Bestuurs(proces)recht
P3 – De uitvoerende jurist
Juridische Hogeschool
Vakleerdoelen
1. De student kan de verhouding uitleggen tussen bestuursrecht en besturen;
bestuursrecht en algemeen belang; bevoegdheden van het openbaar bestuur
en de eis van wetmatigheid van bestuur; algemeen en bijzonder
bestuursrecht; bestuursrecht en andere rechtsgebieden.
2. De student kan aangeven wat belangrijke begrippen, regels, beginselen en
procedures van het algemeen bestuursrecht inhouden en de betekenis ervan
uitleggen.
3. De student kan vragen over de besluitvorming door een bestuursorgaan
beantwoorden door toepassing van de regels en beginselen die gelden voor
deze besluitvorming.
4. De student kan in een bestuursrechtelijk geschil gemotiveerd aangeven welke
voorprocedure en beroepsprocedure van toepassing is.
5. De student kan in een bestuursrechtelijke casus
a. de relevante feiten en bestuurshandelingen juridisch kwalificeren en in
verband brengen met de relevante wettelijke bepaling(en),
b. de relevante rechtsvraag formuleren of aanscherpen,
c. een gemotiveerd oordeel geven over de rechtsverhouding tussen
bestuur en burgers,
d. een onderbouwd advies geven aan het bestuursorgaan of de burger.
, Week 1: algemene inleiding in de context van het bestuursrecht
Leerdoelen
De student kan:
1. Voorbeelden geven van bestuursactiviteiten op verschillende bestuursniveaus
en het verband tussen deze activiteiten, het algemeen belang en het
bestuursrecht beschrijven.
2. De historische verklaring van de toename van de bestuurswetgeving in de 20 e
eeuw reproduceren.
3. De eis van wetmatigheid van bestuur omschrijven en in verband brengen met
bevoegdheden van het openbaar bestuur.
4. De verhouding benoemen tussen algemeen en bijzonder bestuursrecht.
5. Wettelijke regels in het algemeen en bijzonder bestuursrecht opzoeken.
6. De verschillen benoemen tussen het bestuursrecht en andere rechtsgebieden
en bij een casus gemotiveerd aangeven of deze zich afspeelt op het terrein
van het bestuursrecht.
Verschillen tussen bestuursrecht en privaatrecht
- In het privaatrecht zijn er autonome partijen; iedere partij mag doen wat ie wil
zolang ie zich aan de wet houdt. In het bestuursrecht kennen we het
legaliteitsbeginsel: de overheid mag alleen handelen als dat in de wet staat.
Dit is om de zwakke burger te beschermen. In het bestuursrecht kennen we
dus geen autonome partijen.
- Privaatrecht is tweezijdig; bijv. aanbod en aanvaarding. Bij het bestuursrecht
is het eenzijdig. De overheid legt zijn wil op aan de burger.
Verschillen tussen bestuursrecht en staatsrecht
Staatsrecht gaat over de organisatie van de overheid. Wetten maken en
rechtspreken. Bij bestuursrecht wil de overheid ook de maatschappij ordenen, maar
dan in de vorm van toestemming: je krijg toestemming om je huis te verbouwen bijv.
Verschil tussen bestuursrecht en strafrecht
Bij strafrecht wil de overheid de maatschappij ordenen door bepaalde daden
strafbaar te stellen en te vervolgen. In het bestuursrecht wil de overheid ook de
maatschappij ordenen, maar dan in de vorm van toestemmingen: je krijgt
toestemming om te kunnen studeren bijv.
Het verband tussen besturen en bestuursrecht
Openbaar bestuur is dat deel van de overheid dat bestuurt (uitvoerende macht).
Daarnaast bestaat de overheid uit een wetgevende en rechtssprekende macht. Het
is echter zo dat ons bestuur niet enkel uitvoert, maar ook de bevoegdheid heeft zelf
wetten op te stellen. Bijv. verordeningen.
Bestuursniveaus
We kennen openbare besturen op drie niveaus:
- Rijk
- Provincie
- Waterschappen/ gemeenten
,Dit zijn allemaal openbare lichamen. Het is niet dat de provincie ondergeschikt is aan
het Rijk, maar de wetgeving wel. Wetgeving van het Rijk gaat dus voor wetgeving
van de provincie. Alle bestuursniveaus hebben eigen bestuursactiviteiten.
Enkele voorbeelden:
- Rijk: belasting, defensie, buitenlandse handel
- Provincie: verkeer, natuur, ruimtelijke ordening, subsidies
- Gemeente: gemeenteplan, huisvestiging, toestemmingen
Bestuursactiviteiten van de gemeente
In het eerste jaar wordt bij bestuursrecht vooral gefocust op gemeenteniveau.
Op gemeenteniveau is het college van burgemeester en wethouders vooral belast
met het dagelijkse bestuur. De gemeenteraad controleert hen. Deze onderdelen
worden bestuursorganen genoemd. Dit zijn de onderdelen van een
bestuursorganisatie.
Activiteiten:
- Evenementenvergunning verlenen.
- Omgevingsvergunning verlenen. Bijv. als iemand een woning wil bouwen of
bomen wil kappen. Dit wordt gepubliceerd. Burgers kunnen hier bezwaar
tegen instellen.
- Standplaatsvergunningen verlenen. Bijv. een oliebollenkraam in december.
- Verkeersbesluiten verlenen. Bijv. een parkeerplaats aanwijzen als
parkeerplaats voor gehandicapten.
Algemeen belang
Iets dat in ieders belang is. Bijv. belasting betalen; dit is niet in jouw belang, maar wel
voor scholen en overheden etc. Dit is de functie van het bestuursrecht. Het bestuur
van een vereniging behartigd bijvoorbeeld een privaatrechtelijk belang. Het openbaar
bestuur niet, deze behartigt het algemeen belang.
Het gemeentebestuur behartigt verschillende soorten belangen. Voorbeelden:
- Het milieu (bijv. afvalinzameling)
- De ruimtelijke ordening;
- Welzijn en recreatie;
- Cultuur.
Dit behartigen kan op verschillende manieren:
- Reguleren en sturen van activiteiten van burgers en het verrichten van
publieke taken. Bijv. subsidie toekennen aan sportvereniging en aanleggen
van wegen.
- Bestuursactiviteiten van het gemeentebestuur. Bijv. verlenen van
vergunningen.
- Bestuursactiviteiten van het provinciebestuur. Bijv. gemeenten controleren en
subsidies toekennen aan projecten m.b.t. cultuur.
- Bestuursactiviteiten op landelijk niveau. Bijv. toekennen stufi.
Autonomie en medebewind
Autonoom wil zeggen dat een gemeente zijn eigen huishouding mag regelen. Dit kan
door bijv. een gemeentelijke verordening te maken. Een APV. De basis hiervoor ligt
in art. 147 jo. art. 149 Gemeentewet.
,Medebewind wil zeggen dat de overheid de gemeente verplicht mee te werken aan
een bepaald iets. Dit kan bijv. geregeld zijn in de wet. Art. 124 Gw.
Beide hebben dus te maken met regels waar burgers zich aan moeten houden,
alleen bij medebewind moet je regels maken die door de overheid zijn opgelegd en
bij autonomie mag je zelf invulling geven aan de regels.
Trias Politica
Bestuursrecht is deels uitvoerende en deels wetgevende. Wetgevende: de wet
waarin bevoegdheden worden toegekend is bestuursrecht. De wet maken is
staatsrecht. Het uitvoerende van wet (vergunning verlenen etc) dat is bestuursrecht.
De drie B’s
Binnen het bestuursrecht kennen we drie B’s: overheid (bestuursorgaan),
bestuursbevoegdheid en burger.
De relatie tussen overheid en burger is eenzijdig: de overheid beslist ja of nee bij een
aanvraag bijv.
Algemene beginselen van een behoorlijk bestuur:
- Wetmatigheid van bestuur (= legaliteitsbeginsel). Dit is een rechtsbeginsel.
Het openbaar bestuur (overheid) mag alleen handelen op grond van een
wettelijke grondslag. Indien iedereen links stemt, dan wordt de wet ook linkser.
Zo komt democratie dus tot uiting. Dit is een belangrijk begrip! Dit is van
belang voor rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Rechtszekerheid namelijk
want de overheid moet zich aan de wet houden.
- Specialiteitsbeginsel: de overheid mag zijn bevoegdheid alleen gebruiken
waarvoor die bedoeld is. Waarvoor die bedoeld is, staat in de wet. Het bestuur
mag bijv. alleen weigeren op grond van de weigeringsgronden in de wet. De
overheid mag dus geen misbruik maken van bevoegdheid. DDP. Art. 3:3 Awb.
- Spelregels. Dit zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bijv. het
gelijkheidsbeginsel.
- Rechtsbescherming. Je kunt als burger bescherming zoeken bij de rechter. Je
kunt de bestuursbevoegdheid daarmee toetsen bij de rechter.
- Fair-play-beginsel: eerlijke behandeling. Bijv. de onpartijdigheid.
Definitie van bestuursbevoegdheid: het eenzijdig wijzigen van rechten en plichten
van een burger. Het is eenzijdig omdat het bestuursorgaan beslist, niet de burger.
Twee soorten:
- Algemene regels. In algemene regels staan regels voor alle burgers. Bijv.
algemeen plaatselijke verordening.
- Regels in een individueel geval. Soorten:
o De vergunningsbevoegdheid: de overheid wil graag vergunningen
verlenen, maar hiervoor moet wel toestemming gevraagd worden zodat
het gereguleerd kan worden.
, o Ontheffingsbevoegdheden: een activiteit die niet gewenst is, maar wel
noodzakelijk krijg ontheffing voor bepaalde dingen. Bijv. ergens
parkeren waar dat normaliter niet mag. Of bijv. vergunning voor een
escortclub.
o Handhavingsbevoegdheid: de bevoegdheid om iets illegaals te
beëindigen. Bijv. een illegaal gebouwde woning afbreken.
Ontstaan van het bestuursrecht
De geschiedenis van het bestuursrecht kun je indelen in drie perioden:
1. Periode voor 1800; voor 1795 (de komst van de eenheidsstaat) was er vooral
bestuursrecht op plaatselijk niveau. Dit was meer ontwikkeld in de steden, dan
op het platteland. In de steden woonden meer mensen dicht op elkaar.
Hiervoor waren meer maatregelen nodig: reguleren van markten,
brandveiligheid. Om dit te kunnen betalen werd er belasting geheven: tol
betalen om een brug te gebruiken bijvoorbeeld. Steden ging zich ook
bezighouden met zieken. Ziekenhuizen kwamen bijvoorbeeld van de grond. In
deze periode was er relatief weinig bestuursrecht. Dit wordt een
nachtwakersstaat genoemd. De staat hield zich alleen bezig met kerntaken.
2. 1800 – 1950: toename van het bestuursrecht. Dit kwam met name door de
komst van de industriële revolutie. Hierdoor ontstonden er problemen:
machines gingen werk van burgers overnemen. Mensen moesten hierdoor
eentonig werk doen, er kwam overlast van fabrieken. Hierdoor kwamen er
klachten.
3. Na 1950: explosieve groei van bestuursrecht. Door de wederopbouw na WOII
en de komst van de verzorgingsstaat/ welzijnsstaat/ interventiestaat: de
overheid zorgt voor je van geboorte tot de dood. Dit wordt ook wel de sociale
rechtstaat genoemd. Dit bood sociale zekerheid bijvoorbeeld. Dit vereiste
regels en wetten. In 2014 is er een kantelpunt: het voornemen van de
overheid was dereguleren. Hebben we nog wel alle regels nodig? Het
voornemen was om minder regels te hebben. Dit is niet gelukt. Er kwamen
meer regels. Regels werden ook geregeld gewijzigd.
Groeifactoren van het bestuursrecht (na 1950)
- Groei van de bevolking: meer inwoners betekent meer botsingen. Er moet
daarom toestemming komen voor de bouw van een huis en dakkapel etc. Dit
betekent ook meer schaarse van grond. Dit vereist regels: wat moet waar
komen?
- Technische ontwikkelen: bijv. de komst van drones. Hiervoor zijn regels nodig:
waar mag je vliegen met een drone? Voor Uber en Tesla etc.
- Rampen en crises: de overheid besluit na zo’n ramp (of tijdens) extra regels te
maken. Bijv. de vuurwerkramp, de cafébrand in Rotterdam of de coronacrisis.
- De verzorgingsstaat: er kwam socialezekerheidswetgeving. Bijv.
werkeloosheidsuitkering en bijstandsuitkering. Dit neemt wel af vanwege de
participatiemaatschappij.
Rechtsbronnen van het bestuursrecht
- Wet- en regelgeving: de uitvoerende macht handelt naar wetten in formele zin,
maar ook materiele wetgeving (maatregelen van bestuur en verordeningen
bijv.). Deze wet- en regelgeving geven bevoegdheden aan bestuursorganen.
, - Jurisprudentie: de rechter toetst of de bestuursorganen hun bevoegdheden
juist hebben gebruikt.
- Europees en internationaal recht.
Indelingen bestuursrechtelijke regelgeving
Vier verschillende soorten:
- Formeel en materieel recht: het formele recht gaat over de procedures van de
totstandkoming van besluiten en rechtsbescherming (hoe je naar de rechter
stapt). Het materiele recht beschrijft de rechten en plichten van burgers. Bijv.
het is verboden om zonder verblijfsvergunning in NL te blijven. Materieel
beschrijft ook wetten waarin bestuursbevoegdheden worden toegekend.
- Geschreven en ongeschreven recht: merendeel is geschreven. Dit is logisch
gezien het legaliteitsbeginsel: iedere bevoegdheid moet gebaseerd zijn op een
wet. Dit zorgt ervoor dat al die bevoegdheden opgeschreven worden. Het
legaliteitsbeginsel zelf is niet opgenomen in geschreven wet.
- Hogere en lagere regelgeving: het Rijk, provincie en van gemeenten/
waterschappen. De regelgeving van deze openbare lichamen is
ondergeschikt. Hogere regelgeving gaat namelijk boven lagere regelgeving.
o Rijk: Grondwet & wetten in formele zin & Amvb’s & ministeriële
verordeningen.
o Provincies: provinciale verordeningen. Bestuur daarbij is de Provinciale
Staten.
o Gemeenten/ waterschappen: gemeentelijke verordeningen &
waterschapskeuren. Kan op basis van autonomie en medebewind.
- Algemeen en bijzonder bestuursrecht: de bijzondere wetgeving gaat boven de
algemene wetgeving. De Awb heeft tot doel om algemene leerstukken van
bestuursrecht en bestuursrechtelijke rechtsnormen die voor alle bijzondere
delen van het bestuursrecht relevant zijn te codificeren. Dit wordt ook wel de
versnipperde structuur genoemd.
o Bijzonder bestuursrecht regelt de toekenning van bevoegdheden.
Onder bijzonder bestuursrecht valt bijv. milieurecht,
socialezekerheidsrecht, ruimtelijk bestuursrecht en belastingrecht.
Bijvoorbeeld de vreemdelingenwet.
o Onder algemeen bestuursrecht valt de Algemene Wet Bestuursrecht
(Awb). Deze regelt wat de bijzondere bestuursrechten met elkaar
gemeenschappelijk hebben, namelijk: besluitvorming (al die
toestemmingen moeten gemaakt worden, hier gelden procedures voor),
bij het uitvoeren van bevoegdheden gelden spelregels zoals
gelijkheidsbeginsels, al deze wetten kennen besluiten waartegen je
naar de rechter kan. Kortom: besluitvorming, spelregels en
rechtsbescherming.
, Week 2: bestuursorganen en belanghebbenden
Leerdoelen
De student kan:
1. De relatie tussen burger en overheid karakteriseren;
2. Aan de hand van concrete voorbeelden aangeven wat de begrippen openbaar
lichaam, bestuursorgaan, A-orgaan en B-orgaan inhouden en in een casus de
betreffende actoren onderkennen en benoemen;
3. Het belang van het begrip belanghebbende aan de hand van een voorbeeld
uitleggen;
4. In een bestuursrechtelijke casus gemotiveerd aangeven of een persoon
voldoet aan de criteria voor belanghebbende;
5. In een bestuursrechtelijke casus de actoren juridisch kwalificeren met behulp
van de relevante wettelijke bepalingen.
Relatie tussen burger en overheid
Het bestuursrecht regelt de verhouding tussen bestuur en burgers. Hierbij is een
bestuursorgaan en een belanghebbende (burger) betrokken. De verhouding wordt
bepaald door een doelgebonden bestuursbevoegdheid. Deze bevoegdheid is
eenzijdig: het bestuursorgaan voert deze uit en de burger heeft geen zeggenschap.
De bestuursbevoegdheid moet rusten op de wet. Dit noemen we een geschreven
bestuursbevoegdheid. De wetgever heeft in de wet ruimte vrijgelaten om het
bestuursorgaan zelf dingen in te laten vullen. Dit omdat niet alle gevallen uitgewerkt
kunnen worden. Het bestuursorgaan beschikt daarom over bestuurlijke vrijheid/
beleidsvrijheid. Deze bestuurlijke vrijheid noem je discretie. De uitoefening van een
bestuursbevoegdheid leidt tot een besluit. Het nemen van besluiten veronderstelt de
aanwezigheid van openbaar gezag. Openbaar gezag kan dus eenzijdig worden
uitgeoefend. Een publiekrechtelijke rechtshandeling (besluit) is dus in regel
gebaseerd op openbaar gezag. Openbaar gezag is een ander woord voor
bevoegdheid.
Twee soorten bevoegdheden:
- Gebonden bevoegdheid: bestuursorgaan heeft geen ruimte om zelf na te
denken. De wetgever heeft een strakke norm geformuleerd. Bijv. bij
weigeringsgronden. ‘’het college weigert de vergunning als…’’
- Discretionaire bevoegdheid: het bestuursorgaan heeft ruimte om zelf invulling
te geven. De wetgever heeft dan bijv. gezegd ‘’het college kan weigeren in
deze gevallen…’’. Hierbij horen beleidsregels. Komt in week 4.
Een bestuursrechtelijke rechtsverhouding bestaat dus uit drie bouwstenen:
- Bestuursorgaan/ overheid;
- Bestuursbevoegdheid bevoegdheidsuitoefening besluit;
- Een of meer belanghebbende/ burger.
,Bestuursorganen zijn belast met de behartiging van publieke belangen. Het
Nederlandse volk bepaald welke belangen dat zijn. Zij kiezen immers de Eerste en
Tweede Kamer. Deze stelt de wet vast waaruit het bestuur moet handelen. De
wetgever is hiermee democratisch gelegitimeerd. Soms handelt het bestuursorgaan
op basis van een ongeschreven ‘publieke taak’. De wetmatigheid van bestuur komt
dan onder druk te staan.
Openbaar lichaam
Vaak zijn bestuursorganen verenigd in een groter verband. Dit noemen we een
openbaar lichaam. Een andere aanduiding voor openbaar lichaam is een
rechtspersoon ingesteld krachtens publiekrecht. Bijv. gemeente. Het college van
burgemeester en wethouders is een bestuursorgaan van het openbaar lichaam
‘gemeente’.
Het centrale openbare lichaam is de Nederlandse Staat (het Rijk). Gemeente,
waterschappen en provincies zijn de belangrijkste decentrale openbare lichamen.
Daarnaast kennen we nog andere openbare lichamen. Zo kan er bijvoorbeeld een
samenwerkingsverband ontstaan om een belang doelmatiger te behartigen. Bijv. op
grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). Dit openbaar lichaam
heeft ook rechtspersoonlijkheid. Zo’n samenwerkingsverband bestaat uit een
algemeen bestuur, dagelijks bestuur en een voorzitter. Openbare lichamen worden
verdeeld in lichamen met een algemene bestuurstaak (gemeente, provincies, rijk) en
lichamen met een functionele bestuurstaak (waterschappen).
Ambtenaren ondersteunen de bestuursorganen op alle niveaus. Aan het hoofd van
de gemeentelijke ambtelijke organisatie staat de gemeentesecretaris. Daarnaast is er
een griffie en griffier. Verder is er een mogelijkheid tot het instellen van commissies.
Gemeentelijke bestuurscommissies worden aangemerkt als bestuursorgaan.
Bestuursorganen & rechtspersoonlijkheid
Bestuursorganen verrichten feitelijke handelingen en nemen deel aan het
rechtsverkeer. Dit doet ze echter niet in de gedaante van ‘bestuursorgaan’. Een
bestuursorgaan is namelijk geen rechtspersoon. Een openbaar lichaam wel.
Je hebt twee soorten rechtspersonen:
- Privaatrechtelijke rechtspersonen;
- Rechtspersonen ingesteld krachtens publiekrecht.
Openbare lichamen zijn rechtspersonen ingestelds krachtens publiekrecht.
Vermogensrechtelijke gevolgen worden dus ook aan het openbaar lichaam
toegerekend i.p.v. aan het bestuursorgaan. Openbare lichamen oefen echter geen
bestuursbevoegdheden uit! Dit is belangrijk om te onthouden. Art. 171 van de
Gemeentewet geeft aan dat de burgemeester handelt namens de rechtspersoon
‘Gemeente’ ingesteld krachtens publiekrecht. Art. 2:1 BW geeft aan welke
rechtspersonen ingesteld krachtens publiekrecht wij kennen. Bestuursorganen
, Bestuursorganen
De belangrijkste bestuursorganen op bestuursniveau (a-organen):
Bestuursniveau Rijk Provincie Gemeente Waterschap
Bestuursorganen Regering Provinciale Gemeenteraad Algemeen
Ministerraad Staten College van bestuur
Ministers Gedeputeerde burgemeester en Dagelijks bestuur
Staatssecretarissen Staten wethouders Voorzitter
Commissaris Burgemeester
van de koning
Gemeentewet
Grondwet Provinciewet Waterschapswet
Soorten bestuursorganen: a- en b-organen
In art. 1:1 Awb staat een definitie genoemd. Deze maakt onderscheid in a-organen
en b-organen.
a-organen
Een a-orgaan is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is
ingesteld. Bijv. een burgemeester. Hij is een orgaan van de rechtspersoon
gemeente. De meeste reguliere bestuursorganen zijn a-orgaan. Er kunnen ook a-
organen zijn zonder bestuursbevoegdheid. Bijv. het UWV. Deze is rechtspersoon op
basis van bijzondere wetgeving. Ook bijv. het CBR. In artikel 4z lid 1 WVW wordt aan
het CBR rechtspersoonlijkheid toegekend.
Om te bepalen of iets een a-orgaan is toets je aan de drie voorwaarden van art. 1:1
lid 1 sub a Awb:
- Orgaan;
- Rechtspersoon;
- Ingesteld krachtens publiekrecht.
Bijv. de burgemeester van Amsterdam: dit is een orgaan van de gemeente
Amsterdam op grond van art. 6 van de Gemeentewet. De gemeente is een
rechtspersoon op grond van art. 2:1 BW. De gemeente is ook ingesteld krachtens
publiekrecht op grond van art. 123 Gw.
Bijv. de commissaris van de koning provincie Brabant. Dit is een orgaan van de
provincie op grond van art. 6 Provinciewet. De provincie is een rechtspersoon op
grond van art. 2:1 BW. De provincie is ook ingesteld krachtens publiekrecht op grond
van art. 123 Gw.
Bij waterschappen noem je art. 133 Gw i.p.v. art. 123 Gw!
b-organen
B-organen zijn bestuursorganen voor zover zij ‘openbaar gezag’ (=
bestuursbevoegdheden) uitoefenen. B-organen zijn een restcategorie. Indien iets
geen a-orgaan is, dan pas ga je kijken of het een b-orgaan is. Bijv. een
overheidsstichting. Deze is opgericht volgens het BW, maar oefenen wel
bestuursbevoegdheden uit. Bijv. stichting Autoriteit Financiële Markten (AFM). Deze
autoriteit heeft de rechtsvorm van een stichting, maar oefent wel
bestuursbevoegdheden uit. Zo’n stichting is dus niet ingesteld krachtens
publiekrecht. Maar dat zou betekenen dat de hele Awb niet op hen van toepassing is,
