsrecht heb je dus vaak een specifieke wet nodig om bevoegdheden te
kunnen uitoefenen. In de Omgevingswet staat wat wel en niet is toegestaan. Zo heb je bijvoorbeeld een
natuurbeschermingswetvergunning nodig als je denkt dat er stikstofuitstoot gaat plaatsvinden. Dit betekent dat je als
boer ook een vergunning moet aanvragen voor de bouw van een nieuwe schuur. Daarnaast staat in de wet vermeld welke
overheidsinstantie of ambtenaren verantwoordelijk zijn voor het toezicht. Dit kan de gemeente zijn, de provincie, het
Rijk of een andere toezichthoudende instantie. Dergelijke details worden geregeld in bijzondere wetgeving. Een
belangrijke basiseis is dat er altijd een wettelijke grondslag moet zijn voor toezicht. Dit beschermt ons ertegen dat niet
zomaar iedereen die beweert bij de overheid te werken, bevoegdheden heeft.
Er zijn meerdere instrumenten opgenomen om ons als burgers te beschermen.
• Legitimatiebewijs toezichthouder (art. 5:12 Awb)
Een toezichthouder moet zich kunnen legitimeren, net zoals de politie dat moet doen wanneer ze aan je deur komen. Dit is
vergelijkbaar met het nieuws over de vele nepagenten. In het bestuursrecht geldt een soortgelijke bepaling: toezichthouders
moeten zich kunnen identificeren. Maar stel dat er een wettelijke grondslag is, en ze staan bij jou op de stoep om te zeggen
dat ze jouw bedrijf volledig gaan doorlichten om te controleren of je je aan alle vergunningsvoorschriften houdt. Wat mogen
ze dan allemaal doen? Al die bevoegdheden staan In de Awb.
• Welke bevoegdheden?
- Art. 5:15 betreden van plaatsen m.u.v. woningen zonder toestemming bewoner -> Algemene wet op het binnentreden:
toezichthouders hebben het recht om plaatsen te betreden, zoals een bedrijfsterrein of een boerenerf. Ze mogen
zonder toestemming het bedrijf binnenstappen. Dit is ook logisch, want denk bijvoorbeeld aan de arbeidsinspectie:
als zij willen controleren of werknemers een veilige werkplek hebben, moeten ze het bouwterrein of de fabriek kunnen
betreden om te zien of alles volgens de veiligheidsvoorschriften verloopt. Voor woningen geldt een iets andere
regeling, namelijk de Algemene wet op het binnentreden. Dit komt doordat een woning meer bescherming geniet op
basis van grondrechten, zoals het recht op privacy en familieleven. Deze bescherming is sterker dan die voor een
bedrijfsterrein, waardoor er strengere regels gelden voor het betreden van een woning
- Art. 5:16 vorderen van inlichtingen: toezichthouders hebben ook het recht om inlichtingen te vorderen, wat betekent
dat ze continu vragen mogen stellen aan iedereen die op het bedrijf aanwezig is. Vorderen houdt in dat je verplicht
bent om antwoord te geven.
- Art. 5:16a vorderen van identiteitsbewijs: ze mogen dus om informatie vragen, en ook om een identiteitsbewijs. Dit is
bijvoorbeeld erg relevant als er vermoedens zijn dat er mogelijk illegale werknemers in dienst zijn.
- Art. 5:17 inzage van gegevens en bescheiden: toezichthouders mogen ook inzage vorderen in gegevens en
bescheiden, zoals je boekhouding. Ze kunnen bijvoorbeeld zeggen: 'Open je boekhouding maar, want we vermoeden
dat er sprake is van een dubbele boekhouding.
- Art. 5:18 onderzoek, opneming, monsterneming: je kunt denken aan situaties waarin er een vermoeden is van
milieuverontreiniging. Als er een vermoeden bestaat dat er illegaal giftige stoffen in de grond worden geloosd, willen
toezichthouders monsters nemen. Dit zijn kleine samples die ze meenemen voor verder onderzoek.
- Art. 5:19 onderzoek vervoermiddelen: toezichthouders kunnen voertuigen inspecteren om te bekijken wat er mogelijk
in zit
- Art. 5:20 medewerkingsplicht met verschoningsrecht: er is een medewerkingsplicht; je kunt niet simpelweg zeggen
dat je geen antwoord geeft. Dit is heel anders dan in het strafrecht, waar je het recht hebt om te zwijgen en niet
verplicht bent mee te werken aan je eigen veroordeling. In het kader van herstelsancties zijn we echter niet bezig met
straffen, maar willen we iets herstellen. Dit betekent dat je in principe moet meewerken wanneer een van deze
bevoegdheden wordt ingeschakeld. Er zijn echter situaties waarin een verschoningsrecht kan gelden, zoals bij artsen.
Als je niet meewerkt, kan dat een overtreding zijn, en wordt dit bestraft op grond van de Wet op de economische
delicten. Hierdoor kun je zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk vervolgd worden, aangezien het een economisch
delict betreft. Het is dus een delict dat je zelf pleegt.
3
, Toezichthouders beschikken over veel bevoegdheden. Ze mogen daadwerkelijk veel doen om te constateren of de wet wordt
overtreden. Dit onderstreept het belang van een goede wettelijke grondslag die precies vastlegt wat zij mogen doen en wie
deze bevoegdheden hebben
Beginselplicht tot handhaving bij herstelsancties
Een bestuursorgaan is in beginsel verplicht om handhavend op te treden.
“Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het
bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze
bevoegdheid gebruik moeten maken.
Een citaat uit een uitspraak, die je vaak tegenkomt in handhavingszaken, benadrukt dat handhavend optreden bij
herstelsancties in het algemeen belang is. Er is sprake van een overtreding van een wettelijke regel, wat een uitstraling heeft
naar de hele samenleving. Anders zou dat verbod er niet zijn geweest. Het is dan ook logisch dat het uitgangspunt is dat
wanneer de overheid iets constateert dat in strijd is met het algemene of publiek belang, dit in beginsel leidt tot handhavend
optreden.
Slechts onder bijzondere omstandigheden kan van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich
voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat.
Wat zijn dan die bijzondere omstandigheden? De belangrijkste is 'concreet uitzicht op legalisatie.' Stel dat je ouders in de
tuin een schuur hebben gebouwd zonder vergunning en er wordt gezegd dat dit illegaal is. De vraag is dan of het mogelijk is
om het te legaliseren door een bouwvergunning aan te vragen. Als het gewoon mogelijk is om een bouwvergunning aan te
vragen en deze te verkrijgen, zou het wel erg disproportioneel zijn als de overheid eist dat je eerst de schuur afbreekt voordat
je de vergunning aanvraagt, aangezien je daarna de vergunning weer zou kunnen gebruiken om de schuur opnieuw op te
bouwen.
Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van
optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.”
In situaties waarin iedereen erkent dat iets illegaal is omdat er geen vergunning is, maar waar je het eenvoudig kunt
legaliseren door een vergunning aan te vragen, is handhavend optreden onevenredig. Er is dan immers concreet zicht op
legalisatie. Er zijn echter ook andere gevallen van onevenredigheid. Neem bijvoorbeeld een situatie waarin een buurman
klaagt dat de schutting twee centimeter te hoog is. Moet die persoon dan echt een hele schutting afbreken voor die twee
centimeter? Of als de schutting twee centimeter te veel naar links of rechts staat? Dat zou onevenredig zijn. Hetzelfde geldt
voor je huis: als dat twee centimeter te veel naar links of rechts staat, zou je echt niet je hele huis moeten afbreken. Natuurlijk
is het uitgangspunt dat iedereen zich aan de wet moet houden, maar het is belangrijk om ook naar de redelijkheid van
handhaving te kijken.
Dit is de hoofdregel. Tegelijkertijd is het belangrijk om te beseffen dat een gemeente niet over 100 ambtenaren beschikt om
overal te controleren op mogelijke overtredingen. Vaak begint een handhavingstraject met een klacht van iemand die zegt:
'Hé, volgens mij mag dit niet.' In dat geval is er een handhavingsverzoek ingediend. Zodra zo'n verzoek wordt gedaan, bestaat
er een plicht tot handhaving, wat betekent dat je dit verzoek in behandeling moet nemen. Ook als een ambtenaar door de
straat rijdt en een overtreding constateert, is er een beginselplicht tot handhaven.
• Naast zicht op legalisatie en evenredigheid, zijn ook het vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel relevant.
Naast deze twee uitzonderingsgronden zijn er natuurlijk ook andere belangrijke beginselen, zoals het
vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Dit zijn onderdeel van de beginselen van behoorlijk bestuur. Als er
bijvoorbeeld zwart op wit tegen jou is gezegd dat je geen vergunning nodig hebt, mag dat niet zomaar genegeerd
worden. Hetzelfde geldt voor het gelijkheidsbeginsel: je mag burgers in gelijke gevallen niet willekeurig behandelen.
Het is niet acceptabel om bij de één wel handhavend op te treden en bij de ander niet.
• Als wordt afgezien van handhaving kan een gedoogbesluit worden genomen. Een gedoogbesluit is in beginsel niet (meer)
appellabel.
Stel dat er uiteindelijk een beginselplicht tot handhaving is, maar dat één van deze uitzonderingen van toepassing
is. In dat geval kan er besloten worden om een gedoogbesluit te nemen. De hoofdregel is dat een gedoogbesluit in
principe niet appellabel is.
Wanneer ga je nu over tot zo’n gedoogbesluit? Terug naar het voorbeeld van de vakantieparken van Peter Gillis: daar wonen
op dit moment af en toe gezinnen met kleine kinderen, terwijl we te maken hebben met een woningcrisis. In zulke situaties
kiezen gemeentes er soms voor om te zeggen: 'Oké, we legaliseren deze situatie niet in de zin dat dit vakantiepark nu een
woonwijk wordt, omdat die chalets niet voldoen aan de definitie van woningen. Bovendien willen we dat dit een vakantiepark
blijft en geen permanente woonplek.'
4
