Samenvatting FMPS
Week Ia:
Financieel management: de planning en beheersing van financiële taken en transacties. Het
is géén beleidsvraagstuk, die de ‘wat’ en de ‘waarom’ vragen stellen, maar een vraag inzake
de te gebruiken instrumenten om hiermee de eerder gestelde beleidsvraag te beantwoorden: de
‘hoe’ vraag.
De publieke sector wordt gekenmerkt door het streven naar twee doelstellingen, i.p.v. winst,
zijnde 1) marktfalen en 2) rechtvaardigheid (toegankelijkheid). Doordat zij niet naar winst
streeft, is de bekostiging van diensten verleent door instanties in de publieke sector ook niet
marktgeoriënteerd.
Non-profit als sector bestaat uit drie onderdelen, waarbij de publieke sector wordt gevormd
uit de eerste twee onderdelen:
i. Publiek georiënteerde organisaties die handelen d.m.v. het publiekrecht, bijv. de
overheid;
ii. Cliëntgerichte organisaties die zowel gebruik maken van het privaat- als het
publiekrecht, zoals corporaties, openbaar niveau en zorginstanties;
iii. Ledenorganisaties die het privaatrecht gebruiken, zoals kerken, vakbonden en goede
doelen.
De overheid bestaat uit het Rijk, de provincies, de gemeenten, de waterschappen,
agentschappen, B&L-diensten, ZBO’s, de EU en gemeenschappelijke regelingen (vaak tussen
gemeenten).
In een marktsituatie ligt de bevoegdheid om te beslissen, het betalen en het gebruik in de
hand van één individu, terwijl bij de publieke sector deze relatie is doorgesneden, waardoor
er op een andere wijze een proces van besluiten, uitvoeren en verantwoorden plaatsvindt.
De markt is in theorie efficiënt, maar in praktijk niet of minder door marktfalen, macro-
economische conjunctuurschommelingen, verdelings- en rechtvaardigheidsvraagstukken en
paternalisme.
Marktfalen treedt bijv. op d.m.v. bedrijven die marktmacht bezitten, het optreden van externe
effecten, de aanwezigheid van asymmetrische informatie of de onmogelijkheid bij het
realiseren van collectieve goederen.
1
,Bij het voorkomen van marktfalen kan de overheid ingrijpen, bijv. d.m.v. regelgeving, ervoor
kiezen om zelf de gekozen dienst te produceren, het uitbesteden van dienstverlening aan
particuliere partijen, financiële prikkels creëren om gedrag te beïnvloeden, gebruik van
overdrachten (bijv. belastingen of uitkeringen), overleg plegen om zo andere partijen op
passievere wijze te beïnvloeden of door overreding: beïnvloeding door informatievoorziening.
Dit ingrijpen kan niet altijd goed verlopen door het optreden van budgetimperfecties (en:
‘non-market failures’). Voorbeelden zijn:
o De output van de geproduceerde dienst is slecht gedefinieerd en moeilijk meetbaar;
o De kwaliteit van de geproduceerde dienst is moeilijk vast te stellen;
o Er zijn geen criteria ontwikkeld voor het stopzetten van beleid;
o Er is géén concurrentie (ontstaan);
o Er is een beloning aanwezig voor het formuleren van het probleem en het ontwerpen
van een oplossing, maar geen om dit probleem op te lossen;
o Politieke conjunctuur waardoor beleidsimplementatie onmogelijk is, bijv. bij de
nabijheid van verkiezingen.
o Aanwezigheid principaal-agentprobleem, of;
o Aanwezigheid common pool-probleem.
Principaal-agentprobleem: probleem dat ontstaat en wordt verhevigd door het karakter van
de publieke sector (de ‘doorgesneden relatie’). Hierbij neemt de burger of de ambtenaar de rol
in van principaal, en de politicus die van agent.
Probleem: politici willen andere doelen (en: ‘rents’) nastreven dan men heeft afgesproken.
Oplossing: contracten of begrotingsinstituties. Deze contracten kunnen slechts incompleet
worden afgesloten wegens onzekerheid en complexiteit, waardoor de agent alsnog macht
behoud om andere doelen te streven (en: ‘residual power’).
Begrotingsinstituties: formele en informele regels en principes, met als doel het verbeteren
van verantwoording of het intenser maken van concurrentie, zoals comptabele regels,
normering, controle en toezicht.
Common pool-probleem: probleem dat optreedt wanneer geld uit algemene middelen
worden besteed aan afzonderlijke groepen, waardoor de netto baten voor deze groep groot is,
en de netto kosten gering doordat deze worden uitgesmeerd. Dit leidt tot een tendens naar
alsmaar stijgende kosten.
2
,Oplossing: centralisatie van het begrotingsproces, bijv. door delegatie aan een ‘fiscal
entrepreneur’ of het voeren van onderhandelingen die leiden tot een akkoord.
Eerdergenoemde budgetimperfecties kunnen worden tegengaan d.m.v. het niet verbergen van
uitgaven of fondsen, het beperken van regelingen met een open einde (dus een eindtermijn
aangeven), het beperken van regelgeving die automatisch tot uitgaven leidt, het beperken van
‘contigent liabilities’ zoals garanties, niet te optimistisch ramen, posten in een vergelijkbare
maatstaf weergeven, niet creatief boekhouden, uitgaven gebruiken voor hun officiële doel,
transparantie in procedures, gebruik begrotingsnormen en onafhankelijke informatie, het
begrotingsproces decentraliseren (zie hierboven), procedures duidelijk maken alsook druk van
buitenaf opvoeren (IMF, EU of een andere hogere overheid druk laten zetten op een lagere).
Financieel management geschiedt in vier fasen: planning (besluitvorming), beheersing
(management en controle over de uitvoering), verslaggeving tijdens de uitvoering en
controle en verantwoording erna.
‘New Public Management’: ideeën die stellen dat de publieke sector zich dient te focussen
op efficiëntie, gebruik planning- en budgetteringstechnieken, sturen op prestaties en meer
concurrentie moet laten ontstaan. Om deze doelen te realiseren, gebruiken aanhangers
managementstijlen uit de private sector, contracten, privatisering en gebruik van eigen
terminologie.
Dit leidt echter tot nieuwe problemen:
o Door het ontstaan van meer autonomie ontstaat er echter minder democratische
controle op de handelingen van managers;
o Beleid en uitvoering fragmenteert, wat problemen meebrengt m.b.t. het afleggen van
verantwoording;
o Men krijgt te maken met complexere informatie;
o Het ontstaan van een managementcultus binnen de publieke sector.
3
, Week Ib:
Begrotingsfondsen: monetaire constructie gestoeld op afzonderlijk beheer van uitgaven en/of
ontvangsten. Indien het uitgaven betreft, zullen dit uitgaven zijn die gereserveerd worden voor
een specifiek doel, zoals de uitkeringen aan gemeenten (Gemeentefonds) of investeringen van
het Rijk. Het gevolg van deze constructie is dat men deze uitgaven niet weegt tegenover
andere uitgaven, waardoor er geen relatie meer is. Voor ontvangsten geldt dat het
begrotingsfonds meestal wordt opgesteld als er ontvangsten uit een specifieke bron kunnen
worden verkregen: ‘earmarking’ (ne: oormerken). Voorbeelden hiervan zijn de
aardgasbatenfonds en het AOW-fonds dat de premies van de AOW ontvangt.
In principe zijn de uitgaven en/of ontvangsten van een fonds geen onderdeel van de reguliere
begroting, maar de zichtbaarheid van fondsen kan verschillen. Zij kan niet zichtbaar zijn,
i.v.m. staatsveiligheid, er kan sprake zijn van een aparte fondsbegroting waarbij alleen het
saldo van het fonds in de begroting wordt gepubliceerd, of de uitgaven en ontvangsten kunnen
in de reguliere begroting worden geplaatst.
Voor het opzetten van fondsen zijn enkele argumenten, en daarop weer tegenargumenten:
i. Uitgaven worden beschermd: uit praktijk blijkt dat dit niet geheel waar hoeft te zijn
(voorstellen koopkracht verbetering d.m.v. gelden uit de FES), alsook het bestaan van
alternatieven om uitgaven te beschermen: afspraken/contracten en het hanteren van
een stelsel van baten en lasten.
ii. Flexibiliteit wordt bevorderd: flexibiliteit is echter niet altijd positief, men zou ook
juist een begrotingsfonds willen hebben om continuïteit van bepaalde uitgaven te
waarborgen. Daarnaast is flexibiliteit ook mogelijk zonder een dergelijk fonds, als de
politieke wil er is om overige uitgaven anders te besteden.
iii. Het is een andere beheersvorm dat kan functioneren als een
spaarpot/verzekering. Het alternatief van een stelsel van baten en lasten kan dit
echter ook.
iv. Derden zijn in staat om mede uit te voeren. Dit roept een vraag omtrent
wenselijkheid op: dienen particulieren (mede)beslissers te zijn over publiek geld?
v. Het staat toe om vrije besteedbare middelen over te plaatsen naar lagere
overheden. Dit is alleen ook mogelijk zonder een dergelijk fonds, d.m.v. financiering
uit de algemene gelden.
4
