WERKGROEP 6: HANDHAVING
Literatuur:
R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de Sociale Rechtsstaat, deel 1 (2017):
Hoofdstuk 20: nr. 639-640, 642-644, 647-648;
Hoofdstuk 21, nr. 649-655;
Hoofdstuk 22, nr. 659-660, nr. 662-665, nr. 667-668, nr. 670-672, nr. 676-679, nr. 683-
688, nr. 690-698, nr. 700-703, nr. 708-711, nr. 717-719;
Leerdoelen:
Leerdoelen, aan het einde van deze collegeweek:
- Weet u over welke bevoegdheden een toezichthouder beschikt en kunt u in een casus
beoordelen wanneer een toezichthouder buiten de grenzen van zijn bevoegdheid treedt;
- Heeft u inzicht in het onderscheid tussen bestuursrechtelijk toezicht en strafrechtelijke
opsporing en kunt u uitleggen wat de ‘dubbele pet’ voor gevolgen heeft voor de
uitoefening van de bevoegdheden door de toezichthouder;
- Kunt u in een casus vaststellen of een bestuursorgaan bevoegd is (possibiliteit) om een
sanctie op te leggen;
- Heeft u inzicht in de beginselplicht tot handhaving en kunt u beoordelen of de overheid
een onrechtmatige situatie mag of moet gedogen (opportuniteit);
- Kunt u beoordelen of tegen een besluit om te gedogen of om dit te weigeren,
rechtsbescherming open staat bij de bestuursrechter;
- Weet u welke eisen en procedures gelden bij het opleggen van herstelsancties en
punitieve sancties (maatvoering), bijvoorbeeld bij de last onder bestuursdwang, last onder
dwangsom en bestuurlijke boete, en kunt u zelf in een casus gebreken in
handhavingsbesluiten ontdekken;
- Weet u dat de bestuurlijke boete een punitieve sanctie is en weet u wat daarvan de
gevolgen zijn voor de formele en materiële waarborgen bij het opleggen van deze sanctie.
- Bent u bekend met het mogelijke sanctionerende karakter van de intrekking van een
beschikking en kunt u beredeneren of een intrekking als sanctie in een concreet geval
bestraffend of herstellend bedoeld is;
- Kunt u beoordelen of in een concrete casus verschillende soorten sancties tegelijkertijd
kunnen worden opgelegd op basis van de bepalingen in de Awb die zien op cumulatie en
samenloop van sancties.
Veronderstelde voorkennis uit Beginselen bestuursrecht (B1):
F.C.M.A. Michiels, Hoofdzaken van het bestuursrecht (2019), H. 6.
1
,Schlössels en Zijlstra
Handhaving
Kan worden omschreven als het toezien op de naleving van wettelijke voorschriften en
sanctioneren van handelingen die in strijd zijn met wettelijke voorschriften. Bestuurlijke
handhaving wordt uitgeoefend door bestuursorganen.
Hoofdstuk 5 van de Awb gaat over het toezicht op de naleving en over sancties. Het gaat hier
alleen om bestuurlijke handhaving. Het opleggen van een bestuurlijke sanctie vindt plaats bij
beschikking. Daarmee zijn ook hoofdstuk 2 (algemeen), 3 (besluiten) en titel 4.1 (beschikkingen
van toepassing).
Onderscheid toezicht en opsporing
In de Awb wordt een onderscheid gemaakt tussen toezicht en opsporing. Toezicht wordt
uitgeoefend zonder dat er sprake van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit hoeft te zijn,
terwijl die verdenking wel is vereist voor het kunnen uitvoeren van opsporingsactiviteiten. Er
kan wel worden gezegd dat opsporing een element van het strafrecht is. Daarentegen heeft
toezicht een bestuursrechtelijk karakter. In art. 1:6 Awb verklaart de Awb zich niet van
toepassing op de opsporing en vervolging van strafbare feiten, deze worden door het wetboek
van Sv beheerst.
Bevoegdheid toezichthouder
De toezichthouder die bij of krachtens de wet is aangewezen, heeft op grond van de Awb een
aantal bevoegdheden (art. 5:11 Awb). Bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het
bestuursorgaan dat de betreffende toezichthouder als zodanig aanwijst, kunnen deze
bevoegdheden worden beperkt (art. 5:14 Awb). Enkel bij wet in formele zin kunnen de
bevoegdheden worden uitgebreid. De beginselen van behoorlijk bestuur spelen een belangrijke
rol bij het uitoefenen van deze bevoegdheden, omdat het zware bevoegdheden betreft. Het zal
vaak om feitelijke handelingen gaan, waardoor de schakelbepaling van art. 3:1 lid 2 Awb van
toepassing vindt. In art. 5:13 Awb is het evenredigheidsbeginsel toegespitst op het
nalevingstoezicht.
Een toezichthouder heeft de bevoegdheid om:
- Elke plaats te betreden, behalve woning (art. 5:15 Awb)
- Inlichtingen te vorderen (art. 5:16 Awb)
- Inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden (art. 5:17 Awb)
- Zaken te onderzoeken (art. 5:18 Awb)
- Vervoermiddelen en hun lading onderzoeken (art. 5:19 Awb)
Voor het handhavingstoezicht geldt de verplichting om medewerking te verlenen aan de
toezichthouder bij de uitoefening van zijn bevoegdheden, tenzij beroep met
geheimhoudingsplicht (art. 5:20 lid 1 en 2 Awb).
2
, Sancties
Een sanctie kan worden omschreven als een belastende maatregel die rechtens kan worden
opgelegd als reactie op het niet-naleven van rechtsregels. Zie hierbij de bestuursrechtelijke
sanctie (art. 5:2 lid 1 a Awb).
Sancties worden verdeel in twee vormen:
- Herstelsancties, gericht op herstel van de rechtmatige situatie (art. 5:2 lid 1 b Awb).
- Bestraffende of punitieve sancties, gericht op leedtoevoeging (art. 5:2 lid 1 c Awb).
Dit onderscheid is van belang voor de toepasselijkheid van art. 6 (‘criminal charge’) en 7 EVRM
en art. 14 en 15 IVBPR, maar ook wat betreft de rechterlijke toetsing aan de beginselen van
behoorlijk bestuur en de gevolgen van samenloop. Bij het opleggen van punitieve sancties
moeten deze bijzondere waarborgen in acht worden genomen.
De belangrijkste vormen van bestuurlijke herstel sancties zijn de last onder bestuursdwang (art.
5:21 - 5:54 Awb) en de last onder dwangsom (art. 5:31d – 5:39 Awb). De belangrijkste vormen
van bestuurlijke bestraffende sancties zijn de bestuurlijke boete (art. 5:40 – 5:54 Awb), de
berisping en het strafontslag in het ambtenarenrecht. Naast deze hoofdvormen is er nog een
restcategorie. Het om een grote categorie ongelijksoortige sancties waarvan niet duidelijk is of
zij als een herstelsanctie of een bestraffende sanctie moeten worden beschouwd. Een belangrijke
algemene vorm daarvan is het afnemen of beperken van een eerder toekend recht, zoals de
intrekking van een begunstigende beschikking.
Het onderscheid tussen herstelsancties en bestraffende sancties is ook van belang voor de wijze
waarop de rechter het betrokken sanctiebesluit toetst. In het algemeen kan worden gezegd dat de
rechter een bestraffende sanctie naar haar inhoud vol toetst en een herstelsanctie marginaal. Uit
art. 6 EVRM volgt dat de rechter de zwaarte van de sanctie vol moet toetsen aan art. 3:4 lid 2
Awb, terwijl hij bij een herstelsanctie kan volstaan met een marginale toetsing. Volgens art. 5:4
Awb dient de bevoegdheid om bestuurlijke sancties op te leggen, te berusten op een wettelijke
grondslag. Bij bestraffende sancties dient er zelfs sprake te zijn van een specifieke wettelijke
grondslag (art. 7 EVRM). Zie hierbij art. 15 Gemw, art. 122 PW en art. 61 WSW.
Beginselplicht tot sanctionering
Als er sprake is van een overtreding en er een bevoegdheid tot sanctionering door middel van een
herstelsanctie bestaat, dan zal daar in beginsel gebruik van moeten worden gemaakt. Hiernaast
zijn er ook nog wetten die verplichten tot het opleggen van een sanctie, deze zijn vaak
bestraffend van aard. De meest voorkomende uitzonderingen zijn als er een concreet zicht op
legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is dat ervan moet worden
afgezien.
Drie te onderscheiden denkstappen van het handboek ten aanzien van het opleggen van sancties:
- Possibiliteit of mogelijkheid
Is er sprake van een overtreding? Bestaat er een bevoegdheid tot sanctioneren?
- Opportuniteit
Moet er worden gesanctioneerd of kan daarvan worden afgezien?
- Maatvoering
Wat zijn de procedurele eisen indien er wordt gesanctioneerd? Is het evenredig?
3
