Onderwijsbeleid
Studiemateriaal:
- Boek: Overheid en onderwijsbestel
- Studieteksten
Tentamen: 15 januari 2020 – 8.30-11.30 uur
Opdracht: analyseren van actueel beleidsprogramma (4 personen)
Ralf Maslowski
College 1: een inleiding
Aan de hand van een casus wordt het college gegeven.
Wat is beleid?
“Beleid betreft het min of meer weloverwogen streven bepaalde doeleinden met bepaalde middelen
in een bepaalde tijdsvolgorde te bereiken” (Andries Hoogerwerf)
➔ Er is een soort intentie (weloverwogen)
➔ Er zijn drie belangrijke elementen: doelen, hoe we bij dat doel komen (middelen), en dat is
niet ongelimiteerd (tijdsvolgorde).
➔ SMART: S = specifiek, houdt Andries zich niet echt aan ‘min of meer’.
Effectiviteit van beleid
Dit is een model wat heel erg werd gepropageerd in de tijd dat bovenstaande definitie naar voren
kwam.
Hoe kunnen we het beleid zo vormgeven dat de beoogde doelen worden bereikt?
• Rationeel-synoptische aanpak
✓ Probleemdefinitie: probleem dat zich nu voordoet, maar ook in de toekomst.
✓ Formuleren beleidsdoel: wat is het doel.
✓ Keuze beleidsmiddelen: hoe wil je het doel bereiken?
✓ Implementatie beleid: invoeren van beleid.
✓ Evaluatie beleid: is het doel ook daadwerkelijk bereikt.
Reactie op bovenstaand model, zo werkt het toch niet in de praktijk? Nee, zo werkt het niet in de
praktijk. Maar is wel heel belangrijk om over na te denken.
Waarom is doel-middel denken belangrijk?
In je beleid moet je goed nadenken welke middelen je in moet zetten om je doel te bereiken.
Samenleving verandert telkens.
Doel-middel denken
› Welke doel-middel relaties leiden tot de beoogde uitkomsten?
• Zoveel mogelijk uitsluiten onzekerheden (door ex-ante evaluatie): ‘evidence-based’
aanpak → als we de wetenschappelijke lijn volgen, en de doelen en middelen
duidelijk hebben, kunnen we dit ook wel bereiken. Tegenwoordig is het meer
‘evidence informed’.
• Ook al is iets nieuw, hebben we niet al eerder zoiets aan de hand gehad?
✓ Ervaringen met eerder beleid
✓ Onderzoeken naar vergelijkbare beleidsprogramma’s of soortgelijk beleid in
het buitenland: wat doet men daar precies? Als iets in het buitenland werkt,
werkt het misschien hier ook wel.
, ✓ Beleidssimulaties: wordt nauwelijks in het onderwijs gebruikt, paar
uitzonderingen: governance (leren over hoe we dat beleid zouden kunnen
vormen)
› Welke doel-middel relaties leiden tot de beoogde uitkomsten? → alsnog is er veel
onzekerheid, en die proberen we ook te dichten door middel van beleidstheorie: soort doel-
middel boom. Door logisch redeneren deze doel-middel boom te vormen zodat je zoveel
mogelijk onzekerheden weg kan nemen.
• Functionele rationaliteit:
✓ beredeneerbare verbanden
✓ stellen van criteria waaraan de doelen of middelen moeten voldoen
(vergelijk SMART aanpak)
Klachten over lesuitval
Na Hogenwerf kwam er een beweging op. Het is allemaal heel mooi die rationele aanpak, en kunnen
ook wel elementen uit gebruiken, maar we zien dat de context en problemen onvoldoende uit om de
stappen te gaan doorlopen in het beleidsproces en het ontwerpen van het beleidproces. Wordt
geïllustreerd adhv de urennorm (2005-2015)
› Inspectie meldt in het onderwijsverslag gedurende enkele jaren (bijv. 2005, 2006) dat er veel
lessen uitvallen; inspectie deed ook allemaal thema onderzoeken. In het onderwijsverslag
kwam te staan dat door lesuitval, leerlingen te weinig onderwijs zouden krijgen dat ze
volgens de wet zouden moeten hebben.
› De inspectie geeft bovendien aan dat veel scholen niet voldoen aan de wettelijk vastgestelde
norm voor minimale onderwijstijd;
› In de pers en via ouderorganisaties komen klachten van ouders over de onderwijstijd; via
BON (Beter Onderwijs Nederland) is er forse kritiek op scholen. → boze ouders en
leerkrachten, ging niet goed in het onderwijs, dingen moesten veranderen. Werd een publiek
issue dat er te weinig les werd gegeven in VO.
Doortastend onderwijstoezicht
Tegelijkertijd werd er over het onderwijstoezicht na aan het denken.
Onderwijsraad (februari 2006) adviseert de minister tot nadere profilering van het toezicht
› ‘ononderhandelbare normen’ op basis van evidence-based onderwijs (deugdelijkheidseisen)
› Aanscherping sanctiemogelijkheden door het gedeeltelijk inhouden van de bekostiging,
bestuursdwang/dwangsom, en aanwijzen deelbewindvoerder
› We moeten iets veranderen, tussen lichte en zware maatregelen moeten tussen
maatregelen komen om scholen daarop ook te wijze. Stimulerende taak vond de inspectie
veel leuker en prettiger dan controlerende taak. Maar deze controlerende taak moest ook
worden gewaarborgd. Maar waar moet de inspectie dan naar kijken, dat was lastig. Daardoor
werd de ononderhandelbare normen ontwikkeld. Waar de inspectie altijd naar moet kijken
en waar streng naar kon worden gekeken.
Aanpassing urennorm
› Urennorm werd met ingang van het schooljaar 2006-2007 aangepast van 1067 uur naar 1040
uur → maar scholen moeten zich hier wel aan gaan houden.
› Minister Van der Hoeven (CDA) kondigde aan extra te gaan controleren of deze urennorm
door de scholen gehaald werd → Laissez faire.
› Bracht de minister in de problemen → zie volgende dia.
, 6-11-2019 | 11
Percentage scholen
dat de urennorm
haalt (2005-2006)
Onderbouw: 1067 uur
Bovenbouw: 1000 uur
Examenjaar: 700 uur
Bron: Regioplan (2006).
Onderwijstijd en lesuitval in het
voortgezet onderwijs 2005-2006.
Amsterdam: Regioplan. (p. V)
Hele lichtblauwe staaf is normaal, maar de rest is te weinig. Hoe donkerderblauw, hoe slechter het
wordt. Een heel klein deel van de scholen haalt de officiële norm. Zie hieronder voor uitleg.
Realisatie urennorm
› Met name grote problemen in de onderbouw van het voortgezet onderwijs: 85% van de
scholen biedt minstens 10% minder uren aan dan wettelijk verplicht = vrij fors.
› Ook in bovenbouw bij een aantal scholen serieuze problemen: bijna 35% haalt niet 80% van
de norm
› Sommige scholen bieden minder dan 36 weken per jaar onderwijs aan (in plaats van de
verplichte 40 weken)
Draagvlak bij scholen
Negatieve houding tegenover ‘harde’ 1040 uren-eis, was niet realistisch. Definitie voor onderwijstijd,
is dat er heel veel zelfwerkzaamheid wordt gestimuleerd, maar dat valt niet onder onderwijstijd.
› “De norm is niet realistisch”
› “De norm is niet in overeenstemming met de deregulering”→ overheid wilde niet meer alles
regelen. Waarom moet er dan zo’n hele strenge regeling komen. Waar bemoeit de minister
zich mee?
› “Het invoeringstraject is te kort” → een jaar later moest alles al op orde zijn, maar roosters
zijn zo ingewikkeld, dat er binnen een jaar nog niet heel veel te bereiken valt.
› Scholen troffen echter wel maatregelen om lesuitval en roosters op orde te brengen →
scholen probeerden er wel zo goed mogelijk aan te voldoen, maar de praktijk was wel
anders.
Realisatie norm → Kabinet Balkenende viel. Er kwam een nieuw kabinet, nieuwe minister, Ronald
Plasterk, één van de twee staatssecretarissen → Marian van Bijsterveld, zij ging boetes opleggen aan
de scholen wanneer er niet aan de norm werd voldaan.
› In 2006/2007 bleken veel scholen nog steeds moeite te hebben met het halen van de norm
, › De minister dreigde met maatregelen: boetes voor scholen die te weinig onderwijstijd
aanboden
› Oktober 2007: aankondiging boetes voor 16 scholen, variërend van € 2.000 tot € 244.000
(Pieter Jellus, Leeuwarden met 4300 leerlingen kreeg de hoogste boete) (School krijgt per
leerling ongeveer 6000/7000 euro) (meer dan 6 weken te weinig lesgegeven of 4 weken te
weinig ingeroosterd)
Reactie van scholen: waren de scholen niet bij mee.
› Aanvechten van sancties door beboete scholen → uiteindelijk met succes
› Lobby voor verandering van de definitie “onderwijstijd”
› Huiswerkbegeleiding bij lesuitval of invoeren van extra contacturen → tussenuren omvormen
naar huiswerktijd.
Scholierenprotesten → waren het niet eens met de huiswerkuren.
› Scholierenorganisatie LAKS klaagt over ‘ophokuren’ op veel scholen, en pleit voor beter
kwalitatief onderwijs → ophokuren = zonder leerkracht wel in een klaslokaal moeten zitten,
bijvoorbeeld om huiswerk te maken.
› LAKS: goed dat er onderwijs wordt gegeven, maar dit moet wel kwalitatief goed zijn.
Scholieren worden in het beleid niet echt serieus genomen.
› LAKS: een minimaal aantal uren van 880 tot 1040, met een gemiddelde van 960 uren,
minister vond dit voluit onacceptabel, trok zich niks aan van wat het LAKS deed. We vinden
wel wat op die protesten, maar deze protesten liepen toch wel uit de hand → stakingen.
› Wilde stakingen van scholieren in veel gemeenten
› Protestmanifestatie op 30 november 2007 in Amsterdam (15.000 scholieren)
Als burgers heel hard morren, dringt het ook wel binnen in de tweede kamer. Toen ging de secretaris
naar de VO-raad toe. Zij maakte met de VO-raad een aantal afspraken, deze staan hieronder
weergegeven:
Akkoord staatssecretaris en VO-raad
› Wettelijke norm van 1040, 1000 en 700 uur blijft bestaan -> zo belangrijk omdat dit de
wetregel is, ze heeft altijd gezegd dat die regel blijft bestaan dus dat deed ze ook.
› Minstens 1000, 960 en 660 (klok)uren verplichte onderwijstijd voor alle leerlingen → is de
praktijkregel.
› Kwalitatief hoogwaardig aanbod voor maximaal 40 uur aan maatwerkactiviteiten die
toegankelijk zijn voor alle leerlingen → om bovenstaande regel op te vullen. Het was geen
onderwijs dat aan moest worden geboden, maar het was onderwijs dat toegankelijk moest
zijn. Als je het wilde, dan kon je het volgen, maar niet verplicht.
› Maatschappelijke stage (72 uur) telt mee als onderwijstijd → van al die uren mocht je 72
uren aftrekken als je een maatschappelijke stage ging doen.
› Extraatje: Scholen waren al lid van een vervangingsfonds, kregen geld bij ziekte. Maar
scholen kregen nu nog meer extra geld voor opvang ziekte door scholen → vervangende
leraar aanstellen. Er lag geen financieel probleem bij ziekte door leraren, maar zij gaven dit
probleem wel aan. Maar dit geld werd dus voor andere doeleinden gebruikt.
De norm bleef bestaan, maar door een aantal dingen kon je die uren dus minder maken
(maatschappelijke stage etc.)
