Hoofdstuk 1
1.1 Een gezonde en veilige fysieke leefomgeving
De fysieke leefomgeving omvat de leefomgeving waarin wij leven, de activiteiten die wij ondernemen
hebben invloed op de fysieke leefomgeving. De rijksoverheid, gemeenten en etc. hebben de
verantwoordelijkheid een gezonde en veilige leefomgeving te waarborgen, ook de gebruikers van de
leefomgeving (bedrijven en inwoners) spelen daarbij een belangrijke rol. Om geluidsoverlast en
luchtverontreiniging te beperken wordt er in Nederland gewerkt met milieunormen. Dit zijn normen
die de maximale uitstoot op het gebied van bodem, lucht, water en geluid bepalen voor bijvoorbeeld
bedrijven. Er zijn nog andere belangrijke elementen voor een gezonde leefomgeving -> de inrichting
van de openbare ruimte die uitnodigt tot bewegen, de aanwezigheid van ontmoetingsplekken en
speelplaatsen, voldoende groen voor het tegengaan van hitte- en wateroverlast en een goede
toegang tot voorzieningen zoals sportscholen en sportparken.
Ook veiligheid speelt een grote rol in het omgevingsrecht, van veilige bouwwerken tot maatregelen
om het risico op ongevallen met gevaarlijke stoffen te beperken en om kwetsbare groepen te
beschermen (ook lokaal zoals zwerfvuil).
De aspecten veiligheid en gezondheid zijn nauw met elkaar verbonden. Een bewuste inrichting van de
leefomgeving levert een belangrijke bijdrage aan het creëren en behouden van een veilige
leefomgeving. Deze veilige leefomgeving levert op haar beurt een belangrijke bijlage aam de
gezondheid van mensen en het creëren en behouden van een gezonde leefomgeving.
De fysieke leefomgeving heeft een juridische betekenis. Het bepaalt namelijk de reikwijdte van de
omgevingswet. Zo bepaald het eerste artikel van de omgevingswet sub a de fysieke leefomgeving en
sub b de activiteiten die gevolgen kunnen hebben op de fysieke leefomgeving. Wanneer er geen
sprake is van een fysieke leefomgeving, dan is de Ow dus niet van toepassing. Artikel 1.2 Ow, de
fysieke leefomgeving omvat in ieder geval:
a. Bouwwerken
b. Infrastructuur
c. Water
d. Watersystemen
e. Bodem
f. Lucht (zowel binnen als buiten).
g. Landschappen
h. Natuur ( wilde planten/dieren)
i. Cultureel erfgoed
j. Erelderfgoed
Onder dit artikel worden duidelijk 2 hoofdonderdelen onderscheiden, de natuurlijk omgeving en de
gebouwde omgeving. De natuurlijke omgeving behoort volledig tot de fysieke leefomgeving.
Of een door de mens gerealiseerd object tot de fysieke leefomgeving behoort, wordt bepaald op
basis van de mate waarin iets bestemd is om zich meerderjarig op dezelfde plaats te bevinden.
Gebouw, standbeeld of woonboot behoren dus tot de fysieke leefomgeving, voertuigen en gehouden
dieren niet.
Op basis van het Ow kunnen er wel regels worden opgesteld over het uiterlijk van bouwwerken, maar
niet over de inrichting van bouwwerken (inpandig meubilair). De fysieke leefomgeving vormt de
schakel tussen activiteiten van mensen of bedrijven die gevolgen hebben voor anderen.
,1.2 De spelers in het omgevingsrecht
Het omgevingsrecht heeft veel betrokkenen, bedrijven, overheden, inwoners en belangengroepen
spelen een grote rol. Activiteiten van de een kunnen gevolgen hebben voor de belangen van een
ander.
Overheden
De rijksoverheid (regering en Staten-Generaal) heeft met het opstellen van de Omgevingswet de
kaders bepaald waarbinnen de spelers zich bewegen. De bestuursorganen van de provincie, de
gemeente en de waterschappen zijn de instanties die beleid formuleren en besluiten nemen over
ontwikkelingen. Een bestuursorgaan is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens het
publiekrecht is ingesteld of een persoon of college die met enig openbaar gezag is bekleed (art. 1:1
Awb). In art. 2:1 BW is bepaald dat de staat, de provincies, de gemeenten en de waterschappen
rechtspersoonlijkheid bezitten. Ze kunnen dus bijvoorbeeld overeenkomsten aangaan en schulden of
bezittingen hebben -> de staat is een juridische constructie waardoor hij kan optreden als een
volwaardig of handelingsbekwaam ‘persoon’ in het rechtsverkeer.
Bestuursorganen van de staat zijn onder andere de regering, de minister en de staatsecretaris.
Bestuursorganen van de provincie zijn de provinciale staten, gedeputeerde staten en de commissaris
van de koning.
Bestuursorganen van de gemeente zijn de burgemeester, de gemeenteraad en het college van
burgermeester en wethouders. Deze beoordeelt bijvoorbeeld of nieuwe ontwikkelingen passen
binnen de visie en ambitie van het gebied -> er wordt specifiek gekeken naar het omgevingsplan dat
de gemeenteraad voor zijn grondgebied heeft vastgesteld
Bedrijven en burgers
Initiatiefnemers voor een ontwikkeling kunnen projectontwikkelaars, bedrijven, inwoners of
ontwikkelende overheden zijn. Een inwoner kan een aanvraag indienen voor een
omgevingsvergunning voor de ontwikkeling van een kleinschalig project. De werkzaamheden van een
projectontwikkelaar hebben vaak betrekking op grootschaligere projecten.
Belangengroepen
Ten slotte spelen de omwonende of bedrijven in een gebied waar een ontwikkeling plaatsvindt een
rol. De rechten van personen en rechtspersonen zijn afhankelijk van hun status als belanghebbenden.
Alleen belanghebbenden kunnen bezwaar aantekenen wanneer bijv. een omgevingsvergunning wordt
verleend. Daarom is het van belang dat de status van de belanghebbende helder is. In art. 1:2 Awb is
bepaald dat degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken als belanghebbende wordt
gezien. De aanvrager heeft ook een bepaalde status -> dit zijn direct belanghebbenden. Het
bestuursrecht heeft 5 criteria ontwikkeld om te kunnen beoordelen of er sprake is van een derde-
belanghebbende -> de OPERA-criteria:
- Objectief bepaalbaar belang: in het bestuursrecht kan een persoon slechts opkomen voor zijn
eigen belangen en in beginsel niet voor de belangen van een derde.
- Persoonlijk belang: vervolgens dient het belang persoonlijk van aard te zijn. De
belanghebbende dient zich daarom voldoende te onderscheiden van de personen die niet als
belanghebbende worden gezien.
- Eigen belang: de belanghebbende moet opkomen voor zijn eigen belangen en niet voor die
van een ander.
- Rechtstreeks belang: er mag in beginsel geen sprake zijn van een afgeleid belang
(bijvoorbeeld op grond van een contractuele relatie), tenzij het gaat om een tegengesteld
belang.
- Actueel belang: belangen mogen niet gebaseerd zijn op een toekomstige of onzekere
gebeurtenis.
,Het belanghebbende-begrip is van belang om te beoordelen of omwonenden of een bedrijf zich
kunnen verweren tegen een besluit van de overheid. Het is dus mogelijk dat een partij geen
belanghebbende is volgens artikel 1:2 Awb, maar toch een bepaald belang heeft bij de ontwikkeling.
1.3 De positie van het omgevingsrecht in het recht
Er zijn 3 perspectieven waaruit je de positie van het omgevingsrecht kan bekijken:
Rechtsgebieden
Het privaatrecht omvat het geheel van regels voor de onderlinge verhoudingen tussen personen,
waaronder het personen- en familierecht en het vermogensrecht. Het publiekrecht omvat de regels
over de verhouding tussen de burger en de overheid. Ook bevat het publiekrecht regels over
overheden onderling. Het omgevingsrecht valt onder het publiekrecht, de regels rondom de fysieke
leefomgeving worden gebundeld. Het publiekrecht kan worden onderverdeeld in verschillende
rechtsgebieden. Het staatsrecht is het meest centrale rechtsgebied, ook wel het constitutioneel recht
genoemd. Dit recht gaat om de inrichting van het Rijk en de bevoegdheden van de organen van de
staat. Ook het bestuursrecht en strafrecht vallen onder het publiekrecht. Het bestuursrecht gaat over
het handelen van het openbaar bestuur in relatie tot natuurlijke en rechtspersonen. Het
bestuursrecht bestaat uit het algemeen (Awb) en bijzonder bestuursrecht. In de Awb kan je alle regels
van het bestuurlijk optreden vinden (toekennen bevoegdheden bestuursorganen en handhaving).
Voorbeelden van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur kan je vinden in artikel 3:2 Awb.
Het bijzonder bestuursrecht bevat regels die speciaal zijn opgesteld voor de bijzondere gebieden
waarop het openbaar bestuur actief is. het kan daarbij gaan om ordende (politie, defensie) of
verzorgende (onderwijs cultuur) overheidstaken. Verschillende rechtsgebieden binnen het bijzonder
bestuursrecht zijn omgevingsrecht, milieurecht en het vreemdelingenrecht.
Regelgeving op verschillende niveaus
De toepassing van regels is vaak niet in 1 wet te vinden, maar vindt zijn grondslag in meerdere
regelingen -> gelede normstellingen. Regelgeving komt tot stand op verschillende niveaus in deze
hiërarchie:
- Rijksniveau: hieronder vallen verdragen, statuten, de Grondwet en wetten in formele zin. Bij
een wet in formele zin is sprake van een gezamenlijk besluit van de regering en de Staten-
Generaal (art. 81 Grondwet). De regering en de Staten-Generaal worden daarom ook wel de
formele wetgever genoemd. Een wet in materiële zin daarentegen is een besluit van een
daartoe bevoegd bestuursorgaan dat algemeen verbindende voorschriften bevat. De Ow is
een wet in formele zin. Deze wet is vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal
gezamenlijk. De aan de Ow verbonden algemene maatregelen van bestuur (AMVB's) zijn
geen wetten in formele zin, maar wel wetten in materiele zin. Een AMVB kan - anders dan
een wet (in formele zin) - zonder medewerking van de Staten-Generaal worden vastgesteld.
De regering moet over een AMVB wel advies vragen aan de Raad van State. Een AMVB werkt
de regels uit een wet verder uit, vaak op een specifiek onderdeel. Een voordeel van een
, AMVB is dat deze gemakkelijker kan worden gewijzigd dan een wet. Een ministeriële regeling
wordt - in tegenstelling tot een AMVB – alleen door de minister vastgesteld. De
Omgevingsregeling (Or) is de ministeriële regeling bij de Ow.
Een wet in formele zin is onder andere te herkennen aan haar naam. Het woord 'wet' is dan
in de titel verwerkt, zoals dat het geval is bij de Algemene wet bestuursrecht, de
Omgevingswet en de Grondwet. Ook AMvB’s en ministeriële regelingen zijn te herkennen aan
de naam, zoals het Besluit kwaliteit leefomgeving en de Omgevingsregeling.
- Provinciaal niveau: De Ow gaat uit van het beginsel 'decentraal, tenzij' -> onderwerpen
moeten in principe op gemeentelijk niveau worden geregeld. De provincie mag daarom
alleen onderwerpen regelen die van gemeente-overstijgend, provinciaal belang zijn (bv.
aanwijzen van stiltegebieden en grondwaterbeschermingsgebieden en aan het onderhouden
van bepaalde infrastructuur). Een provincie stelt hiervoor een omgevingsverordening vast,
waarin alle provinciale regels voor de fysieke leefomgeving zijn opgenomen. Voor een aantal
van deze onderwerpen heeft het Rijk instructieregels opgenomen in een AMVB. Een
instructieregel is een bindende regel voor bestuursorganen over de uitvoering van bepaalde
taken of de inhoud van bepaalde te nemen besluiten. Zo zijn in hoofdstuk 7 van het Besluit
kwaliteit leefomgeving (BKI) instructieregels opgenomen over de onderwerpen die in de
omgevingsverordening moeten worden opgenomen (bv. de bescherming van cultureel
erfgoed en de bescherming van natuurgebieden). De provincie kan op haar beurt weer
instructieregels stellen over wat moet worden opgenomen in de omgevings-
plannen van de gemeente.
- Gemeentelijk niveau: Art. 2.4 Ow bepaalt dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied
van de gemeente één omgevingsplan vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving
worden opgenomen. Vervolgens is in art. 4.2 lid 1 Ow bepaald dat het omgevingsplan een
evenwichtige toedeling van functies aan locaties bevat 'en andere regels die met het oog
daarop nodig zijn' -> de gemeenteraad is niet verplicht om regels te stellen die gevolgen
kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Dit sluit aan bij een belangrijk uitgangspunt
van de Omgevingswet, namelijk 'minder regels en meer ruimte voor initiatieven'. Begrip
'functie': enerzijds een gebruiksdoel als onderdeel van de fysieke leefomgeving op een
bepaalde locatie of anderzijds een bijzondere eigenschap of status zoals 'vaarroute', 'militair
terrein' of 'winkelgebied'.
Een lagere regeling (op gemeentelijk niveau) mag niet in strijd zijn met een hogere regeling (op
rijksniveau). Het uitgangspunt van de Omgevingswet is echter dat de gelede normstelling zo
veel mogelijk wordt beperkt. Deze bepalingen komen dan ook relatief weinig voor.
Omgevingsrecht in ontwikkeling: van WRO naar Wro naar Ow
Bij ruimtelijke afwegingen komen verschillende belangentegenstellingen voor. Het aanleggen van een
weg kan ervoor zorgen dat de bereikbaarheid van een bedrijf verbetert of ervoor zorgen dat bepaalde
kwaliteiten van de natuur verloren gaan. De balans tussen deze tegenstellingen verschuift door
maatschappelijke ontwikkelingen en een veranderende samenleving. Maatschappelijke
