SAMENVATTING OVERHEIDSFINANCIËN C.A. DE KAM, 15e DRUK
HOOFDSTUK 1: OVERHEIDSFINANCIËN
1.1 Een vak apart
De overheid bemoeit zich veelvuldig met de economie en het leven van de burgers. In de studie van de
openbare financiën draait het om de uitgaven, de inkomsten en de schuldpolitiek van de overheid. We
kijken naar de gevolgen voor de economie en het besluitvormingsproces.
1.2 Overheid en publieke sector
De overheidsorganisatie in Nederland is opgebouwd uit verschillende bestuurslagen: de centrale overheid
(het Rijk) en de decentrale overheden (gemeenten, provincies, waterschappen). Overheden financieren
hun activiteiten niet door goederen en diensten tegen een ten minste kostendekkende prijs te verkopen. Ze
zijn ook niet afhankelijk van vrijwillige bijdragen.
De publieke sector omvat meer dan alleen het Rijk en de decentrale overheden. Bij de ruime definitie
omvat de publieke sector alle instanties waarvan de activiteiten grotendeels uit de opbrengst van
belastingen en sociale premies worden gefinancierd. De omvang van de publieke sector wordt gemeten
aan de hand van de collectieve-uitgavenquote (= de uitgaven van alle instellingen uit de sector gedeeld
door de waarde van de binnenlandse productie (het bbp)).
Kenmerkend voor de publieke sector is dat:
● De overheid bevoegd is dwingend bijdragen te vorderen van gezinnen en bedrijven door middel
van belasting. Belasting is een onvrijwillige betaling aan de overheid waar geen rechtstreekse
individuele tegenprestatie tegenover staat.
● De beslissingsmacht over de uitgaven en belastingen bij de volksvertegenwoordiging liggen; zij
hebben budgetrecht/begrotingsrecht. Dit noemen we het budgetmechanisme (= het
besluitvormingsproces waarbij wordt vastgesteld welke taken de overheid zal uitvoeren en hoeveel
daarvoor mag worden uitgegeven).
● De uitkomsten van het marktmechanisme door de overheid als maatschappelijk niet-optimaal
worden ervaren. Om die reden grijpt de overheid in.
● De publieke sector geen prijsmechanismen kent: er is geen vraag/aanbod.
1.3 Overheidsingrijpen: drie functies
Er zijn drie ‘functies’ van overheidsbemoeienis met de economie te onderscheiden, namelijk:
1. Stabilisatiefunctie
2. Allocatiefunctie
3. Verdelingsfunctie
1.4 Stabilisatiefunctie
De stabilisatiefunctie houdt in dat de overheid probeert de schommelingen tussen hoog- en
laagconjunctuur in de economische bedrijvigheid (= conjunctuurcyclus) te dempen. Via aanpassing van
haar uitgaven en belastingmaatregelen kan zij een anticyclisch begrotingsbeleid voeren. Dat mislukt
vaak. Als het beleid de conjunctuurbeweging juist versterkt spreken we van een procyclisch
begrotingsbeleid. De conjunctuurcyclus ontstaat door de afwisselende groei van de vraag naar goederen
en diensten. De groei is afwisselend harder en minder hard dan strookt met een productiegroei die past bij
aanhoudend evenwicht op markten voor goederen en arbeid.
,De output gap is een indicator voor de stand van de conjunctuur. Dit is de kloof tussen de feitelijke
omvang van het bbp en het structurele bbp (= de omvang van de economie waarbij zowel de
bezettingsgraad van de productiecapaciteit als het werkloosheidspercentage gelijk zijn aan hun
evenwichtswaarden).
Een negatieve output gap betekent dat de bezettingsgraad van de productiecapaciteit lager is dan de
evenwichtswaarde en dat het werkloosheidspercentage hoger is dan de evenwichtswaarde. De
evenwichtswaarde van de werkloosheid staat bekend als structurele werkloosheid: een groep mensen
die door gebrek aan vaardigheden of doordat werken voor hen onvoldoende loont niet mee doen, ondanks
de aanwezigheid van vacatures.
Een positieve output gap wijst op een hogere dan normale bezettingsgraad en een werkloosheid die
tijdelijk kleiner is dan de structurele werkloosheid. Werkgevers willen heel graag personeel, bieden extra
loon en nemen mensen aan die ze anders niet zouden aannemen.
Bij een laagconjunctuur kan de overheid haar eigen uitgaven opvoeren of belastingen verlagen om zo de
binnenlandse bestedingen te stimuleren. Door dit stimulerende beleid verslechtert het overheidssaldo.
Bij een hoogconjunctuur kan de overheid haar eigen uitgaven verlagen en belastingen verhogen. Door dit
beperkende beleid verbetert het overheidssaldo.
Wanneer de economie in een laagconjunctuur terecht komt, zijn er automatische stabilisatoren die de
economie vanzelf een gewenste impuls geven. De opbrengst van belastingen en premies valt dan tegen en
dus is er ook geen aanleiding om te kiezen voor extra belastingverlaging. De uitgaven stijgen immers al
door de groei van het aantal uitkeringen door een groeiend aantal werklozen. De overheidsuitgaven
hoeven dan dus niet verhoogd te worden.
Wanneer de economie in een hoogconjunctuur terecht komt, dan wordt de economie vanzelf afgeremd
omdat men meer belasting moet betalen vanwege haar hogere inkomen. De overheidsuitgaven dalen dan,
omdat men aan het werk is en daarom minder uitkeringen hoeven te worden verstrekt. Daarmee wordt de
conjunctuurgolf afgedempt.
1.5 Allocatiefunctie
De allocatiefunctie houdt in dat de overheid maatregelen neemt met gevolgen voor de samenstelling van
de nationale productie en de manier waarop die tot stand komt. Als de overheid niet ingrijpt, dan regeert op
markten het prijsmechanisme. Volgens het eerste theorema leidt het prijsmechanisme tot een Pareto-
efficiënte allocatie van productiemiddelen; er wordt een Pareto-optimum bereikt (= niemand kan er nog
op vooruit gaan zonder dat iemand anders er op achteruit gaat). Deze ideale situatie is te verklaren door
het feit dat men transacties met elkaar blijft aangaan, zolang men daar voordeel bij houdt en anderen daar
geen nadeel van ondervinden. Als men door een transactie haar positie kan verbeteren, zal zij dit doen.
1
,In de werkelijkheid voldoet de markteconomie niet aan dit ideale theorema; er zijn marktimperfecties. We
kennen de volgende zes marktimperfecties:
● Collectieve goederen worden niet geproduceerd;
○ Collectieve goederen zijn goederen die niet worden geproduceerd, tenzij de overheid de
voortbrenging ervan organiseert (vb. openbaar bestuur, dijken, nationale defensie,
straatverlichting, zuivere lucht). De overheid kan geen geïndividualiseerde, op de omvang
van het gebruik afgestemde bijdrage in rekening brengen. Om die reden worden de
kosten van collectieve goederen gedekt door middel van belastingen.
Collectieve goederen kennen de volgende twee kenmerken:
1. Non-exclusiviteit: Het is onmogelijk om individuen uit te sluiten van het gebruik.
Het is onmogelijk om het gebruik te beperken tot wie bereid zijn de prijs te
betalen.
2. Non-rivaliteit: Het profijt dat de een van een zuiver collectief goed heeft, gaat niet
ten koste van het profijt dat anderen ervan (kunnen) hebben.
○ De overheid bemoeit zich ook met individuele goederen. Individuele goederen zijn
rivaliserend (= het goed van A is niet beschikbaar voor B) en exclusief (= als A bereid is
de prijs te betalen, dan kan hij het goed kopen). Sommige individuele goederen hebben
collectieve kanten (vb. Afsluitdijk: als waterkering is de Afsluitdijk non-exclusief, maar als
wegverbinding is ze exclusief, omdat het gebruik afhankelijk kan worden gemaakt van
tolgeld).
● Machtsposities (marktmacht);
○ Als je een Pareto-optimum wilt bereiken, dan mogen de producenten geen marktmacht
hebben. Daarmee kunnen zij immers hogere prijzen vragen voor hun goederen dan de
marginale kosten. Een monopolist kan de marktprijs vast te stellen en die prijs is vaak te
hoog. Dat is niet goed voor de consument. Dat is reden voor de overheid om in te grijpen.
● Asymmetrische informatie;
○ In de ideale situatie wordt er vanuit gegaan dat de producenten en consumenten volledige
informatie hebben. In de praktijk is de ene partij vaak beter geïnformeerd dan de andere
partij. Door deze informatie-asymmetrie kan de minst geïnformeerde partij veel schade
lijden. Dat is reden voor de overheid om in te grijpen.
● Onevenredig hoge kosten;
○ Soms gaat de levering van goederen en diensten via het prijsmechanisme gepaard met
onevenredig hoge kosten. Bijvoorbeeld tolheffing zou voor alle weggebruikers leiden tot
extreem hoge inningskosten, omdat autowegen in Nederland veel op- en afritten hebben.
Dit zou in Nederland dus leiden tot opstoppingen en filevorming. Om die reden worden
wegen in Nederland collectief bekostigd. De nadelen van tolheffing kunnen worden
vermeden door bijvoorbeeld rekeningrijden.
● Externe effecten;
○ Bij een extern effect brengt de consumptie of de productie van de een kosten of baten
voor anderen mee, die niet in de marktprijs zitten.
○ Positieve externe effecten houden in dat er niet alleen voordelen voor het individu zelf
zijn, maar ook voor anderen (vb. onderwijs). Door middel van subsidies stimuleert de
overheid.
○ Negatieve externe effecten zijn effecten die voor derden schade veroorzaakt, waarmee
de producent geen rekening houdt (vb. milieuvervuiling). De overheid kan bijsturen door
middel van heffingen of extra regels. Met een heffing wordt het product duurder,
waardoor het negatieve externe effect in de marktprijs wordt meegenomen.
○ De overheid kan ook nog voorlichting geven, bepaalde activiteiten verbieden en
richtlijnen opstellen.
● Schaalvoordelen;
○ Productie en distributie van sommige individuele goederen kunnen economisch alleen
zinvol plaatsvinden in zeer grote eenheden (vb. elektriciteit, spoorwegvervoer).
● Tekortkomingen van de verzekeringsmarkt.
○ Onverzekerbare risico’s (vb. vermogensverlies door geldontwaarding of oorlogsschade).
Dit is een reden voor de overheid om in te grijpen.
2
, ○ Risicoselectie houdt in dat verzekeraars uitsluitend bereid zijn gunstige risico’s te
verzekeren (vb. wel jonge studenten willen verzekeren wat betreft ziektekosten, maar
geen ouderen). Dit is een reden voor de overheid om in te grijpen.
○ Zelfselectie houdt in dat bij een gelijke premie voor iedereen alleen mensen met minder
goede risico’s zich melden en de betere risico’s de premie te hoog vinden en zich om die
reden niet besluiten te verzekeren. Doordat er dan vooral slechtere risico’s zijn met een
hoge schadekans moet de premie omhoog, waardoor weer een groep afhaakt. Dit gaat zo
door totdat de basis aan de verzekering ontvalt en de overheid ingrijpt.
Elk van deze vormen van marktfalen kan een reden zijn voor overheidsoptreden. De overheid probeert
de uitkomsten van het prijsmechanisme te corrigeren via haar uitgaven- en inkomstenbeleid, door
regels te stellen, garanties te geven en voorlichting. Sommige gewenste goederen worden zelfs door
de overheid zelf verzorgd (vb. politie, defensie, openbaar bestuur), andere goederen worden door een
derde, maar volledig op kosten van de overheid verzorgd (vb. aanleg wegen, verzorgen basisonderwijs).
De overheid kan ook goederen gedeeltelijk bekostigen (vb. subsidie voor musea). De overheid kan ook
middels wetgeving allocatie sturen (vb. productie van en handel in harddrugs zijn verboden). Verder kan
de overheid maatregelen treffen om marktwerking te verbeteren en marktprocessen doorzichtig te maken.
1.6 Verdelingsfunctie
De verdelingsfunctie houdt in dat de overheid invloed wil uitoefenen op de verdeling van inkomens en
vermogens. De overheid heeft een aantal instrumenten om dit te bereiken, namelijk:
● Progressieve belastingen
● Gesubsidieerde voorzieningen: De overheid maakt zonder eigen bijdrage of beneden de
kostprijs goederen beschikbaar, waar alle gebruikers even groot voordeel van hebben.
● Draagkracht: De premie hangt samen met het inkomen in plaats van dat de premie is afgestemd
op het risico van de verzekerde.Mensen met een laag inkomen hoeven dus minder premie te
betalen.
● Minimumloon en topinkomens
1.7 Paternalisme
Paternalisme betekent dat politici menen dat burgers hun belang bij bepaalde voorzieningen
onderschatten. Paternalisme is een motief voor overheidsbemoeienis met de productie van individuele
goederen. Door dit motief worden sommige goederen bemoeigoederen: het gebruik wordt verplicht
gesteld (vb. leerplichtig onderwijs, deelname sociale verzekeringen) of goederen worden gratis of tegen
gereduceerde prijs verstrekt (vb. basisonderwijs, klassieke concerten). Omgekeerd wil de overheid het
gebruik van bepaalde goederen afremmen. Dat kan door voorlichting, regulering (vb. afschrikwekkende
verpakking sigaretten), opleggen van hoge heffingen (vb. tabaks- en alcoholaccijnzen) of door aanschaf
van bepaalde goederen te verbieden (vb. harddrugs, vuurwapens). De overheid zegt dus eigenlijk ‘’ik weet
wat goed en wat niet goed is voor jullie, burgers’’.
1.8 Tekortkomingen van overheidsingrijpen
Politici en hun ambtenaren moet beslissen welke marktimperfecties ze willen corrigeren; alle
marktimperfecties corrigeren is simpelweg niet te doen. Er zijn een aantal tekortkomingen van
overheidsingrijpen, namelijk:
● Verschillende politieke opvattingen: Door verschillende politieke visies kan de overheid niet
altijd zo krachtig optreden.
● Keuze van instrumenten: Selectie van optimale beleidsinstrumenten kan problematisch zijn,
omdat de overheid beperkt inzicht heeft in de gevolgen van bepaalde instrumenten en het grote
moeite kost om een gebruikte instrument weer af te schaffen.
● Beleidsinconsistenties: De overheid streeft veel en diverse doelen na. Hiertussen ontstaat
onvermijdelijke spanning. Er ontstaan dus ongewenste neveneffecten die op andere
beleidsterreinen dwarsbomen.
● Informatietekort: Door informatietekorten heeft de overheid geen goed zicht op de voorkeuren
van de bevolking. Het informatietekort over de gewenste omvang en samenstelling van
3
