Samenvatting Bestuur en Beleid 2020
Dit is een samenvatting van alle extra literatuur die we moesten lezen voor het vak bestuur
en beleid, naast het boek Policy Paradox van Stone en het boek de Bestuurlijke Kaart van
Breeman. De Engelse artikelen zijn in ook in het Engels samengevat.
Deze samenvatting bevat de volgende artikelen/hoofdstukken (ze zijn geordend naar
volgorde van wanneer ze gelezen moesten worden en gegroepeerd naar wanneer ze
gelezen moesten worden): Schuingedrukt = samengevat in het Engels.
- Hoofdstuk 3 uit Bekkers, V.J.J.M. (2017). Beleid in beweging. Achtergronden, benaderingen,
fasen en aspecten van beleid in de publieke sector. Derde herziende druk. Den Haag: Boom
Lemma.
- Hoofdstukken 4 en 7 uit Hoogerwerf, A. (2014). Overheidsbeleid. Een inleiding in de
beleidswetenschap. Den Haag: Wolters Kluwer, 9e druk.
- Hoofdstuk 4 uit Bovens et al. (2017) Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek. Den Haag:
Wolters Kluwer, 9e druk.
- March, J. en J. Olsen (2011) “Elaborating the new institutionalism”. In: Sarah A. Binder, R. A. W.
Rhodes, and Bert A. Rockman. The Oxford Handbook of Political Institutions. University Press.
- March, J. en J. Olsen (2008) “The logic of appropriateness”. In: Robert E. Goodin, Michael Moran,
and Martin Rein. The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford: Oxford University Press.
- Zuure J., 'Een duwtje om over na te denken', Bestuurskunde 2014-3, p. 56-65 en Tummers, L.
'Gedragen gedragsverandering', Bestuurskunde 2019-2, p. 83-90.
Hoofdstuk 3 uit Bekkers, V.J.J.M. (2017). Beleid in beweging. Achtergronden, benaderingen, fasen en
aspecten van beleid in de publieke sector. Derde herziende druk. Den Haag: Boom Lemma.
Hoofdstuk 3 Bekkers:
Vier benaderingen van beleid en beleidsprocessen:
1. Rationele benadering: waarin het accent ligt op het bereiken van de doeleinden op
grond van kennis en informatie. Meer weten levert volgens deze benadering een beter
beleid op.
2. Politieke benadering: waarin het accent op de machtsstrijd tussen allerlei
belanghebbende partijen ligt. Steun en draagvlak zijn in deze benadering dan ook
essentieel voor het succes van het te voeren beleid.
3. Culturele benadering: waarin beleid vooral wordt gezien als een zingevingsproces.
Succesvol beleid is beleid dat voor alle betrokken partijen een gedeelde betekenis heeft.
4. Institutionele benadering: waarin beleid vooral wordt gezien als gevormd door
gestolde regels, parktijken en instituties. Succesvol beleid is beleid dat voldoet aan, en
aansluit bij, de gegroeide praktijken of deze juist weet te doorbreken.
Een behandeling van deze benaderingen veronderstelt een consistente vergelijking van
kenmerken. Vandaar dat het volgende analysemodel voor de beschrijving van deze
benaderingen wordt gehanteerd. In dit model maken we onderscheid tussen:
Dominant verklaringsmechanisme: centraal staat de vraag welke verklaring
doorgaans wordt gegeven voor de aard en het verloop van beleidsprocessen.
Het mens- en wereldbeeld: bovenstaande verklaring is vaak gestoeld op bepaalde
veronderstellingen ten aanzien van de wijze waarop een samenleving functioneert en
mensen zich gedragen.
De instrumentatie: benaderingen van beleid hebben veelal een bepaalde voorkeur voor
de inzet van bepaalde instrumenten. Ook leven in elke benadering bepaalde
veronderstellingen over de vraag hoe deze instrumenten vooral moeten worden ingezet
om bepaalde doelen te realiseren.
De beoordeling: benaderingen onderscheiden zich ook in de wijze waarop ze
beleidsprocessen beoordelen als succesvol of minder succesvol. Wat zijn relevante
beoordelingscriteria?
De rol van kennis en informatie: kennis en informatie, maar ook de rol van ICT spelen
in elke benadering een belangrijke rol, maar hun betekenis varieert.
Het verloop van het beleidsproces: gelet op het dominante verklaringsmechanisme
kent elke benadering ook een eigen beschrijving en verklaring voor de wijze waarop
1
, beleidsprocessen verlopen: vanaf de agendering van een bepaald beleidsprobleem tot
en met de evaluatie van het in reactie daarop ontwikkelde en uitgevoerde beleid.
De rol van politiek: omdat beleid en politiek nauw met elkaar verwezen zijn, is het
belangrijk om speciaal aandacht te besteden aan de rol die de politiek in elke benadering
vervult.
Rationele benadering:
Dominant verklaringsmechanisme: beleid en beleidsprocessen staan in deze
benadering in het teken van het realiseren van doelstellingen. ‘Public policy consists of
political decisions from implementing programs to achieve societal goals’. Beleid wordt
gedefinieerd als het realiseren van doelstellingen door de inzet van bepaalde middelen
volgens tijdskeuzes of als een verzameling van doelen en middelen, een plan dat te
dateren is op een bepaald tijdstip. Aanhangers van dit model benadrukken het belang
van finaal denken: doeleinden en middelen vormen de grondstructuur van elk beleid.
Doelrationaliteit vormt daarmee het belangrijkste verklaringsmechanisme voor beleid.
Het mens- en wereldbeeld: Het mens- en wereldbeeld in de rationele benadering is dat
van homo economicus. Kenmerkend is dat er sprake is van:
o Een verzameling gespecificeerde doelstellingen die in een hiërarchische relatie
tot elkaar staan, waarbij bijvoorbeeld duidelijk een onderscheid wordt gemaakt
tussen doelstellingen en subdoelstellingen.
o Een verzameling van mogelijke middelen waarvan beredeneerd kan worden dat
zij bijdragen aan de realisatie van deze doelstelling.
o Een heldere inschatting van de te verwachten effecten (consequenties) in termen
van te verwachten kosten en baten die met de inzet van een bepaald middel
samenhangen.
o Een verzameling van heldere criteria en prioriteiten op grond waarvan een keuze
kan worden gemaakt.
o Een keuze die gericht is op doelmaximalisatie, gebaseerd op een heldere
afweging van middelen of een combinatie van middelen die maximaal bijdraagt
aan de realisatie van gestelde doelstellingen.
Kortom, rationaliteit is het toverwoord en de bijdrage die de bestuurskunde dient te
leveren aan de vorming en uitvoering van beleid. Het is primair gericht op de verdere
rationalisering van het beleidsproces door vooral de condities waaronder rationele
besluitvorming kan plaatsvinden te realiseren. Toch is het streven naar
doelmaximalisatie nobel maar niet altijd reëel. Kritiek op het model is dat door een te
beperkte hoeveelheid informatie die ter beschikking staat, de beperkte hoeveelheid
beschikbare tijd en de beperkte informatieverwerkingscapaciteit (bounded rationality)
van mensen en organisaties, beleidsmakers en besluitvormers niet alle mogelijke
alternatieven en middelen in ogenschouw nemen om bepaalde doelstelling te realiseren,
terwijl ze ook niet alle te verwachten kosten en baten in hun afwegingen nemen.
Vandaar dat gestreefd wordt naar een bevredigende mate van rationaliteit, ondanks de
kritiek, onderstreept men het belang van rationaliteit als basis voor een verantwoord
beleidsproces. Kenmerkend voor de rationele benadering is het idee dat effectieve
beleidsprocessen kunnen worden vormgegeven vanuit een piramidale en
mechanistische opvatting van de overheid in haar relatie tot de samenleving. Er is
sprake van een soeverein, unitair, centraal, sturing centrum waar het beleid wordt
geformuleerd en waar men de beschikking heeft over een betrouwbaar geheel van
middelen en technieken om de boodschap die achter de gekozen doelstellingen zit, over
te dragen aan andere publieke en private organisaties, groepen van mensen en
individuen. Niet alleen kan deze boodschap helder en eenduidig worden geformuleerd,
ook zijn uitvoerders en burgers loyaal en conformeren zij zich aan de normen die in de
boodschap zijn verwoord. Zij volgen de gegeven aanwijzingen en instructies. Indien dit
niet het geval is, wordt door middel van monitoring, handhaving en toezicht alsnog
naleving van de gestelde doelen gerealiseerd.
2
, De instrumentatie: ten eerste, wordt doelrationaliteit gerealiseerd door veel waarde te
hechten aan de programmering van beleid. Programmering is de structurering van
handleidingen die moeten worden verricht om de doelstellingen van het beleid te
realiseren. Dit proces kan worden gezien als een vertalings- en uitwerkingsproces dat
verloopt van algemene doelstellingen die steeds meer worden geconcretiseerd in
specifieke doelstellingen. Dit kan inzichtelijk gemaakt worden in een doelboom. Vandaar
dat het ontwerpen van beleid ook wordt gezien als het maken van een plan. Ten tweede,
wordt doelrationaliteit gewaarborgd door veel aandacht te schenken aan de keuze van
de in te zetten beleidsinstrumenten. Beleidsinstrumenten zijn bijv. wet- en regelgeving,
subsidies, planning en voorlichting. Inzicht in de voor- en nadelen bepaalt vervolgens
welk instrument daadwerkelijk wordt gekozen.
De beoordeling: het oordeel over beleid en de wijze waarop beleidsprocessen verlopen,
wordt afgemeten aan de hand van doorgaans drie criteria, namelijk:
o Effectiviteit: de mate waarin de genomen maatregelen daadwerkelijk hebben
geleid tot de realisatie van de beoogde effecten. Hiervoor moeten de beoogde
doelstellingen wel S.M.A.R.T. geformuleerd zijn (specifiek, meetbaar, realistisch,
acceptabel en tijdsgebonden).
o Efficiëntie: verwijst naar de verdeling van kosten en baten die samenhangen
met de inzet van bepaalde middelen. Efficiënt beleid slaagt erin de doelstellingen
van het beleid te realiseren tegen de geringste kosten.
o Samenhang: interne samenhang verwijst naar de onderlinge afstemming tussen
de doelstellingen van het beleid. Dit wordt bereikt door geen tegenstrijdige
doelstelling op te nemen en te streven naar een duidelijke prioriteitenstelling. De
instrumenten moeten elkaar versterken. Externe samenhang verwijst naar de
mate waarin beleidsprogramma’s, die op verschillende plaatsen in het openbaar
bestuur zijn ontwikkeld en door specifieke organisaties of organisatie onderdelen
worden uitgevoerd, niet tegenstrijdig zijn.
De rol van kennis en informatie: In de rationele benadering wordt veel waarde gehecht
aan de rol van kennis (liefst wetenschappelijk). Kennis en informatie worden gezien als
de basis voor daadwerkelijke effectieve interventies in een samenleving. Kennis en
informatie worden beschouwd als een conditio sine qua non (de afwezigheid van
informatie of het slechts kunnen beschikken over weinig informatie leidt tot ineffectief,
inefficiënt en onsamenhangend beleid en dito resultaten). Kennis en informatie spelen
vooral een rol in een proces van cognitieve onzekerheidsreductie dat met name op twee
momenten een rol speelt. Ten eerste, bij het opstellen van de zogenoemde
beleidstheorie op grond waarvan een beleidsprogramma wordt ontworpen. Kennis en
informatie is nodig om te kunnen bepalen hoe maatschappelijke problemen in elkaar
steken (causale relaties). Inzicht is echter ook vereist in de doel-middelrelaties (de
zogenoemde finale relaties) die aan beleid ten grondslag liggen. Processen kunnen
inzichtelijk gemaakt worden aan de hand van een beleidsveldmodel. Hierdoor kunnen
we bepalen hoe het verloop, de aard en de wisselwerking tussen deze processen
bijdraagt aan bepaalde beleidsdoelstellingen. Ten tweede, spelen kennis en informatie
een rol in het bepalen of de uitvoering van de genomen maatregelen de gewenste
effecten heeft opgeleverd, zodat kan worden bepaald of het beleid opnieuw moet worden
bijgesteld of opnieuw ontworpen moet worden. Monitoring van beleid en evaluatie van
beleid zijn daarom belangrijke deelprocessen in de beleidscyclus die deze kennis en
informatie moet opleveren. Daarachter schuilt een visie waarbij de overheid vooral wordt
gezien als information processor. ‘Ultimately the information processing perspective
embraces the notion that knowledge present the power to produce new outcomes’.
Hierdoor gaan overheden steeds verfijndere instrumenten inzetten om informatie te
verwerken en bewerken, om inzicht te krijgen in niet alleen de aard van
beleidsproblemen, maar ook in het verloop en uitkomsten van het beleidsproces.
Vandaar ook de waarde die wordt gehecht aan benchmarking en monitoring van
beleid = managerial rationalisme. Door de geavanceerde inzet van ICT wordt
3
, bijvoorbeeld verondersteld dat de beperkte cognitieve vermogens van organisaties en
mensen kunnen worden overwonnen, zodat betere en dus meer rationele beslissingen
kunnen worden genomen.
Het verloop van het beleidsproces: Kenmerkend voor de rationele benadering is het
cyclische en lineaire karakter van de verschillende beleidsprocessen die worden
onderscheiden; beleidsprocessen die worden gedefinieerd als fasen in de zogenoemde
beleidscyclus. Wil beleid effect hebben, dan is het in de rationele benadering belangrijk
dat een schema van relatief gescheiden activiteiten wordt afgelopen. Dit is te zien in de
cyclus.
o Maatschappelijk probleem: effecten ongewenst.
o Agendavorming: het probleem moet erkend worden als een probleem waarvoor
een politieke oplossing moet worden gezocht.
o Beleidsvoorbereiding: de opdracht wordt gegeven om met beleidsvoorstellen te
komen, hier wordt gekeken naar de oorzaken van het probleem.
o Beleidsbepaling: er wordt bepaald welke maatregelen moeten worden genomen
in het licht van de politieke opdracht, die als een gegeven wordt beschouwd en
waaruit bepaalde doelstellingen volgen.
o Beleidsuitvoering: hierin vervullen bijvoorbeeld de politie etc. onderscheidende
rollen en worden ze ook op een bepaalde samenhangende manier ingezet.
o Beleidshandhaving: belangrijk is dat ook gekeken wordt of de daadwerkelijk
genomen maatregelen ook worden nagekomen en of zo nodig, moet worden
overgegaan tot handhaving.
o Beleidsevaluatie: hier wordt gekeken of de ondernomen activiteiten wel effect
hebben gehad.
o Terugkoppeling van beleidseffecten: vervolgens wordt dit oordeel terug
gekoppeld, wat er toe kan leiden dat het onderwerp opnieuw op de agenda komt,
indien de genomen maatregelen geen of onvoldoende effect hebben gehad. Dit
proces veronderstelt dat er sprake is van leren.
De rol van politiek: In deze benadering wordt de nadruk gelegd op het primaat van de
politiek die de doelstellingen van het beleid bepaalt en vastlegt. Er is sprake van een
duidelijke scheiding tussen politics and administration, tussen de politiek en de
bureaucratie. De politiek stelt de doelen en de bureaucratie voert het uit. Deze werelden
moeten ook gescheiden zijn, omdat er grondwettelijk sprake dient te zijn van een
scheiding tussen de wetgevende (doel stellende) en uitvoerende macht (democratisch),
omdat het vaststellen van doelen uitdrukking geeft aan de wijze waarop bepaalde
waarden in een samenleving worden toebedeeld.
Politieke benadering:
Dominant verklaringsmechanisme: centraal staat de gedachte dat, de afweging
tussen waarden en de concrete belangen van partijen die daar vaak achter schuilgaan,
4
