Bas Dammers
2 september 2024
De Veilige Stad
ONDERDEEL CRIMINOLOGIE
Tekst 1 - Strafrechtelijke rechtshandhaving
De democratische rechtsstaat wordt gezien als een geheel van streefwaarden van onze moderne, open
samenleving. Streefwaarden van vrijheid, gelijkwaardigheid en emancipatie kenmerken die rechtsstaat en
kunnen worden nageleefd met wetgeving en rechtspraak. De relationele rechtstheorie is een
grondslagentheorie waarin theoretische fundamenten voor het strafrecht worden geconstrueerd die het
mogelijk maken om verstandig gebruik te maken van het recht om te straffen. Een van de belangrijkste
grondslagen van deze theorie is het idee van het maatschappelijk contract (Beccaria, contrat social). Beccaria
zocht het fundament voor een geordende, stabiele en veilige samenleving in een sociaal verdrag, dat een
gemeenschap van vrije mensen tot stand zou kunnen brengen. Het verdrag staat in het teken van vrijheid en
veiligheid die wederzijds moesten worden verzekerd. Het theoretisch grondmotief voor het sluiten van een
sociaal contract is de onzekerheid en daarmee de onvrijheid. Delen van de vrijheid worden alleen afgestaan
en mogen door de beheerder alleen worden gehanteerd t.b.v. het algemeen welzijn. Het doel van de
soeverein zou moeten zijn: een maximaal geluk voor een maximaal aantal onderdanen. Een soeverein die
zijn beslissingen niet zou afstemmen op het algemene welzijn en die vrijheid van contractpartners zou
bedreigen, onnodig tekort zou doen of vernietigen, zou worden afgezet omdat hij het doel en de zin van het
verdrag zou opheffen. Ook de machtenscheiding is een belangrijke grondslag (Montesquieu, trias politica).
Montesquieu dacht niet in termen van een ctief sociaal contract tussen burgers, maar zocht naar een
theorie van een stabiele staatsvorm. Hij meent dat macht voor corruptie zorgt en dat vrijheid alleen kan
bestaan als de macht door tegenmachten wordt gecontroleerd. Wetten zijn in zijn visie niet een beperking
van vrijheid, maar de fundamentele voorwaarde daarvoor. Beide denkbeelden waren zo invloedrijk dat zij
grondgedachten voor de juridische structuur van rechtsstaten hebben aangeleverd. Die juridische structuur
duidt een systeem van rechtsbetrekkingen aan tussen rechtssubjecten met door het recht aangegeven,
gegarandeerde en gelimiteerde vrijheden, rechten en bevoegdheden. Wetten die ruimer worden opgevat als
juridische structuur zijn een noodzakelijke grondslag voor concrete vrijheid, maar daarmee nog niet
voldoende voorwaarde. Wetten kunnen immers zover gaan dat geen sprake meer is van een aanvaardbare
concrete mate van vrijheid.
De juridische structuur (rechtsstaat) beschermt het recht niet alleen passief door het vestigen van subjectieve
rechten, maar fungeert ook als actief instrument om te ageren tegen schendingen van beschermde rechten.
Denk aan strafbaarstellingen in het Sr. De instrumentele betekenis van het legaliteitsbeginsel is benadrukt
door Beccaria, die het nut van de strafdreiging zocht in generale preventie. Beccaria’s model is gebaseerd op
het mensbeeld van de homo economicus die al calculerend de voordelige en nadelige gevolgen van zijn
handelen afweegt en het saldo van de calculatie doorslaggevend laat zijn voor zijn gedrag. De soeverein
moet, om ervoor te zorgen dat zijn onderdanen zich aan de wet houden, vooraf vaststellen wat het verlies
1
,van het ongewenst gedrag gaat zijn zodat de rationale burger zal afzien van ongewenst gedrag. Het
legaliteitsbeginsel heeft drie functies: een normerende (overheid gebonden aan grenzen eigen strafwet),
instrumentele (gedragsbeïnvloeding door strafdreiging en oplegging) en organisatorische (politie/justitie
kunnen zich beter richten op als delicten omschreven handelingen en zich daartoe beperken). Echter, van
belang is dat de instrumentele waarde van strafbaarstelling, dreiging en oplegging (punitieve model) altijd
bijzonder gering is. Immers, niet alle delicten zijn het resultaat van een kille afweging, de gevolgen van het
handelen zijn in beginsel van tevoren niet voor iedereen hetzelfde en de pakkans is niet altijd enorm groot.
Deze modellen van generale preventie door afschrikken verzetten zich tegen de individualisering van de
strafrechtelijke reactie, die in de loop van de 19e eeuw geaccepteerd is geraakt onder invloed van het
schuldbeginsel, die aangeeft dat schuld bij een delict kan verschillen naar gelang de persoon en
omstandigheden van het geval. Het uitgangspunt dat de mens zijn gedrag kiest kan beaamd worden, maar
hoe de keuze tot stand komt en welke factoren daarin welke betekenis/gewicht hebben is niet vooraf
bepaalbaar.
De legitimering van het strafrecht wordt van oudsher gezocht in de bijdrage aan de bevordering van
veiligheid (18e eeuw, beveiliging bourgeoisie). Veiligheid staat echter in het teken van de garantie van
vrijheid. Vrijheid om zich te ontwikkelen in economisch en moreel opzicht (positieve vrijheid) en vrijheid van
interventies van de macht die niet gelegitimeerd konden worden met het oog op het algemeen belang
(negatieve vrijheid). Ook van belang is de totstandbrenging van een stelsel van checks and balances met als
belangrijkste functie het normeren en publiekelijk controleren van machtsaanwending. Op basis van deze
twee aspecten, tot uitdrukking komend in de Franse Revolutie, spreken Foqué en ’t Hart van verbondenheid
van instrumentaliteit en rechtsbescherming in het strafrecht. Die rechtsbescherming heeft drie dimensies:
horizontale bescherming van de burger tegen medeburgers, verticale bescherming van de burger tegen de
macht van de overheid en de bescherming van de cruciale vrijheid van denken en spreken van elke burger.
Veiligheid en vrijheid zijn dus twee waarden die van centrale betekenis zijn voor het strafrecht, als
streefwaarde én als legitimeringsgrond. De laatste twee decennia worden vrijheden steeds verder ingeperkt.
Straf als dreigingsmiddel heeft maar beperkt effect. Een opgelegde vrijheidsstaat blijkt meestal het tegendeel
van een speciaalpreventieve werking te hebben. De straf wordt daarom principieel beschouwd als ultimum
remedium dat alleen mag worden gebruikt als andere wegen niet begaanbaar blijken. Sinds 1985 is in
Nederland echter sprake van een andere ontwikkeling, waarbij straf niet als ultimum remedium, maar als
primair urgente noodzaak wordt gezien.
Onder instrumentalisme verstaan Foqué en ’t Hart de visie waarin het strafrecht alleen wordt opgevat als
een speci ek dwangmiddel om een bepaald maatschappelijk doel te bereiken: een doel dat politiek wordt
bepaald en in omvattender beleid wordt uitgewerkt. Het omvattender beleid is het veiligheidsbeleid. Een
belangrijke bijdrage moet worden geleverd aan het rechtshandhavingstekort: het grote verschil tussen
vermoedelijk gepleegde strafbare feiten en het aantal opgelegde sancties. Op alle fronten moest de ef ciëntie
en effectiviteit worden verhoogd. Rechtsbescherming (verticaal) en instrumentaliteit komen als rechtstreeks
af te wegen belangen tegenover elkaar te staan.
2
,Strafrechtelijk instrumentalisme zou omschreven kunnen worden als het overschrijden van de inherente
grenzen van de strafrechtelijke instrumentaliteit, zodanig dat de bescherming van de individuele burger
tegen maatschappij en overheid wordt verzwakt. Het gaat bij de overschrijding om twee typen van grenzen:
- grenzen aan de veronderstelde instrumentaliteit van de straf (beperkte beïnvloedende werking materieel
strafrecht);
- normatieve grenzen die uit het maatschappelijk verdrag voortvloeien dat het strafrecht fundeert: met name
de garantie van de persoonlijke vrijheidssfeer en menselijke gelijkwaardigheid
Strafrechtelijk instrumentalisme heeft geleid tot een dominantie van het afschrikkingsdenken en tot
herschikkingen in verhoudingen tussen organen van de strafrechtspleging enerzijds en tussen deze en de
minister anderzijds waardoor verregaande politisering van de strafrechtspleging mogelijk is geworden. Ook
worden steeds verdergaande interventiemogelijkheden ontwikkeld die weliswaar preventief worden
genoemd, maar in feite repressief zijn (preventieve fouillering). Ook wordt het bestuursrecht steeds vaker
gepenaliseerd om tot bestraf ng te komen. Het risico is dat men er niet in zal slagen criminaliteit substantieel
terug te dringen, terwijl het overheidsoptreden door een gebrek aan normering en controle onvoorspelbaar,
willekeurig en disproportioneel zal worden.
Als instrument van gedragsbeïnvloeding heeft het strafrecht volgens Bentham als utilist drie imperfecties. Het
strafrecht is reactief, elk delict is een bewijs van de ineffectiviteit van de strafdreiging. Ten tweede is de straf
zelf een kwaad, een leedtoevoeging die niet alleen de dader raakt. Ten slotte de zeer beperkte werking van de
strafwet t.a.v. de vele overtredingen die door hun frequentie/moeilijke opspoorbaarheid slechts zelden
worden vastgesteld. De inzet van strafrechtelijke middelen moet altijd worden gerechtvaardigd, met name
onder verwijzing naar de waarden en beginselen van de democratische rechtsstaat. De handhaving van het
rechtsmodel van de democratische rechtsstaat staat in het teken van de handhaving van orde en stabiliteit
over lange termijn. Dit wordt door instrumentalistische operaties (op korte termijn maximaal doelbereik)
bedreigd.
Tekst 2 - Law enforcement in Amsterdam, between tradition and modernization
Voor 1800 werd de openbare orde in Nederland bewaakt door een samenspel aan personen en instellingen,
instellingen die een soort autonomie binnen de stad hadden. De relatie tussen burgerlijke ondernemingen,
burgers en lokale autoriteiten veranderde vanaf halverwege 18e eeuw. Gilden en burgermilities verloren hun
autoriteit. Vanaf eind 18e eeuw (Bataafse Revolutie 1795) bestond bovendien het idee dat de losse
Nederlandse federatie gecentraliseerd moest worden: een staat die verantwoordelijk was voor alle publieke
diensten en toegankelijk is voor alle burgers. Men stapte over van het burgerlijke model met veel
burgerparticipatie naar het bureaucratische model waarin de overheid veel regelde.
In de 16e eeuw was de schout in Amsterdam verantwoordelijk voor toezicht op de stad, vervolging van
verdachten en de uitvoering van straffen. Schepenen fungeerden als rechtbank. De burgemeester was
verantwoordelijk voor het dagelijkse bestuur van de stad. Samen vormden zij het gerecht of magistraat en
maakten zij stedelijke wetten. De schout vertegenwoordigde het gerecht. Het ambt van schout was een
prestigieuze functie en vaak de opmaat naar het burgemeesterschap. De schout kreeg geen loon, hij
verdiende door het innen van boetes en schikkingen. Ook nam hij steekpenningen aan en was sprake van
3
, afpersing. De Amsterdamse schout werd geholpen door verschillende substituutschouten, onder hen was een
waterschout die de Amsterdamse waters voor zijn rekening nam. Na verloop van tijd werd de schout niet
meer verantwoordelijk voor het dagelijkse toezicht op de stad en nam de verantwoordelijkheid voor de
substituutschouten toe. Dienaren of rakkers waren de politieagenten die de burgerlijke orde moesten
bewaken. Omdat het aantal agenten gering was, werd verwacht dat burgers de boel in de gaten hielden en
agenten bijstonden. De gebuurten/wijken waren formele instituties waarin de burgerlijke administratie werd
geregeld maar tegelijkertijd ook informeel. De wijken draagden immers bij aan burgerparticipatie en sociale
controle. Gilden en gebuurten/wijken hadden behoorlijke autonomie in Amsterdam. Zij werd geleid door
een deken en bijgestaan door vinders. Naast burgers maakten ook ingezetenen (bewoners zonder
burgerschap) deel uit van de gemeenschap. Formeel gezien zorgde de wijk voor een administratieve structuur
van de stad in plaats van dat dit door burgers werd geregeld. De wijk was grotendeels autonoom (wetten
maken, wetten handhaven, boetes uitdelen), daarvoor in de plaats moest de wijk in goede staat worden
gehouden. De wijken hadden voor- en nadelen. Aan de ene kant was ze effectief in het reguleren van het
gedrag van burgers en fungeerde het als intermediair tussen stadsbestuur en burgers. Aan de andere kant
waren wijken moeilijk te controleren, men was bang dat het autonome van de gebuurten te veel zou
doorslaan.
De Amsterdamse schutterij dateert van de 14e eeuw. Gilden waren geen militaire units, maar dienden
hoofdzakelijk sociale en ceremoniële functies. Gedurende de Tachtigjarige Oorlog veranderde de schutterij
aanzienlijk. Men was van mening dat de schutterij geschikt was om de orde van het stadsbestuur te
handhaven. Omdat burgerschap geen verplichting meer was, ontstond een nieuwe Gewapende Burgermacht
bestaande uit burgervendels. Mannen die extra belasting betaalden (contribuantengeld) konden van
dienstplicht worden uitgesloten. Elke vendel (sectie) bestreek een bepaalde wijk. Met de groei van
Amsterdam, groeide ook het aantal vendels. De schutterij had ook een sociale functie. De burgemeester kon
vaak terugvallen op de schutterij. Als de schutterij geen actie wilde ondernemen, kon het stadsbestuur
(krijgsraad) waardgelders van buiten Amsterdam inschakelen. In de nacht patrouilleerde de ratelwacht door
de stad. Vanaf 1580 deed de schutterij dit, ook wel de nachtwacht of ruiterwacht genoemd. De ratelwacht
stond de schutterij nog altijd bij. Het zijn van ratelwachter was geen populaire baan, men kreeg minimaal
betaald en ratelwachters hadden weinig capaciteiten. Vanaf de 18e eeuw verdween de ratelwacht en namen
betalende wachters de nachtelijke patrouilles over.
Met de Bataafse Revolutie (1795) kwam de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden tot een eind. Met
de revolutie kwam het idee van het scheiden van taken van schout en burgemeester. De politie kwam onder
verantwoordelijkheid van twee commissies. De politie zelf bleef intact, net als de nachtwacht (ratelwacht). In
1796 werd een nieuwe Bataafsche Gewapende Macht opgericht, een gewapende macht onder supervisie van
het nationale leger die de schutterijen moesten vervangen. Er was kritiek: het zou de lokale diversiteit en
voorrechten aantasten. Het duurde tot 1800 voordat de oude schutterijen overgingen op de nieuwe
gewapende macht. Met de eerste Nederlandse grondwet van 1798 werd het echt mogelijk voor de centrale
overheid om in te grijpen in lokale aangelegenheden. Departementen, de vroegere provincies, werden
verantwoordelijk voor goede orde en de politie. Echter bleef het traditionele politiesysteem in de steden
bestaan. De centrale overheid gaf de departementen en gemeenten de opdracht het politiesysteem zelf te
4
