College 1:
Rationeel model
Met beleid steef je naar het behalen van doelen met bepaalde middelen binnen een bepaalde tijd.
Het beleid moet worden vormgegeven zodat deze doelen kunnen worden bereikt. Dit kan worden
gedaan met het rationele model (probleemdefinitie, formuleren beleidsdoel, keuze beleidsmiddelen,
implementatie beleid en evaluatie beleid).
Maar zo werkt het niet in de praktijk, het rationele model past niet helemaal goed bij hoe het in de
praktijk gaat, maar het is wel goed om na te denken over welke middelen je in moet zetten om het
doel te bereiken. De samenleving verandert telkens en er zijn meerdere actoren betrokken.
Incrementeel model
Door de (maatschappelijke en politieke) context van het onderwijsbeleid, en het grote aantal
betrokkenen in het proces, heeft het onderwijsbeleid soms de vorm van een incrementeel proces
(stap voor stap naar je doel werken, meer ruimte voor inspraak, grotere kans op wijzigende
beleidscontext).
Nadeel incrementele model: je doet steeds kleine onderdelen, maar je weet niet precies welke kant
je op gaat. Het zou kunnen zijn dat het ene onderdeel tegenstrijdig met het andere onderdeel wat je
later gaat uitvoeren.
Onderwijsbeleid bestaat vaak uit een mengeling van het rationele en incrementele proces. Het is
vaak rationeler als het gaat om kleine processen en vaak wat incrementeler als het gaat om grotere
processen.
Arenamodel
Beleidsprogramma’s komen tot stand in een arena met verschillende beleidsactoren:
- Beleidsactoren verschillen (qua invloed) afhankelijk van de fase van het beleidsproces;
- Beleidsactoren omvatten zowel beleidsvoerder als beleidssubjecten (= de personen of
organisatie waarop het beleid gericht is) (als andere invloeden zoals media);
- Elk van de beleidsactoren opereert vanuit eigen waarden en belangen.
Kenmerken beleidsprocessen
Onderwijs is een complex beleidsterrein (verandert ook steeds) waar veel verschillende actoren bij
betrokken zijn (ook publieke opinie speelt een rol).
Onderwijsbeleid valt niet los te zien van het proces van politieke verhoudingen en politieke
besluitvorming (hoewel de invloed zich met name op sommige beleidsterreinen manifesteert) →
beleidsambtenaren werken voor een deel los van de politiek, maar zijn ook voor een deel afhankelijk
van de politiek. De politiek is dus leidend voor datgene wat er gebeurd. Een minister kan wel degelijk
een stempel drukken op datgene wat er gebeurd.
Implementatie van beleid veronderstelt draagvlak (ondersteuning en goedkeuring voor plannen die
je wilt uitvoeren of beslissingen die je wilt gaan nemen) in het onderwijsveld.
Beleidsvoerder hebben verschillende instrumenten in handen om beleid te voeren (wet- en
regelgeving, financiering, overtuiging of moreel appèl).
,College 2:
Middelen voor het ingrijpen in het overheidsbestel (beleidsinstrumenten)
Wet en regelgeving (Grondwet, Algemene onderwijswetten, algemene wetgeving, sectorwetten):
- Regelgeving
- Toezicht (Inspectie van het Onderwijs → PO, VO, mbo en NVAO → HO)
- Rechtspreken / arbitreren (bepalen)
- Dreigen met ingrijpen (vb. Dekker wilde dat alle leraren in het VO bevoegd zijn, als je je hier
niet aan houdt krijg je een boete. Is er natuurlijk niet van gekomen, maar het dreigen kan
soms al helpen)
Wetgeving betreft vaak langdurige trajecten en wordt gekenmerkt door compromissen, als gevolg
van inspraak door belanghebbenden. Een oplossing hiervoor is veelal kaderwetgeving of raamwet
(met AMvB (hoef je niet aan parlement voor te leggen, alleen aan ministerraad) ter concretisering:
voorbeeld: Wet op referentieniveaus) Ministeriële beschikkingen hoeven niet eens in de
ministerraad besproken te worden, dit kan de minister zelf doen (gaat vaak over benoemingen en
bepaalde bekostigingen).
→ Parlement niet geheel buitenspel: moet wel vooral worden geïnformeerd en mag vragen stellen
(AMvB en ministeriële beschikkingen)
Financiering (bonus-malus):
- Convenanten (afspraak tussen overheid en onderwijsveld met een zekere juridische binding,
zoals een som geld)
- Bekostiging (smak geld tegenaan gooien. Basisbekostiging of gerichtere subsidies)
- Planning
- Experimenten (vb. passend onderwijs)
Je kunt een Lumpsumfinanciering als bekostiging krijgen. Dit is een grote zak met geld voor alles wat
je moet doen. De keuzes zijn hierbij vrij. Sturing wordt dus uit handen gegeven. VO heeft sinds 1996
lumpsum en PO sinds 2006.
Specifieke stimuleringsmaatregelen (doelfondsen): gelden voor klassenverkleining of prestatiebox (=
extra geld wat scholen krijgen per leerling). Akkoorden tussen overheid en onderwijsveld worden
gesloten. Bestuurs- of sectorakkoord waarin ze aangeven wat ze willen realiseren in de komende
jaren, om dit te bereiken, krijgen ze de prestatiebox.
Bonus-malus regelingen: bonus voor schaalvergroting, malus voor aanbieden te weinig onderwijstijd.
Nadelen: Directe prikkel om beleidsuitkomsten te bereiken, maar de prikkels zijn vaak niet zo groot
dat het een zeer sterk effect heeft. Scholen voldoen alleen aan de voorwaarden zolang er geld voor is
en additionele middelen worden vaak als een ‘natuurlijk recht’ ervaren.
Overtuiging of moreel appèl:
- Overleg (met betrokkenen in onderwijsveld zoals Aob of PO-raad etc.)
- Maatschappelijke discussie (over Tweede Fasem curriculumherziening etc.)
- Wetenschappelijk onderzoek
- Morele sanctionering (vb. boete Piter Jelles die openbaar werd gemaakt)
- Adviezen (komen met name van de onderwijsraad)
Beleidsbrieven en beleidsnota’s (soms vooraf aan wet- en regelgeving en verschaft een legitimatie
voor wetgevingsprojecten). Ook media-uitlatingen, overleg met stakeholders hebben invloed.
Minst sturende beleidsinstrument. Het gaat uit van anticiperend gedrag van beleidssubjecten.
, Sturingtrends
Nog veel sturing door regelgeving en financiering, maar
overtuiging neemt ook een belangrijke plaats, recent weer
vaker naar met name regelgevende instrumenten gegrepen
(kwaliteitsvraagstukken).
4 vormen van inzetten beleidsinstrumenten: voorschrijvend =
er staat klaar wat je moet doen, normerend = er staat klaar
wat je moet doen met nog enige ruimte voor ideeën,
stimuleren = wordt een domein aangegeven waar
ontwikkeling in moet liggen, innoverend = wordt overgelaten
De overheid wordt minder voorschrijvend en meer
stimulerend. Wet- en regelgeving verandert daarmee van aard.
Financiering verandert van een vooral voorschrijvend
instrument, naar een inzet voor stimulering en innovatie.
Selectief inzetten voorschrijvende beleidsinstrumenten:
voorschrijvend op specifieke ononderhandelbare factoren
(kwaliteitsvraagtstukken) → Door het in de wet te zetten
wordt de kwaliteit gewaarborgd.
Meer outputgestuurd (wat levert het onderwijs op voor de
leerling?) dan throughput- of inputgestuurd → Er wordt
minder gestuurd op hoe het proces wordt ingericht zolang scholen goede resultaten leveren. Met de
aandacht voor verbetering van onderwijskwaliteit neemt de sturing op throughput weer iets toe,
maar primaat ligt bij output.
Aandacht voor afstemming beleidsinstrumenten op beleidsdoelen (evidence-based). Onderzoek
wordt niet meer als heilige graal gezien, maar het speelt nog wel een rol (evidence-informed).
Beperkte rationaliteit beleidsproces, waardoor men nu doorgaans speekt van evidence-informed
door Dijsselbloem, heeft dit aangezwengeld.
Verschuiving van stelselverantwoordelijkheid (overheid moet alles regelen) naar
bestelverantwoordelijkheid (overheid hoeft niet alles te regelen). De overheid is niet meer ‘degene
die alles regelt’, maar zorgt ervoor ‘dat alles geregeld is’. Alles moet zo georganiseerd worden dat het
een zelfsturende organisatie wordt. De structuren moeten kloppen, faciliteiten moeten er zijn en er
moet een controle mechanisme zijn. Het gevolg is dat de feitelijke beleidsmaatregelen zich voor een
deel aan de (directe) invloed van de overheid onttrekken.
Minder top-down beleid, meer gericht op draagvlak (bestuurlijke) organisaties → sluit aan bij overleg
en communicatie dat belangrijker is geworden.
Indirect beleid via brancheorganisaties (resultaatgerichte afspraken (convenanten), gezamenlijke
verantwoordelijkheid met het veld, gevaar van (te) scherpe sectorale scheidingen en probleem van
‘zachte’ handhaving.
Soft governance: deels oncontroleerbare sturingsmechanismes. Er zijn een heleboel dingen die van
invloed zijn op beleid, die zich aan de overheid onttrekken.
