Samenvatting van de hoofdstukken 1, 2, 3, 4, 5.1, 5.2 en 5.3, 6, 7, 8 en 10 van het boek Praktisch
Bestuursrecht.
Hoofdstuk 1
De overheid heeft verschillende gezichten en beschikt over diverse instrumenten om in de
samenleving te kunnen optreden.
Mensen kunnen zich ook weren tegen het optreden van de overheid. Het recht biedt hen
rechtsbescherming. Dit is een soort waarborg dat de overheid haar instrumenten zorgvuldig
gebruikt.
De verhouding tussen de overheid en burger en de regels die daarbij gelden, vormen de kern van het
bestuursrecht.
1.1
Openbaar bestuur: de overheid voor zover zij zich met bestuurstaken bezighoudt.
Zij treden in verschillende hoedanigheden en manieren op en behartigt daarbij het algemeen belang
(datgene wat in ieders belang zou moeten werken).
Het openbaar bestuur dient de samenleving zo te besturen dat burgers en organisaties daar op een
fatsoenlijke manier met en naast elkaar kunnen leven, wonen, werken en recreëren.
Het bestuursrecht heeft betrekking op: het juridisch functioneren van het openbaar bestuur en zijn
relatie tot de burger. Het bevat regels, ook wel rechtsregels genoemd, met betrekking tot:
De organisatie van het openbaar bestuur;
Het verlenen van bestuursbevoegdheden aan bestuursorganen;
De rechtsnormen waaraan het openbaar bestuur zich moet houden bij de uitoefening van
die bestuursbevoegdheden;
Rechtsnormen die gelden voor de burger en regels voor de handhaving ervan;
De juridische bescherming voor de burger tegen het optreden van het openbaar bestuur.
Het handelen van het openbaar bestuur gebeurt door een persoon of een groep personen in de
hoedanigheid van een bestuursorgaan.
Publiekrecht: hier staat de relatie overheid – burger centraal. Dit resulteert meestal in aanspraken of
verlichtingen van burgers jegens het openbaar bestuur.
Het bestuursrecht behoort tot het publiekrecht en neemt daarin naast het staatsrecht en het
strafrecht een steeds belangrijkere plaats in.
1.2
Het legaliteitsbeginsel en specialiteitsbeginsel vormen in het algemeen het fundament van het
publiekrecht en in het bijzonder van het bestuursrecht.
1.2.1
Nederland is een democratische rechtsstaat, waarin alleen organen met regelgevende bevoegdheid
wetten kunnen uitvaardigen. Het openbaar bestuur voert die wetten uit, maar is ook zelf daaraan
gebonden.
Het openbaar bestuur mag daarom alleen als openbaar bestuur optreden als dit is vastgelegd in een
,wet. Deze zogenoemde wetmatigheid van bestuur wordt het legaliteitsbeginsel genoemd.
Als de wet die mogelijkheid biedt, mag het openbaar bestuur inbreuk maken op rechten en vrijheden
van de burger (art. 8 Gw).
Wet in formele zin: wetten die zijn vastgesteld door de formele wetgever (volksvertegenwoordiger
(de Staten-Generaal) en de regering samen).
In de titel van een wet in formele zin zit altijd het woord ‘wet’.
Wet in materiële zin: elke wet die algemeen verbindende voorschriften (avv) bevat, waar iedereen
voor wie die is bedoeld aan gebonden is.
Omgevingsvergunning: dit is de toestemming van het openbaar bestuur voor het uitvoeren van
projecten in de fysieke leefomgeving die zijn genoemd in art. 2.1 en 2.2 Wabo.
Art. 2.4 Wabo (= wet in formele en materiële zin) geeft het college van B&W de bevoegdheid om te
beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning.
1.2.2
Tenzij de wet anders bepaalt, moet het openbaar bestuur bij alles wat het doet belangen afwegen.
Als behartiger van het algemeen belang moet het openbaar bestuur dit belang afwegen tegen de
belangen van individuele burgers. Het specialiteitsbeginsel beperkt die afweging tot het kader van
de belangen waarvoor een speciale wet is bedoeld. Het openbaar bestuur mag in de gevallen
waarvoor de wet of regeling is vastgesteld dus alleen het specifieke belang behartigen waarop die
wet of regeling zich richt.
Gemeentelijke bouwverordening ziet onder andere toe op het veilig slopen van bouwwerken en
gebouwen. Derde, zoals omstanders en omwonenden, mogen daarbij geen gevaar lopen.
Voor het optreden van het openbaar bestuur is een grondslag in de wet nodig (legaliteitsbeginsel) en
bij het afwegen van de belangen moet het openbaar bestuur binnen het kader blijven van de
toepasselijke wet (specialiteitsbeginsel).
1.3
Het is ondoenlijk voor de formele wetgever (= regering + Staten-Generaal) om alle ingewikkelde
processen in de maatschappij tot in detail te reguleren. Het openbaar bestuur is daarom verdeeld in
verschillende lagen die elk op hun beurt bestuursrechtelijke regels kunnen vaststellen. Daarbij mag
een lagere regeling overigens niet in strijd zijn met een hogere.
Verdragen, beleidsregels en vergunningvoorschriften behoren niet tot wet- en regelgeving.
Bestuursrechtelijke normenstelsel hiërarchische opbouw:
Verdrag Staat der Nederlanden
Wet- en regelgeving
EU-verordeningen en EU-richtlijn Europees Parlement/Raad/Commissie
Grondwet Formele wetgever (=regering + Staten-Generaal)
Wet in formele zin Formele wetgever (= regering + Staten-Generaal)
Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) Regering
Ministeriële regeling Ministers
Provinciale verordening Provinciale Staten
Gemeentelijke verordening/waterschapsverordening Gemeenteraad/waterschapsbestuur
Geen wet- en regelgeving
Beleidsregels en vergunningvoorschriften Op alle niveaus van het openbaar bestuur
,Verdragen zijn afspraken tussen staten. Enkele belangrijke verdragen voor het bestuursrecht zijn het
Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) (hierin zijn persoonlijke
vrijheidsrechten voor burgers vastgelegd), het Verdrag van de Europese Unie (EU-verdrag) en het
verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (EU-werkingsverdrag).
EU-verdragen bevatten diverse bepalingen voor het vrije verkeer van personen, diensten, goederen
en kapitaal binnen de EU.
Bovenstaand genoemde verdragen en Europese verordeningen hebben rechtstreekse werking, dat
wil zeggen dat de daarin opgenomen regels rechtstreeks in Nederland van toepassing zijn. Dat
betekent dat Nederlandse burgers zich direct kunnen beroepen op dergelijke bepalingen.
Europese richtlijnen zijn gericht tot lidstaten en hebben in beginsel geen rechtstreekse werking.
De Grondwet bevat weinig regels voor burgers.
Dit is de hoogste wet in formele zin die dus net als de andere wetten in formele zin zijn vastgesteld
door de formele wetgever.
Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB’s) zijn van lagere orde dan de Grondwet en worden
vastgesteld door de regering. Ze bevatten hoofdzakelijk algemeen verbindende voorschriften voor
burgers, maar ook voor overheden, en kennen daarnaast, net als de meeste andere regelingen,
dikwijls ook bevoegdheden toe aan organen van het openbaar bestuur.
Ook ministeriële regelingen bevatten hoofdzakelijk avv’s voor burgers en kunnen daarnaast
bevoegdheden toekennen aan bestuursorganen.
Hetzelfde geldt voor provinciale verordeningen, gemeentelijke verordeningen en
waterschapsverordeningen. De regels in een provinciale verordening geldt alleen voor het
grondgebied van de provincie, de regels in een gemeentelijke verordening geldt alleen binnen de
gemeentegrenzen. Waterschapsverordeningen hebben dezelfde rang als gemeentelijke
verordeningen en zijn van toepassing op het grondgebied van het waterschap.
APV (Algemene Plaatselijke Verordening): gemeentelijke verordening met normen die voor iedereen
in die gemeente gelden.
Beleidsregels zijn eigen richtlijnen voor het openbaar bestuur (art. 1:3 lid 4 Awb) en gelden alleen
voor het orgaan van het openbaar bestuur dat ze heeft vastgesteld of waarvoor ze zijn bedoeld.
Vergunningsvoorschriften zijn normen die gelden in het individuele geval, namelijk voor degene aan
wie de vergunning is verleend. Vergunningsvoorschriften kunnen bestaan uit rechtsnormen
afkomstig van wetten en lagere regelingen en uit regels die het bestuursorgaan dat de vergunning
verleent, voorschrijft. Derden kunnen van het bestuursorgaan verlangen dat het erop toeziet dat de
vergunninghouder zich aan de voorschriften houdt.
Gelede normstelling: normen in verschillende regelingen die dikwijls in een hiërarchische verhouding
tot elkaar staan. Dit komt binnen het bestuursrecht veel voor, doordat de diverse organen van het
openbaar bestuur elk op hun eigen niveau normen kunnen of moeten stellen.
De gelede normstelling voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit is
weergegeven in tabel 1.2 op pagina 22 van het boek Praktisch bestuursrecht.
1.4
Het algemene bestuursrecht bevat regels die op alle terreinen van het bestuurlijk optreden van
toepassing zijn.
, Dit zijn bv. regels voor de toekenning van bestuursbevoegdheden aan bestuursorganen en voor de
handhaving van rechtsnormen en besluiten. Ook regels voor een zorgvuldige voorbereiding van
besluiten (zoals art. 3:2 Awb ‘Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de
nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen’) behoren tot het algemene
bestuursrecht.
Het bijzonder bestuursrecht bevat regels die speciaal zijn opgesteld voor de bijzondere gebieden
waarop het openbaar bestuur actief is. Het kan daarbij kan om ordenende overheidstaken zoals
politie, defensie, waterstaat, milieubeheer, ruimtelijke ordening en economische ordening. Het
openbaar bestuur heeft echter ook verzorgende overheidstaken zoals onderwijs, cultuur,
wetenschap, sociale zorg en gezondheidszorg. De rechtsgebieden in het bijzonder bestuursrecht
heten bijvoorbeeld het sociaalzekerheidsrecht, ruimtelijk bestuursrecht, milieurecht,
vreemdelingenrecht, gezondheidsrecht, economisch bestuursrecht en fiscaal bestuursrecht.
In een coördinatiewet worden bepalingen die in alle regelingen op een bepaald gebied van het
bestuursrecht voorkomen, bij elkaar gebracht. Voorbeelden hiervan zijn de sociale zekerheid,
belastingen, omgevingsvergunning en fysieke leefomgeving.
De coördinatiewetgeving blijft echter beperkt tot één bijzonder gebied van het bestuursrecht.
1.5.1
In de Awb zijn algemene regels opgenomen die van toepassing zijn op het hele bestuursrecht en in
beginsel op elke bestuurstaak.
De basis voor de Awb is gelegen in art. 107 lid 2 Gw, dat aan de wetgever de opdracht geeft om een
wet te maken met algemene regels van het bestuursrecht, met als doel:
Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving;
De vereenvoudiging van het bestuursrechtelijke wetgeving;
Het opnemen in de wet van ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke rechtspraak;
Het treffen van algemene voorzieningen voor onderwerpen die zich niet lenen voor regeling
in een bijzondere wet.
De Awb is een aanbouwwet die in vier fasen (tranches) tot stand is gebracht door er steeds meer
inhoudelijke onderdelen aan toe te voegen.
De indeling van de Awb is te vinden in tabel 1.3 op pagina 24 van het boek Praktisch bestuursrecht.
De indeling van de Awb toont al een van haar belangrijkste kenmerken: de gelaagde structuur.
Daarmee wordt bedoeld dat de wet is opgebouwd uit verschillende lagen, waarbij telkens eerst de
algemene bepalingen worden genoemd en daarna de bepalingen voor de meer bijzondere gevallen.
Pas in onderlinge samenhang kan de Awb gehanteerd worden.
1.5.2
De regels van het algemeen bestuursrecht zijn in beginsel steeds van toepassing op die van het
bijzonder bestuursrecht.
Het bijzonder bestuursrecht kan afwijken van de algemene regels in de Awb.
Indien de regel in de bijzondere wat afwijkt van die in de Awb, dan gaat de regel in de bijzondere wet
voor, tenzij de afwijking onnodig is. Voorbeeld zijn de algemene regels voor vergunningprocedures
waarbij in het algemeen een bezwaartermijn geldt van zes weken. De Vreemdelingenwet wijkt hier
echter van af (art. 69 lid 1 Vreemdelingenwet 2000).
