Hoofdstuk 1 De totstandkoming van de AWR
1.1 De geschiedenis van de AWR
De AWR zorgde voor uniforme regeling van een groot aantal heffingen. Stonden eerst verspreid in
verschillende regelingen/wetten. Er zijn wel heffingswetten die bepalingen kennen die van algemene
bepalingen afwijken of deze aanvullen.
1.2 De vereenvoudigingsgedachte
Het belastingrecht was voor de herziening uit het midden van de vorige eeuw flink gegroeid
(wijziging overheidsbeleid en maatschappelijk leven).
1.3 De Vereenvoudigingscommissie
De Vereenvoudigingscommissie kreeg opdracht op korte termijn voorstellen te doen voor in de
belastingwetgeving aan te brengen vereenvoudigingen. Het deel van de algemene voorzieningen dat
in de AWR kon komen, diende vooraf te gaan aan de herziening van de heffingswetten. Streven naar
een abstracte formulering van bepalingen.
1.4 De omvang van de operatie
In de AWR werden de verspreide bepalingen van formeelrechtelijke aard samengebracht, bepalingen
van materieel recht met een algemeen karakter, fiscale strafrecht en fiscale strafvordering.
1.5 Van ontwerp tot wet
Het ontwerp-AWR werd in 1955 ingediend. Pas in 1959 bereikte de AWR het Staatsblad.
1.6 De inwerkingtreding
Art. 95 AWR. De AWR is 1 januari 1985 van toepassing verklaard voor de rechten van successie,
overgang en schenking. 1992 voor heffing van accijnzen in binnenlandse situaties. Tussen 1996 tot
2008 ook rechten bij invoer en uitvoer.
1.7 De ontwikkeling van de AWR
De AWR is sinds 1984 veel gewijzigd in tekst en opzet.
1.8 De toekomst van de AWR
Wetsvoorstel Wet vereenvoudiging formeel verkeer Belastingdienst ingediend (voor invoeren van
een wettelijke basis voor het verplicht stellen van elektronisch berichtenverkeer tussen burger en
Belastingdienst, verkorte termijnen, herziening etc.). Elektronisch communiceren is bij afzonderlijke
wet ingevoerd (art. 3a AWR). Voornemens die wacht op definitieve besluitvorming:
- Plan om het verschoningsrecht van notarissen te beperken.
- Stroomlijning van de regeling van de informatiebeschikking (Wet Dezentjé).
- Voornemen om vergrijpboeten openbaar te maken.
- ‘Mandatory disclosure-richtlijn’ die voorziet in een verplichting voor intermediairs om
agressieve fiscale planningsconstructies aan de autoriteiten te melden.
- Burgers de keuze geven of hij alleen nog op papier of elektronisch berichten van de
Belastingdienst wil ontvangen.
Dienen tot verbetering van effectiviteit en transparantie van het bestaande heffingssysteem.
Hoofdstuk 2 De verhouding tussen de AWR, de Awb, het EVRM en
het Unierecht
2.1 Inleidende opmerkingen
,De AWR wordt beïnvloed door andere wetten, verdragen en rechtsbeginselen.
2.2 De verhouding tussen de AWR en de Algemene wet bestuursrecht
2.2.1 De verhouding van de Awb tot andere wetgeving
Typen rechtsregels in de Awb:
- regels van dwingend recht (absoluut, geen afwijking mogelijk);
- regels van regelend (semidwingend) recht;
- regels van aanvullend recht;
- regels van facultatief recht (gelden alleen indien ze bij wettelijk voorschrift of ander besluit
van toepassing zijn verklaard).
In de AWR wel van regels van dwingend recht van de Awb afgeweken, dit mag, mits het er
uitdrukkelijk staat.
2.2.2 De opbouw en inhoud van de Awb
2.2.2.1 Inleidende bepalingen
In hoofdstuk 1 definitiebepalingen en bepalingen over reikwijdte. Belangrijke definities:
Bestuursorgaan: (onder meer) een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht
is ingesteld (art. 1:1 lid 1 sub a Awb).
Belanghebbende: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (art. 1:2 lid 1
Awb).
Besluit: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een
publiekrechtelijke rechtshandeling (art. 1:3 lid 1 Awb).
Beschikking: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van
een aanvraag daarvan (art. 1:3 lid 2 Awb).
Aanvraag: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen (art. 1:3 lid 3 Awb).
Beleidsregel: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet-zijnde een algemeen
verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de
uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een
bestuursorgaan (art. 1:3 lid 4 Awb).
Het maken van bezwaar: het gebruikmaken van de ingevolge een wettelijk voorschrift
bestaande bevoegdheid, voorziening tegen een besluit te vragen bij het bestuursorgaan dat
het besluit heeft genomen (art. 1:5 lid 1 Awb).
Het instellen van beroep: (onder meer) het instellen van beroep bij een administratieve
rechter (art. 1:5 lid 3 Awb).
Bestuursrechter: een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan dat met administratieve
rechtspraak is belast (art. 1:4 lid 1 Awb).
2.2.2.2 De eerste gelaagde structuur
Hoofdstukken 2 tot en met 4
2.2.2.2.1 Verkeer tussen burgers en bestuursorganen
In hoofdstuk 2 Awb bepalingen over bevoegdheid van eenieder zich door een gemachtigde te laten
vertegenwoordigen (art. 2:1 en 2:2 Awb). Doorzendplicht van het bestuursorgaan (art. 2:3 Awb),
gebod onpartijdigheid (art. 2:4 Awb) en geheimhoudingsverplichting (art. 2:5 Awb). Nederlandse taal
gebruiken (art. 2:6). Bepalingen over elektronisch verkeer (art. 2.13 tot en met 2:17 Awb). Art. 3a
AWR wijkt af van art. 2:14 Awb.
2.2.2.2.2 Algemene bepalingen over besluiten
In hoofdstuk 3 algemene bepalingen over besluiten (van algemene strekking en beschikkingen). Voor
belastingrecht met name de codificatie van beginselen van behoorlijk bestuur van belang:
, - Besluit wordt zorgvuldig voorbereid (art. 3:2 Awb).
- Verbod van détournement de pouvoir (art. 3:3 Awb).
- Rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen worden afgewogen (art. 3:4 lid 1 Awb).
- Verbod willekeur, materiële zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb).
- Motiveringsbeginsel (art. 3:46 tot en met 3:50 Awb).
Besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt (art. 3:40 Awb) en bekendmaking
geschiedt via art. 3:41 en 3:42 Awb. Rechtsmiddelinstructie (art. 3:45 Awb). Een besluit dient te
berusten op een deugdelijke motivering (art. 3:46 Awb). Is dat niet mogelijk in verband met vereiste
spoed, dan binnen een week alsnog (art. 3:47 lid 1 en 3 Awb). Beschikkingen waarbij een bestuurlijke
boete is opgelegd, moeten steeds worden gemotiveerd (art. 67g AWR).
2.2.2.2.3 Bijzondere bepalingen over besluiten
Hoofdstuk 4 bevat titels over beschikkingen, subsidies, beleidsregels, bestuursrechtelijke
geldschulden en nadeelcompensatie. Aanvraag van een beschikking moet schriftelijk (art. 4:1 Awb).
Vormvereisten in art. 4:2 tot en met 4:6 Awb. Uitzondering op hoorplicht in art. 4:12 Awb. Redelijke
beslistermijn is acht weken na het ontvangen van de aanvraag (art. 4:13 Awb). Kan worden
opgeschort door nadere vragen te stellen of het opvragen van informatie bij een buitenlandse
instantie (art. 4:15 sub a lid 1 en 2 Awb). Het bestuursorgaan verbeurt een dwangsom bij niet tijdige
beslissing (art. 4:17 Awb) en moet binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom
verschuldigd was worden bepaald (art. 4:18 Awb).
Beleidsregels kunnen betrekking hebben op de afweging van belangen, vaststelling van feiten en de
uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een wettelijke bevoegdheid van een
bestuursorgaan. Alle drie de vormen komen voor in het belastingrecht (aanwijzingen/’besluiten’).
Bevoegdheid in art. 4:81 lid 1 Awb. Binding van het bestuursorgaan berust op de wet (art. 4:84 Awb)
(in plaats van op grond van algemene beginselen van behoorlijk bestuur).
2.2.2.3 Het hoofdstuk over handhaving
Hoofdstuk 5 gaat over handhaving met algemene bepalingen (5.1) en bijzondere bepalingen over:
- toezicht op de naleving (5.2);
- herstelsancties bestaande uit de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom (5.3);
- de bestuurlijke boete (5.4).
Voor het belastingrecht alleen bepalingen over de bestuurlijke boete van belang.
2.2.2.4 De tweede gelaagde structuur
Hoofdstuk 6 tot en met 8.
2.2.2.4.1 Algemene bepalingen over bezwaar en beroep
Hoofdstuk 6 Awb gaat over algemene bepalingen over bezwaar en beroep. Voor belastingrecht van
belang:
- bepalingen over fictieve beschikking en fictieve uitspraak bij een schriftelijke weigering een
besluit te nemen en bij niet-tijdig nemen van een besluit (art. 6:2 en 6:20 Awb);
- bepaling over de wijze van indiening (art. 6:4 Awb);
- bepalingen over de vormvereisten (art. 6:5 Awb) en herstel vormverzuimen (art. 6:6 Awb);
- bepalingen over termijn indiening (zes weken, art. 6:7 Awb), begin en einde termijn (art. 6:8
tot en met 6:10 en 6:12 Awb) en verschoonbare termijnoverschrijding (art. 6:11 Awb);
- bepalingen over zenden van ontvangstbevestiging (art. 6:14 Awb) en doorzendverplichting
(art. 6:15 Awb);
- bepaling over ontbreken van schorsende werking bezwaar en beroep (art. 6:16 Awb);
- bepaling over toezending van stukken aan de gemachtigde (art. 6:17 Awb);
- bepaling over de wijze van intrekking van bezwaar en beroep (art. 6:21 Awb);
- bepaling over de facultatieve devolutieve werking van bezwaar en beroep (art. 6:22 Awb);
- bepaling over de rechtsmiddelinstructie bij de uitspraak (art. 6:23 Awb); en
, - bepaling over het overeenkomstige toepassing zijn van vrijwel al deze bepalingen in hoger
beroep en beroep in cassatie (art. 6:24 Awb).
2.2.2.4.2 Bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep
Hoofdstuk 7 Awb. In de AWR geen administratief beroep opengesteld, dus enkel bepalingen over
bezwaar van belang. Tegen het niet tijdig nemen van een besluit dient men meteen in beroep te
komen (art. 7:1 lid 1 sub f Awb). Rechtstreeks beroep mogelijk met instemming bestuursorgaan
(prorogatie, art. 7:1a Awb). Verder voor belastingrecht van belang:
- hoorplicht in bezwaar (art. 7:2 tot en met 7:9 Awb, afwijking in art. 25 AWR);
- beslistermijn (art. 7:10 Awb);
- heroverweging in bezwaar (art. 7:11 Awb);
- motivering en bekendmaking van de beslissing op het bezwaar (art. 7:12 Awb); en
- kostenvergoeding (art. 7:15 Awb).
2.2.2.5 Klachtbehandeling
Hoofdstuk 9 Awb verschaft eenieder het recht om over de wijze waarop een bestuursorgaan zich
heeft gedragen, een klacht in te dienen bij dat bestuursorgaan (art. 9:1 Awb) en hoe deze behandeld
wordt. Kan ook een ombudsman (art. 9:17 Awb) verzoeken een onderzoek in te stellen (art. 9:27 lid 1
Awb). In de regel dan wel eerst een klacht ingediend (art. 9:20 Awb). Opsomming wanneer de
ombudsman niet bevoegd is onderzoek in te stellen in art. 9:22 Awb en wanneer hij niet verplicht is
onderzoek in te stellen of voort te zetten in art. 9:23 en 9:24 Awb.
2.2.2.6 Mandaat, delegatie en attributie
In hoofdstuk 10 bepalingen over bestuursorganen. In art. 1 lid 3 AWR is afdeling 10.2.1 buiten
toepassing verklaard. Mandaat is de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te
nemen (art. 10:1 Awb), dus een vorm van vertegenwoordiging, en geldt als besluit van de
mandaatgever (art. 10:2 Awb). Delegatie is het overdragen van bevoegdheid aan een ander, die deze
bevoegdheid onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent (art. 10:13 Awb). Bij attributie is een
bevoegdheid tot het nemen van besluiten bij wettelijk voorschrift toegedeeld aan een persoon of
college. Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift of prorogatie wordt niet verleend aan
degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt krachtens mandaat heeft genomen (art. 10:3
lid 3 Awb). Delegatie heeft meer beperkingen dan mandaat (zie art. 10:14 en 10:15 Awb).
2.2.3 De betekenis van enkele kernbegrippen van de Awb voor het belastingrecht
2.2.3.1 Bestuursorgaan
Bestuursorganen in het belastingrecht: de Minister van Financiën, directeur, inspecteur en
ontvangen (art. 2 lid 3 sub a en b AWR). Hoofdstuk 2 en 3 Awb van toepassing behalve art. 3:40 Awb.
2.2.3.2 Besluiten en andere handelingen
Andere handelingen dan besluiten (art. 1:3 lid 1 Awb) zijn mondelinge beslissingen, feitelijke
handelingen en rechtshandelingen naar burgerlijk recht. Besluiten onder te verdelen in besluiten van
algemene strekking en beschikkingen (art. 1:3 lid 2 Awb).
2.2.3.2.1 Besluiten van algemene strekking
Algemeen verbindende voorschriften: naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen
bindende regels, die zijn uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan
de wet ontleent (amvb, ministeriële regeling etc.).
Beleidsregels: bij besluit vastgestelde algemene regels, niet-zijnde algemeen verbindende
voorschriften, omtrent de afweging van belangen, vaststelling van feiten of uitleg van
wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
