Staats- en Bestuursrecht I
Samenvatting
Leereenheid 1: Inleiding
Hoofdstuk 1 – Bestuursrecht
Definitie en functies van bestuursrecht
Het bestuursrecht reguleert het handelen van de overheid en kent drie
functies:
Legitimerende functie: Het geeft de overheid juridische grondslagen
voor haar handelen, herleidbaar tot de Grondwet en andere wettelijke
voorschriften.
Instrumentele functie: Het bestuursrecht dient als middel om
overheidsbeleid vast te stellen en uit te voeren.
Waarborgfunctie: Het biedt burgers bescherming tegen het
overheidsoptreden, onder meer via rechtsbescherming en beginselen van
behoorlijk bestuur.
Bestuursrecht omvat zowel het recht voor, van als tegen het bestuur. Het biedt
bevoegdheden aan bestuursorganen, maar waarborgt ook dat burgers hun
rechten kunnen verdedigen tegen machtsmisbruik.
Bestuur als functie binnen de trias politica
Het bestuursrecht wordt gezien als de overheidsfunctie die niet valt onder
wetgeving of rechtspraak. Art. 1:1 Awb definieert een bestuursorgaan en sluit
daarbij de wetgevende en rechterlijke macht uit. Dit geeft invulling aan het
begrip "bestuur" als de uitvoerende macht binnen de klassieke trias politica-
leer.
Kritiek op de scheiding der machten
In de praktijk zijn de functies wetgeving, bestuur en rechtspraak sterk verweven.
Voorbeelden hiervan zijn beleidsvorming en de noodzaak van rechtspraak bij
bestuursbesluiten. Art. 3:1 en 8:3 Awb maken uitzonderingen op deze scheiding.
Besturen als meer dan uitvoering
Besturen omvat niet alleen concrete beslissingen die individuen raken
(microniveau), maar ook algemene beleidsvorming en wetgeving
(macroniveau). Het algemeen belang staat hierbij centraal, maar wat precies
als "algemeen belang" geldt, wordt grotendeels politiek bepaald. De Grondwet
(art. 19-23) en verdragen zoals het EVRM (bijvoorbeeld art. 2 EVRM) bieden
richtlijnen over overheidsverplichtingen, waaronder sociale grondrechten.
Legitimerende functie
De overheid mag slechts handelen binnen de grenzen van wettelijke
bevoegdheden (art. 2:4 Awb). Deze legitimatie vereist dat overheidsoptreden:
1. Proceduraal correct verloopt.
2. Materieel rechtmatig is volgens geschreven en ongeschreven rechtsregels.
De Awb speelt hierin een centrale rol, vooral door de codificatie van algemene
normen zoals:
Zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb).
1
, Motiveringsbeginsel (art. 3:46 Awb).
Instrumentele functie
Het bestuursrecht ondersteunt het bestuur bij beleidsvorming en uitvoering.
Overheidsbeslissingen moeten voldoen aan normen van rechtvaardigheid en
recht, en bijdragen aan het algemeen belang. Voorbeelden hiervan zijn:
Het inzetten van bevoegdheden voor infrastructuurontwikkeling.
Het toepassen van bestuursrecht in bijzondere wetgeving.
Een goede balans tussen slagvaardigheid en rechtmatigheid is essentieel, zoals
geïllustreerd door de kinderopvangtoeslagaffaire.
Rechtsbescherming voor de burger
De waarborgfunctie biedt bescherming tegen overheidsoptreden via:
Algemene en bijzondere bestuursrechtelijke regels (art. 6 EVRM en
beginselen van behoorlijk bestuur).
Rechtsbescherming door bezwaar- en beroepsprocedures.
Het bestuursrecht versterkt de positie van de burger als rechtssubject en biedt
garanties zoals:
Openbaarheid en inspraak.
Toegang tot een onafhankelijke rechter (art. 6 EVRM).
Samenhang en spanningen tussen functies
De drie functies zijn onlosmakelijk verbonden:
De legitimerende functie geeft basis aan bevoegdheden, die via de
instrumentele functie worden gebruikt.
De waarborgfunctie versterkt de legitimiteit door rechtsbescherming en
participatieprocedures.
Er bestaat echter spanning tussen de functies, bijvoorbeeld:
Te veel waarborgen kunnen de slagvaardigheid van het bestuur hinderen
(zie de toeslagenaffaire).
Omgekeerd kan een gebrek aan waarborgen het vertrouwen in de
overheid schaden.
Bestuursrecht in ruime zin
Bestuursrecht is breder dan de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Awb
vormt de kern van het algemeen deel, maar het bijzondere deel bevat de meeste
specifieke bevoegdheden en verplichtingen. Voorbeelden zijn:
Belastingwetgeving.
Vergunningen en subsidies.
Zonder kennis van bijzondere wetten kan het bestuursrecht niet effectief worden
toegepast.
Normatieve Basis
De democratische rechtsstaat is gebaseerd op de normatieve gedachte dat de
overheid uitsluitend handelt ter verwezenlijking van recht, gebaseerd op en in
overeenstemming met dat recht. Dit vormt het fundament van de relatie tussen
de burger en de overheid. Hoewel deze principes niet altijd expliciet onderdeel
zijn van positief recht, vormen ze het toetsingskader voor bestuursrechtelijke
wetgeving.
2
, De democratische rechtsstaat
De democratische rechtsstaat wordt gekarakteriseerd door drie dimensies:
1. Democratie: Burgers hebben zeggenschap over het overheidshandelen
via democratische legitimatie, zoals kiesrecht en volksvertegenwoordiging.
2. Liberale rechtsstaat: Beoogt vrijheid, rechtszekerheid en
rechtsgelijkheid tegenover overheidsmacht. Dit impliceert bescherming
tegen willekeur en de verplichting van de overheid om transparant en
voorspelbaar te handelen.
3. Sociale rechtsstaat: De overheid moet omstandigheden scheppen die
sociale rechtvaardigheid bevorderen, zoals onderwijs, gezondheidszorg en
bestaanszekerheid.
Deze dimensies staan vaak in spanning met elkaar. Het streven naar optimale
balans tussen deze beginselen is een voortdurend proces.
Centrale en nadere beginselen
De centrale beginselen (zoals zeggenschap, rechtszekerheid en sociale
rechtvaardigheid) worden uitgewerkt in nadere beginselen, zoals:
Democratie: politieke verantwoordelijkheid, decentralisatie, openbaarheid.
Liberale rechtsstaat: wetmatigheid, machtsverdeling, grondrechten.
Sociale rechtsstaat: effectiviteit, doelmatigheid.
Uitwerking van de democratische rechtsstaat
1. Democratie
Kiesrecht en politieke verantwoordelijkheid
Het democratische stelsel vereist algemeen kiesrecht (actief en passief).
Ambtsdragers die niet rechtstreeks worden gekozen, dienen verantwoording
af te leggen aan vertegenwoordigende organen.
Inspraak en participatie
Burgers hebben recht op inspraak bij beslissingen die hen raken (art. 4:7 en
4:8 Awb). Inspraak gaat verder dan horen; het impliceert daadwerkelijke
invloed op beleidsvorming. De Gemeentewet, Provinciewet en
Waterschapswet verplichten tot participatieverordeningen (art. 150 Gemw).
Openbaarheid van bestuur
Openbaarheid is essentieel voor democratische controle. De Wet open
overheid (Woo) regelt transparantie van documenten en besluitvorming.
Archivering en toegankelijkheid van overheidsinformatie worden beschermd
door de Archiefwet 1995 en art. 11 Auteurswet (vrijstelling van auteursrecht
op officiële publicaties).
2. Liberale rechtsstaat
Wetmatigheid en rechtszekerheid
Overheidshandelen moet gebaseerd zijn op kenbare, algemene regels (art.
3:46 Awb). Het legaliteitsbeginsel en beginselen van behoorlijk bestuur
(zoals zorgvuldigheid, art. 3:2 Awb) normeren het optreden van
bestuursorganen.
Machtsverdeling
Om machtsmisbruik te voorkomen, vereist de rechtsstaat een strikte
scheiding en controle van bevoegdheden. Checks and balances zijn
fundamenteel, hoewel de praktijk in Nederland vaak afwijkt van de trias
politica.
Grondrechten
De overheid mag slechts ingrijpen in burgerlijke vrijheden wanneer
3
, noodzakelijk en proportioneel. Dit ondersteunt particulier initiatief en
beperkt bureaucratische groei.
Rechterlijke controle
Een onafhankelijke rechter moet bindende uitspraken kunnen doen over de
rechtmatigheid van overheidsoptreden (art. 6 EVRM). Rechterlijke controle
biedt zowel objectieve rechtmatigheidscontrole als individuele
rechtsbescherming.
3. Sociale rechtsstaat
Sociale rechtvaardigheid
De overheid schept omstandigheden die het welzijn van burgers bevorderen.
Sociale grondrechten (bijv. art. 19-23 Gw) vormen de harde kern van deze
dimensie.
Effectiviteit
Overheidshandelen moet gericht zijn op concrete resultaten, zoals bij
Europees recht (effet utile). Juridische waarborgen dienen verspilling en
corruptie tegen te gaan.
Doelmatigheid
Middelen moeten efficiënt worden ingezet, met controle door de Algemene
Rekenkamer en toezichtmechanismen. Dit versterkt de geloofwaardigheid
van overheidsoptreden.
Betekenis voor het bestuursrecht
Groei van het bestuursrecht:
De verbinding tussen democratie en sociale rechtvaardigheid heeft geleid
tot een uitgebreide regulering van overheidsoptreden. Tegelijkertijd
normeren beginselen van de liberale rechtsstaat deze groei door
waarborgen te bieden.
Overheid en samenleving:
De democratische rechtsstaat hanteert het primaat van particulier
initiatief. Overheidstaken worden beperkt tot die gevallen waarin burgers
en organisaties zelf niet adequaat kunnen handelen.
Overheid en semi-publieke organisaties:
Semipublieke instellingen (zoals onderwijsinstellingen en zorgorganisaties)
vallen onder privaatrecht, maar publieke belangen rechtvaardigen soms
regulering. Normen zoals transparantie en motivering worden hierop
toegepast.
Overheid en burger:
De verhouding overheid-burger wordt soms als wederkerig gezien, maar
de overheid heeft uiteindelijk eenzijdige bevoegdheden.
Rechtsverhoudingen zijn strikt genormeerd door wet- en regelgeving.
Concept van rechts-eenheid
Het recht is een samenhangend geheel, ondanks de onderverdeling in
verschillende rechtsgebieden zoals bestuursrecht, privaatrecht en strafrecht.
Gemeenschappelijke principes zoals rechtszekerheid, gerechtvaardigd
vertrouwen en schadevergoeding verbinden deze rechtsgebieden. De eenheid
van het recht betekent echter niet dat de rechtsgebieden uniform zijn;
verschillen in toepassing en doelstellingen blijven relevant.
Interne rechtsvergelijking
4
