Aantekeningen Kennisclips Perspectieven op Publieke Vraagstukken
Voor het vak Perspectieven op Publieke Vraagstukken (PPV) van de minor bestuur en
organisatiewetenschappen aan de Universiteit Utrecht, heb ik een samenvatting gemaakt
van alle hoorcolleges/kennisclips voor het tentamen. De kennisclips zijn geordend per week
van het blok en telkens staat er een link naar de volledige kennisclip die is samengevat.
Week 47:
Kennismaking met HOC-docent, het vak, en de perspectieven:
0 Praktische en inhoudelijke uitleg Perspectieven: https://youtu.be/nbPLf11B4i4
Dit minor vak moet een samenvatting geven van wat er allemaal binnen bestuur en organisatie
gebeurd. Het laat de belangrijkste perspectieven zien maar is ook heel praktisch en
toepasbaar. Er zijn 5 perspectieven en dit zijn de ‘greatest hits’, oftewel de meest belangrijke
en interessante perspectieven binnen bestuur en organisatiewetenschap. Het eerste
perspectief is multi-level governance (MLG). Wat is dit en hoe kan je dit gebruiken om een
publiek vraagstuk te analyseren? MLG gaat erover dat beleid wordt gemaakt op verschillende
niveaus en dat besluiten worden gemaakt op verschillende niveaus en dat deze natuurlijk met
elkaar samen hangen. Dit zie je erg duidelijk bij het verhaal rondom de stikstof kwestie. Er zijn
namelijk door EU regelingen, aanpassingen nodig van het nationale beleid. De samenwerking
tussen die twee niveaus is dus zichtbaar. Ook zie je, en dit is ‘governance’, dat het niet alleen
de overheid is die de touwtjes in handen heeft maar ook de burgers die naar de rechter stappen
en een uitspraak afdwingen die ook ver strekkende gevolgen kan hebben tot de beleidsagenda
voor de besluiten die genomen worden. Dit wordt op het migratievraagstuk toegepast.
Het perspectief van de organisatiecultuur kijkt bijvoorbeeld naar hoe diversiteit binnen
organisaties kan worden gewaarborgd of tot stand worden gebracht. Met betrekking op het
stikstofverhaal zou je bijvoorbeeld kunnen kijken naar de belangenorganisaties waar
verschillen tussen zit en waar dus wrijving tussen kan ontstaan. Afhankelijk van wat jij vindt
dat cultuur is, kan je die groepen als homogeen beschouwen. Dit zijn bijvoorbeeld de boeren
die bijvoorbeeld erg radicaal zijn (vanwege het ‘landbouw defence force’). Echter, als je een
ander idee bij cultuur hebt zou je kunnen zeggen dat het juist een heterogene groep is, en dat
er dus wel boeren zijn die duurzamer willen worden.
Het strategic human resource management (SHRM) perspectief is het minst toepasbaar op
het stikstofverhaal, maar je zou kunnen zeggen dat als de landbouwers niet meer
mogen/kunnen verbouwen en vervolgens voor een andere baan op de arbeidsmarkt komen,
dan zou je je kunnen afvragen hoe je dit gaat oplossen volgens de lessen die we hebben
geleerd van human resource management. Dit perspectief wordt toegepast op de zorg.
Het public management perspectief focust meer op hoe je beleid moet uitvoeren, hoe moet
het beleid geïmplementeerd worden? Er gaat veel aandacht uit naar netwerk samenwerking,
de overheid kan het namelijk niet maar alleen, ook in de uitvoering. Het zijn dus meerdere
partijen die ook rond de tafel zitten. Om zo’n netwerk te bekijken kan je bijvoorbeeld op
regionaal niveau kijken hoe men praktisch iets gaat uitvoeren etc. Dit perspectief wordt
toegepast op het schuldenvraagstuk.
Het communicatieperspectief is heel praktisch en wij gaan opzoek naar frames en welke
frames er worden gebruikt om bijvoorbeeld bepaalde dingen uit te leggen aan de burgers.
Waarom mag je maar 100 rijden overdag bijvoorbeeld. Deze 5 perspectieven komen overheen
met sub disciplines binnen bestuur en organisatiewetenschappen. De toetsing voor dit vak
bestaat uit een schriftelijk tentamen (50%, worden de kennisdoelen gehaald?) en een paper
(50%, hebben jullie inzicht in de perspectieven en analytische vaardigheden om de
perspectieven toe te passen op een publiek vraagstuk dat jullie gekozen hebben?). We
bekijken eerst de inhoud en hierna gaan we in op het schrijven van de paper waarop je ook
feedback zult krijgen.
1
,Samen de studiehandleiding door:
Studiehandleiding: https://youtu.be/T9zCJa4_oQM
De eerste twee leerdoelen gaan over inzicht, theoretisch kennis en begrip, deze worden
getoetst in het tentamen. De rest in de paper. Het vak bevat een structuur week per week. Wel
wordt er flexibiliteit geboden om de hoorcolleges bijvoorbeeld op een ander moment te kunnen
bekijken. De werkgroepen zijn live op donderdagmiddag. Het tentamen vindt plaats op
donderdag 14 januari. Aanwezigheid bij de werkgroepen is verplicht. De plagiaat controle is
automatisch via Urkund. Inhoudelijk bekijk we iedere week een bepaald publiek vraagstuk,
telkens vanuit een ander perspectief. Week 51 bevat een deadline voor de 1ste opzet van de
paper (vrijdag 17:00, 1000 woorden). In deze paper moet je een publiek vraagstuk kiezen,
beargumenteren waarom het een publiek vraagstuk en al een deel beschrijven over welk
perspectief hierbij zou passen. Dit is belangrijk om te leren wat academisch schrijven nou
precies is. Tijdens de eerste weken moet je dus al goed nadenken over wat je wilt analyseren
en hierover een paar ideeën per week opschrijven en te kijken per perspectief of elk perspectief
erop toegepast kan worden. De kerstvakantie is drie weken voor dit vak, omdat de eerste week
van januari onderwijsvrij is. Tijdens die week kan je je voorbereiden op het tentamen. De week
erna is dus het tentamen en is er op dinsdag een live Q&A sessie. Hierna ligt de focus op de
paper, en krijg je hier ook extra informatie en feedback over. Week 4 is volledig bedoeld als
schrijfweek. Week 5 wordt gebruikt om na te kijken.
Wicked problems, bestuurskundige paradigma’s:
Week 1 Wicked problems en bestuurskundige paradigma’s: https://youtu.be/kkDawPAMqNQ
Niet alle publieke vraagstukken zijn wicked problems. Er is een soort geleidende lijn tussen
tamme problemen en wicked problems. Echter, het is handig om publieke vraagstukken vanuit
het wicked problem model te bekijken, omdat het heel duidelijk maakt waarom we die
verschillende perspectieven nodig hebben en waarom we het publieke waarde paradigma
bekijken. Figuur 1:
Wicked problems hebben volgens Head & Alford drie kenmerken in hun definitie:
- Sociaal pluralisme, diversiteit: stakeholders met verschillende belangen en waarden.
- Institutionele complexiteit: netwerken van organisaties en multiple governance.
- Wetenschappelijke onzekerheid: fragmentatie van kennis en gebrek aan.
De rechter foto laat de aanklacht van burgers zien die men heeft gedaan
omdat de EU richtlijnen werden overtreden omdat er in de buurt van
bepaalde natuurgebieden niet te veel stikstof mag worden uitgestoten. Dit
is, zoals we noemen, een complex probleem. Er zijn verschillende dingen
die het veroorzaken en geen makkelijke oplossingen. Het probleem is dus
complex en de instellingen om het probleem heen zijn complex. Je hebt
ook een diversiteit van stakeholders (niet alleen de boeren). In het stikstof
vraagstuk is ook fragmentatie van kennis en gebrek eraan, omdat het niet
duidelijk is welke sector precies bijdraagt aan dit probleem en hoe we het
kunnen oplossen. Er is dus complexiteit, diversiteit en wetenschappelijk
onzekerheid en je kan dus zeggen dat er sprake is van een wicked problem.
2
,Je kan het ook op een andere manier bekijken. Je hebt namelijk publieke vraagstukken die of
‘tam’ of ‘wicked’ zijn:
Tame Wicked (Heifetz 1994)
- Type 1: probleemdefinitie en mogelijke oplossing is helder (tam).
- Type 2: probleemdefinitie helder; mogelijke oplossing niet → meer onderzoek nodig
(onzekerheid is van tijdelijke aard).
- Type 3: probleemdefinitie en definitie mogelijke oplossingen zijn niet helder → meer
onderzoek en discussie noodzakelijk om verder te kopen. Dit is een wicked probleem.
-
Hoe je een wicked probleem ook definieert (op de manier van Heifetz of Alford & Head), zeker
is wel dat, zoals Conklin zegt, als je een tam probleem aanpakt, het heel simpel is. Je het
probleem definieert, data verzameld over hoe het op te lossen, een oplossing formuleert en
deze implementeert waarna het probleem opgelost is. Echter, bij een wicked probleem brengt
iedere oplossing die je bedenkt weer een ander facet van het probleem naar boven, omdat het
zo complex is. Of er is weer een andere stakeholder die het niet eens is met de oplossing.
Omdat iedere oplossing weer een ander probleem oplevert, ben je telkens weer terug bij het
drawing board en constant opnieuw aan het plannen. De oplossing van zo’n wicked probleem
vergt dus het gebruik van meer dan 1 perspectief (vandaar dat Figuur 1 is toegevoegd). Hierom
willen wij dus ook verschillende perspectieven behandelen in de paper.
De perspectieven vatten wij in een huis binnen het paradigma van de publieke waarde (zie
Figuur 1). Een bestuurskundig paradigma is hoe we de overheid zien en hoe we als
bestuurskundigen naar deze overheid en de samenleving kijken. In de traditionele
bestuurskunde zag je dat de overheid moest ‘roeien’ en niet alleen maar sturen. Dit betekent,
niet enkel sturen naar een oplossing, maar ook roeien en dus het zelf ook daadwerkelijk
oplossen. Dit moest efficiënt gebeuren. Vanaf de jaren 80 zie je dat de problemen van de
traditionele bestuurskunde duidelijk worden, namelijk dat de overheid vaak faalt en dat het niet
efficiënt maar juist heel duur is. Dus het nieuwe paradigma van New Public Management
(NPM) zegt dat we meer moeten gaan sturen, wij zeggen wat er moet gebeuren. We bekijken
de burger als klant en die klant moet zo goed mogelijk bediend worden door diegene die het
best kan roeien en dus het best de taken kan uitvoeren waar de burgers nood aan hebben.
Dat zijn dan bedrijven of partners die via contracten worden ingehuurd en de klant rekent hun
ook af op hun prestaties. Dit doet de overheid ook, het is dus een blauwe kant van de zaak.
De overheid stelt de doelen vast, dan kijkt men welke partner deze doelen het beste kan
bereiken en daarna gaat men kijken of die partner de doelen ook echt heeft bereikt. Sinds kort
valt daar ook het een en ander op aan te merken, de tekortkomingen worden meer gezien.
Door alleen te kijken naar de blauwe kant van de zaak, kijkt men altijd maar naar targets maar
mist eigenlijk het doel van die targets. Er moet dus meer gestuurd worden op het creëren van
publieke waarde. Wat publieke waarde is, kan de overheid niet opleggen, maar moet in
samenspraak met de burger in een soort samenwerking naar boven komen. De democratische
waarden zijn hier dus veel belangrijker. Er moeten dus stakeholders zijn die de belangen delen.
De burger is hier een ‘co-creator’ en de overheid faciliteert eerder. De drie stromingen komen
niet in de plaats van elkaar en volgen elkaar niet netjes op, maar de zaken die niet werken
3
,worden duidelijk en men probeert deze in de nieuwe bestuurskundige variant op te lossen,
waarna hieruit weer tekortkomingen te zien zijn waaruit weer een nieuw paradigma komt.
Hierover kan je meer lezen in het artikel van Bryson.
Je zou ook kunnen kijken naar zo’n stikstof aanpak, dit wicked problem kan je niet aanpassen
binnen de traditionele bestuurskunde omdat de overheidsorganisaties vaak te groot en log
zijn, er is teveel hiërarchie, te veel top-down controle, ambtenaren blijven te veel binnen hun
eigen discipline. Dat werkt niet meer. New public management is ook geen volledige oplossing
van het probleem, want hoe kan je in cijfers uitdrukken wat er allemaal moet worden opgelost?
Hoe kan je in cijfers uitdrukken bijvoorbeeld waar je stikstof moet gaan besparen zonder geen
enkele stakeholder kwaad te maken? De diversiteit aan stakeholders is dus lastig. Hierom heb
je eigenlijk het publieke waarde paradigma nodig. Dit zie je ook aan de klimaattafels die zijn
ontstaan. Hier ontstaat een polder + model, en zie je hoe stakeholders samen gaan kijken om
dit wicked problem op te gaan lossen.
Wicked problems en paradigma’s: Traditionele PA – NPM – Publieke waarde
- Traditionele bestuurskunde:
o Hiërarchische organisaties.
o Silo’s (ook door HR management).
o Focus op input en proces (niet op output of outcomes).
- NPM:
o ‘Manading for results’: ‘hitting the target, missing the point’, te rationeel-technisch
(terwijl doelen niet vastliggen) en fragmentatie binnen organisaties.
o ‘Contractualism’: outputs i.p.v. outcomes en programma-gericht, splitsing
beleid/implementatie, competitive ondermijnt samenwerking en kennisdeling.
o Controlemechanismen: nadruk op blauwe kant, enkel cijfers.
o (Maar: stakeholder engagement kan helpen).
Wicked problems en de paradigma’s, traditionele bestuurskunde en NPM, hebben een aantal
kenmerken die ervoor zorgen dat wicked problems niet opgelost kunnen worden. Hierom is
het nieuwe paradigma ‘publieke waarde’ (= new public governance) nodig. Binnen dit
paradigma moet het wel mogelijk zijn om deze problemen aan te pakken. Wij houden publieke
waarde i.p.v. new public governance aan omdat we hierin Mark Moore volgen.
4
,Publiekewaardedriehoek Mark Moore:
1 Publieke waarde, strategische driehoek Mark Moore: https://youtu.be/WIkeK3CCU_Q
Deze kennisclip gaat over de publieke waarde driehoek (zie Figuur 1). We gaan het nu over
de strategische driehoek van Mark Moore hebben → ‘Creating public value’. Deze maakt deel
uit van het perspectief publiek management, omdat Moore poogt om publieke managers
handvaten te geven om hun overheidsorganisatie te managen, om dat vanuit strategisch
oogpunt te doen. Omdat de publieke sector inherent anders is dan de private sector, moet je
niet kijken naar private waarden zoals ‘shareholder value’, maar moet je kijken naar publieke
waarde. Wat kan een overheidsorganisatie bijdragen aan de samenleving? Publieke waarde
valt dus onder het perspectief publiek management, maar publieke waarde wordt ook gebruikt
als een soort paradigma waar de hele bestuurskunde zich op dit moment in bevindt, dus we
proberen vanuit de wetenschap op die manier naar de publieke sector te kijken.
Moore geeft ons een mooi instrument dat handig is om organisaties te analyseren. Het eerste
punt van de driehoek is de missie oftewel de ‘value proposition’ van de overheidsorganisatie.
Volgens Moore moet een overheidsorganisatie een missie hebben, het moet duidelijk weten
waartoe ze ter aarde is (wat de missie en value proposition is). Dus welke waarde ze precies
wil toevoegen aan de samenvatting, dit is niet enkel naar buiten toe maar ook naar binnen toe.
Dus public management gaat over managers die organisaties managen, dat gaat ook over
kijken naar binnen toe (ervoor zorgen dat werknemers weten wat de bedoeling is van hun
overheidsorganisatie). Authorizing environment houdt in dat een overheidsorganisatie
legitimiteit bij de bevolking moet hebben. Dit is erg belangrijk bij publieke organisaties omdat
deze met publiek geld worden gefinancierd en ook steun nodig hebben van een ‘bredere’
bevolking/doelgroep. Bij een private organisatie is er alleen steun nodig van de klanten, maar
een overheidsorganisatie heeft steun en legitimiteit nodig van de bevolking. Echter, het
authorizing environment bestaat niet enkel uit de bevolking (de stakeholders die rechtstreeks
te maken hebben met de organisatie). Het bestaat ook uit de ‘political principle’. Dit zijn die
ministers/overheidslagen/gemeente etc. die de overheidsorganisatie geld geeft, die het
mandaat geeft, die zegt wat de publieke organisatie moet doen. Dus authorizing environment
van een organisatie is een politieke laag die dekking bied, die het mandaat bied aan die
organisatie. Hier zijn de stakeholders de klanten/burgers die er rechtstreeks mee te maken
hebben en ten derde bestaat het ook uit het breder publiek die die organisatie moeten steunen.
Een derde punt in de driehoek is de operational capacity, dat wil zeggen dat de organisatie
de nodige middelen heeft (financieel), maar ook het nodige personeel heeft om de missie te
volbrengen (de blauwe kant). Dus financieel, mankracht, kennis en dergelijke om een missie
te volbrengen. De drie aparte punten hangen samen met elkaar. Zonder bijvoorbeeld een
duidelijke missie, zal er geen steun zijn, en daardoor zal de operationele capaciteit weer
verlagen doordat men financieel bijvoorbeeld in de middelen snoeit. Als een organisatie een
hele mooie missie heeft, maar niet de operationele capaciteit heeft, dan gaat het ook mis.
- Voorbeeld Staatsbosbeheer: https://www.overheidsawards.nl/editie-2017/
- Website Staatsbosbeheer: https://www.staatsbosbeheer.nl/
5
, Kennisclip vanaf 07:30 terugluisteren voor het voorbeeld, het toepassen van de strategische
driehoek op Staatsbosbeheer. Staatsbosbeheer kreeg minder financiële middelen, hierdoor
ging de operationele capaciteit omlaag, de missie uitwerking wordt vervolgens geschaad, en
de legitimiteit daalt. Staatsbosbeheer kondigde hun tekort aan geld aan om aan te geven dat
ze hun missie hierop moeten aanpassen. Nu is het verzamelen van eigen inkomsten ook
belangrijker. Door een verandering in operationele capaciteit moest de missie verandert
worden zodat het authorizing environment steun zou blijven verschaffen.
Week 48
PM perspectief en schulden, deel 1:
2 PM perspectief en schulden deel 1: https://youtu.be/_zDldXT2wZM
Deze week bekijken we het publiek vraagstuk ‘schulden’ vanuit het publiek management
perspectief. Dit volgende filmpje met het voorbeeld moet je eerst bekijken voordat je de rest
kunt lezen: https://www.youtube.com/watch?v=H-5Wi9Ewkrw (Schulden en toeslagen,
onbedoelde gevolgen). Het publiek management perspectief gaat over de implementatie van
beleid, het gaat over ‘public service delivery’. Ambtenaren die deze service uitvoeren hebben
direct contact met de burgers. I.p.v. dit vraagstuk te beginnen met cijfers (hoeveel mensen
hebben er last van) of te kijken vanuit de overheid, kijken we nu vanuit een cliënt, de burger
die schulden heeft. Toeslagen is een belastingdienst die ervanuit gaat dat de burger goed
geïnformeerd is, en controleert niet of zij wel de juiste toeslagen aan iemand uitkeert. Zo kan
iemand zonder het te weten, te veel toeslagen krijgen en later opeens een groot bedrag terug
moeten betalen.
Terug naar week 1, verschillende paradigma’s om naar de publieke sector te kijken. Heeft
Toeslagen gefaald volgens:
- Traditionele bestuurskunde: Niet meteen, de organisatie heeft gedaan wat het moest doen.
- NPM: Ook niet, want de organisatie heeft opnieuw gedaan wat het moest doen.
- Nieuw publieke waarde paradigma: Ja, want dit gaat in tegen de bedoeling waar toeslagen
voor dienen. Die dienen er namelijk voor om mensen te helpen die anders niet zouden
rondkomen en die daar recht op hebben, om die een bepaalde uitkering te geven. Hier is
er dus een administratieve fout door de burger gemaakt, maar deze heeft grote financiële
gevolgen voor de burger.
Kijkend naar de kritiek op de traditionele bestuurskunde en NPM, zie je dat beide kritieken in
deze situatie opgaan. De organisatie is te groot en te log om op tijd het tij te keren en heeft
geen tijd om de fouten van de burger te corrigeren. Toeslagen gaat ook niet in haar gedrag
veranderen. ‘Hitting the target, missing the point’ is ook van toepassing, omdat het doel hier
6
