Week 1 hoorcollege
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur. Het bestuursrecht geeft
een grondslag voor het bestuursrecht. De uitoefening van de bevoegdheden die de wetgever
aan het bestuur toekent, levert zelf vaak ook nadere rechtsvorming op in de vorm van
plannen, nadere regelgeving en beleidsregels. Tegen in de zin dat het de burger waarborgen
biedt tegen bestuursoptreden.
De bestuurlijke functie wordt in de leer van de trias politica onderscheiden van de
wetgevende en rechtsprekende functie. De uitvoerende macht is belast met de uitvoering
van wetten. Later is uitvoerend vervangen door bestuur.
Kan een handeling van een onafhankelijk college, met rechtspraak belast, nooit als ‘bestuur’
worden beschouwd? Dit kan bevestigend worden beantwoord, maar daarop is een
uitzondering, zie artikel 1:1 lid 3 Awb.
Materiële bestuursrecht: de concrete rechten en verplichtingen van burgers en de daarmee
corresponderende bevoegdheden en verplichtingen van bestuursorganen. (formele
zorgvuldigheidsbeginsel art. 3:2 Awb)
Formele bestuursrecht: het bestuursprocesrecht en het procedurerecht voor de
voorbereiding en vaststelling van besluiten.
Bestuursbevoegdheid
Corona: De overheid kan deze maatregelen nemen op voorwaarden dat er een bevoegdheid
bestaat deze maatregelen te nemen = wetmatigheid van bestuur.
Invoering CoronaApp: het registeren gegevens riep grondrechtelijk gezien wat
vragen/problemen op. Dit moet gesteund worden inzake een wet in formele zin. De
Spoedwet is in de maak, maar nog niet tot stand gekomen.
Het openbare bestuur doet meer dan mechanisch de wet uitvoeren. Dat bestuur is in
belangrijke mate een rechtsvormer en kan allerlei besluiten nemen op basis van
discretionaire bevoegdheden. Het stellen van verboden en geboden is aan het bestuur.
Bestuur moet deze bevoegdheden aanwenden op basis van discretie. Discretie mag niet
naar willekeur worden uitgeoefend.
Normstelling en handhaving:
Casus Scheveningen brand(stapels). Het ging fout op het gebied van normstelling. Er was
geen adequate vergunning verleend. Die regels die er waren, werden nauwelijks
gehandhaafd. Men was bang voor rellen en dacht laten we die rivaliserende groepen maar
hun gang laten gaan zodat ze geen ander onrecht aanrichten. In deze casus was gebrek aan
normstelling en handhaving.
Voorbeeld casus
De burgemeester van Putten weiger een evenementenvergunning voor een vreugdevuur in
verband met de veiligheid van het publiek. De weigering van de vergunning is een:
- Beschikking, weigering aanvraag beschikking is ook een beschikking art. 1:3 lid 2 Awb. Een
vergunning is een beschikking.
- en besluit.
Art. 1:1 Awb: het B-criterium kom je pas aan toe als je getoetst hebt aan het A-criterium.
De burgemeester van Putten is een bestuursorgaan, omdat hij een orgaan is van de
gemeente, zie art. 1:1 lid 1 sub a Awb.
De geboorte van het moderne bestuursrecht
Belangrijk voor het hedendaagse bestuursrecht zijn de Franse Revolutie (heeft er toe geleid
dat het verlichtingsdenken bv. Montesquieu geleid tot structuren) en de Industriële revolutie
(In West-Europese landen kwam een omslag van economische samenleving die op de
handel en agrarische culturen waren gebaseerd). Het bestuursrecht is voornamelijk
besturend en ordenend recht -> het ordenen en besturen van de maatschappij.
1
,Het bestuursrecht als rechtsgebied
Het is een relatief jong rechtsgebied met een lange historie.
Het bestuursrecht kent 2 belangrijke dimensies:
1. Waarborgfunctie: stellen van regels. Het beschermt de burger.
2. Instrumentele functie: gereedschapskist van ons openbaar bestuur. Instrumenten om tot
normstelling te komen. Het geven van beschikkingen/vergunningen etc. Uiteindelijk vinden
we hier ook de handhavingbevoegdheden.
Het bestuursrecht verandert door de digitalisering, hoe kunnen burgers bijvoorbeeld contact
hebben met het openbaar bestuur? Het bestuursrecht moet volgen en spelregels geven over
hoe je met het elektronisch verkeer om moet gaan. Daarnaast is de invloed van Europa is
groot, bv. Milieurecht of Vreemdelingenrecht.
Verhouding tot andere rechtsgebieden:
Het bestuursrecht heeft raakvlakken en overlappen met andere rechtsgebieden, zoals het
Strafrecht, het Staatsrecht, het Privaatrecht en het Europees en Internationaal recht.
Het bestuur kan bijvoorbeeld overeenkomsten sluiten en zijn eigenaar van grond.
Veel bestuursrechtelijke regels kunnen strafrechtelijk worden gehandhaafd.
Vergunningvoorschriften overtreden? Dan kan je tegen een strafrechtelijke sanctie aan
lopen. Het bestuursrecht heeft bestuursrechtelijke sanctie toegevoegd, zoals de bestuurlijke
boete. Dat is een strafrechtelijke getinte boete.
Staatsrecht en bestuursrecht: een oude, hechte en noodzakelijke relatie
Bestuursrecht en burgerlijk recht: het overheidsprivaatrecht
Bestuursrecht en strafecht: het bestuursstrafrecht
Bestuursrecht en Europees en Internationaal recht: sterk in ontwikkeling, onder andere het
Europese bestuursrecht.
Kenmerken van het bestuursrecht:
- Het belang van de wet en het begrip ‘bestuursbevoegdheid’
Legaliteit (primaat van de wetgever): er moet een wettelijke grondslag zijn
Specialiteit (doelbinding van het bestuur): het bestuur wordt voorzien van duidelijk
omschreven en doelgebonden bevoegdheden
- De rechtsbetrekking in het bestuursrecht
Het dominante ‘besluitmodel’
De ongelijkwaardige relatie tussen bestuur en burger: veroorzaakt door feit dat bestuur
algemeen belang moet behartigen en de burger voor zijn eigen belang moet opkomen
- Gelede normstelling en bestuurlijke discretie
Trias-vraagstukken kenmerken het bestuursrecht (bijvoorbeeld rechterlijke toetsing van
beleidsruimte)
De komst van de Awb
- Wettelijke opdracht, art. 107 lid 2 GW
- Er moest iets gedaan worden aan de chaotische structuur van het bestuursrecht
- Er was te veel ongeschreven – en daardoor minder kenbaar – bestuursrecht
- De rechtsbescherming was veel te versnipperd: een bonte verzameling rechters en
procesregelingen.
De Awb is een belangrijke bron van onder meer:
- Algemene begrippen (bijv. besluit)
- Definities van en bepalingen over algemene leerstukken van bestuursrecht (bijv. delegatie,
mandaat, toezicht)
- Codificaties en uitwerkingen van rechtsbeginselen (bijv. zorgvuldigheidsbeginsel)
- Algemene regelingen voor bepaalde besluiten (bijv. handhavingsbesluiten, subsidies)
- Het Awb is geen wetboek, omdat er naast de Awb nog bijzondere wetten zijn
2
,- Er is nog steeds ongeschreven recht. Niet alle beginselen van behoorlijk bestuur zijn
opgenomen in de Awb
Vier gradaties van harmonisatie:
- bepalingen van dwingend recht die voor het gehele bestuursrecht moeten gelden en
waarvan slecht bij wet in formele zin kan worden afgeweken (art. 3:3 en 3:40 Awb);
- bepalingen van regelend recht die moeten worden beschouwd als de voor de normale
gevallen beste regeling, maar waarvan bij (bijzonder) wettelijk voorschrift kan worden
afgeweken (art 2:6, 2:14, 4:1, 4:24 Awb);
- bepaling van aanvullend recht die gelden in de gevallen dat de bijzondere wet (in materiële
zin) het onderwerp niet regelt (art. 4:13, 3:6 lid 1, 4:4 en 4:44 lid 2 Awb);
- bepalingen van facultatief recht, die slecht van toepassing zijn indien dit bij (bijzonder)
wettelijk voorschrift of bij besluit van het betrokken bestuursorgaan is bepaald (bijvoorbeeld
bij openbare voorbereidingsprocedure).
Het systeem van de Awb
- De Awb is een aanbouwwet (tranches & afzonderlijke wet)
- De Awb kent een gelaagde structuur (opbouw van algemeen naar bijzonder)
- Er is sprake van schakelbepalingen, bijv. art. 3:1 lid 2 Awb en gelijkstellingen, bijvoorbeeld
art. 6:2 Awb.
Awb en de bijzondere wet: een verraderlijke combinatie
- De Awb is (in de regel) niet bevoegdheidsverschaffend
- De Awb werkt (met het oog op het ‘bijzonder deel’) met verschillende soorten regels en
bepalingen:
* Regels die de standaard zijn voor het gehele bestuursrecht (bijv. art. 1:2 Awb)
* Regels voor normale gevallen, tenzij… (bijv. art. 4:1 Awb)
* Rest of vangnetbepalingen, er wordt van uitgegaan dat de bijzondere wet het regelt (bijv
beslistermijnen). Als de beslistermijn niet is geregeld, dan staat het in de Awb (bijv. art. 4:13
Awb)
* Facultatieve bepalingen, van toepassing als het bestuur dat bij besluit bepaald of als een
bijzonder wettelijk voorschrift dat bepaald (bijv. art. 3:10 lid 1 Awb e.v.)
- De bijzondere wet kan echter altijd afwijken: de Awb is een wet in formele zin, een nieuwe
wet in formele zin kan altijd van de Awb afwijken
Voorbeeldcasus
Ronaldo (wonend in Cuba) dient bij de Nederlandse ambassade in Havanna een aanvraag in
ter verkrijging van een zogenaamde machtiging tot voorlopige verblijf om in Nederland (op
basis van een verblijfsvergunning bepaalde tijd) te kunnen verblijven bij zijn Nederlandse
partner die borg voor hem staat. Binnen welke termijn dient op de aanvraag te worden beslist
en door wie?
1. De bijzondere wet in beeld krijgen: in dit geval de Vreemdelingenwet 2000. Afdeling 2 e.v.
Beslistermijn staat in artikel 2u, namelijk 90 dagen.
2. Awb erbij betrekken om te kijken of er nog andere regels inzake de besluitvorming van
toepassing zijn.
Week 2 hoorcollege bestuursorgaan
Bestuursorgaan: drager van bestuursrechtelijke rechten en verplichtingen, en dus
bestuursrechtelijk rechtssubject. Verschil tussen ambt en bestuursorgaan: ambt is de
wethouder, bestuursorgaan het college van B&W.
Onder het bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon college, met enig openbaar gezag bekleed
(art. 1:1 Awb)
3
, Je begint bij het a-orgaan, dan het b-orgaan en is daar ook geen sprake van, dan is er geen
sprake van het bestuursorgaan. Het is het één of het ander.
A-orgaan: twee elementen: het gaat over een rechtspersoon krachtens publiekrecht
ingesteld en je moet een orgaan van zo’n rechtspersoon zijn.
Niet wat het orgaan doet is belangrijk, maar als het orgaan onderdeel uitmaakt van een
krachtens publiekrecht ingesteld rechtspersoon, dan is het een a-orgaan.
Publiekrechtelijke rechtspersonen: artikel 2:1 BW. In het tweede lid wordt verwezen naar
bijzondere regelingen.
Kerkgenootschappen: artikel 2:2 BW (deze wordt buiten beschouwing gelaten).
Privaatrechtelijke rechtspersonen: artikel 2:3 BW.
Publiekrechtelijke rechtspersoon volgens artikel 2:1 lid 1 BW:
Staat (ministerraad, de Kroon en minister), provincie (provinciale staten, gedepputeerde
staten, de commissaris van de koning) gemeenten (gemeenteraad, college van B&W en
burgemeester) en waterschap *algemeen bestuur, dagelijks bestuur en dijkgraaf). Als aan de
lichamen ex artikel 134 en 135 Gw verordenende bevoegdheid is toegekend, bezitten ze via
artikel 2:1 lid 1 BW rechtspersoonlijkheid, en zijn hun organen bestuursorgaan (a-orgaan).
Waarom daar? In het privaatrechtelijke systeem moeten alle subjecten in het tweede boek
komen. Privaatrechtelijke subjectiviteit hoort niet in een publiekrechtelijke regeling. Daarom
staat dit op een centrale plek. Dat was de gedachtegang van Meijers.
‘Lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordende bevoegdheid is verleend’ ->
abstracte toekenning -> vertaling naar het staatsrecht. Bevoegdheden worden in het
publiekrecht nooit aan lichamen toegekend. Het legaliteitsbeginsel staat in de weg.
Bevoegdheden worden toegekend aan organen. Wij moeten zoeken naar een lichaam
waarbinnen een orgaan zich bevindt dat verordenende bevoegdheid bezit.
DUS:
je zoekt naar een openbaar lichaam
binnen dat openbaar lichaam zoek je naar een orgaan met verordenende
bevoegdheid
Voorbeelden:
Nederlandse beroepsorganisatie van accountants: openbaar lichaam, art. 2, lid 1 Wet op
het accountantschap, verordenende bevoegdheid ledenvergadering art. 19 Wet op het acc.
Beroep.
Nederlandse loodsencorporatie: openbaar lichaam art. 6, lid 1 Loodsenwet, verordende
bevoegdheden ledenvergadering art. 15 Loodsenwet
Koninklijke notariële beroepsorganisatie: openbaar lichaam art. 60 Wet op het
notarisambt, verordenende bevoegdheid ledenraad art. 69 Wet op het notarisambt
Nederlandse Orde van Advocaten: openbaar lichaam art. 17, lid 1 Advocaten wet,
verordenende bevoegdheid college van afgevaardigden, art. 28 Advocatenwet
Koninklijke beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders: openbaar lichaam art. 56
Gerechtsdeurwaarderswet, verordenende bevoegdheid ledenraad art. 65
Gerechtsdeurwaarderswet.
Tot 1 januari 2015 behoorde hier ook de bedrijfslichamen (productschappen en
bedrijfschappen), maar deze is opgeheven.
Publiekrechtelijke rechtspersoon volgens artikel 2:1 lid 2 Awb:
in lid 2 staat een concrete toekenning.
Voorbeelden:
- Het UWV: art. 2, lid 2 Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen
- Centraal Orgaan opvang asielzoekers: art. 2, lid 2 Wet CAO
- Dienst voor het kadaster: art. 2, lid 1, Organisatiewet Kadaster
- Dienst Wegverkeer (RDW): art. 4a Wegenverkeerswet 1994
- Commissariaat voor de Media: art. 7.1 Mediawet 2008
- Koninklijke Bibliotheek: art. 1.16 Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
4
