Samenvatting Bestuursrecht
Week 1
Hoofdstuk 1
Een definitie van het bestuursrecht is:
- Het instrumentarium van het overheidsbestuur, waarmee het bestuur;
- De normen voor het overheidsbestuur die bij het besturen in acht moeten worden genomen
- De (rechtsbeschermings)mogelijkheden voor betrokkenen om zich tegen het
overheidsbestuur te verzetten.
Overheidsbestuur is van belang, omdat er in elke samenleving zaken die zo essentieel zijn dat men de
behartiging daarvan niet aan particulieren of organisatie buiten de overheid kan toevertrouwen.
Taken die vanuit een oogpunt van algemeen belang als essentieel worden gezien, en voor de
behartiging waarvan een zeker gezag is vereist, toegekend aan organen van de overheid.
Overheidsinterventie werd lange tijd als bedreiging van de vrijheid van burgers ervaren. In de eerste
helft van de negentiende eeuw was de rol van de overheid grotendeels beperkt (nachtwakerstaat).
Over de vraag wat tot zorg van de overheid behoort bestaat dan ook geen consensus. Hierbij moet
ook worden bedacht dat de overheid vaak optreedt in zaken waarbij tegengestelde belangen spelen.
Hierdoor komt de overheid vaak in een lastig parket.
Overheidsorganen stellen vaak eenzijdig vast wat rechtens is (verticaal overheidsbestuur). Het
uitgangspunt is dat overheidsorganen geen eigen belang hebben, maar uitsluitend in het algemeen
belang handelen. Privaatrechtelijke regels zijn daarom ongeschikt, omdat ze uitgaan van
gelijkwaardige partijen, dit is in het bestuursrecht niet het geval. Ook strafrechtelijk regels zijn
ongeschikt, omdat deze voor regels wil ‘inprenten’, terwijl bestuursrecht vooral normen stelt om
zaken te reguleren of in goede banen te leiden.
In de nachtwakerstaat had de overheid een ordenende functie. In de tweede helft van de
negentiende eeuw kreeg de overheid ook een presterende functie. De presterende functie heeft met
name betrekking op de zorg voor bestaanszekerheid (verstrekken van uitkeringen), maar ook op het
realiseren of onderhouden van voorzieningen op het terrein van infrastructuur, woningbouw,
onderwijs en volksgezondheid. Vervolgens kreeg de overheid geleidelijk een sturende functie. Dit
heeft niet alleen betrekking op dwingende voorschriften, maar ook op bijv. voorschriften die aan
vergunningen worden verbonden en subsidiëring. Ten slotte kreeg de overheid nog de arbitrerende
functie. Deze hangt nauw samen met dat de groei van de bevolking en de welvaart grenzen stelt aan
het gebruik van grondstoffen, energie en ruimte.
De rechtspositie wordt in veel gevallen eenzijdig door de overheid vastgesteld. Vanuit dit perspectief
moet aan het overheidshandelen een wet ten grondslag liggen. Het legaliteitsbeginsel wordt
enerzijds beargumenteerd vanuit het rechtszekerheidsbeginsel en anderzijds vanuit het primaat van
de wetgever. De rechtszekerheid eist dat vooraf duidelijk is waartoe overheidsorganen bevoegd zijn
en hoe ver die bevoegdheden reiken. Het primaat van de wetgever hangt nauw samen met het feit
dat de volksvertegenwoordiging deel uitmaakt van de wetgevende macht, zodat formeel kan worden
volgehouden dat een machtiging van de wetgever impliceert dat de meerderheid van de burgers
hiermee instemt. In veel moderne bestuursrechtelijke wetten is echter in veel mindere mate voldaan
aan het materiële aspect dat vooraf moet zijn aangegeven hoever de bevoegdheid zich uitstrekt. Dit
heeft met name te maken met het feit dat de wetgever steeds minder in staat is om te voorzien wat
het bestuur allemaal moet doen en hoe het moet handelen. Daarom is de wetgever er vaak toe
overgegaan bestuursorganen ruim geformuleerde bevoegdheden toe tekenen (terugtred van de
wetgever). Terugtred van de wetgever kent twee aspecten:
- Inhoudelijke normering van het bestuursoptreden: heeft ertoe geleid dat bestuursorganen in
veel gevallen min of meer zelfstandig bepalen wat rechtens is.
- Bestuursorganen beschikken over bevoegdheden die een zekere beleidsvrijheid of
beoordelingsvrijheid kennen, de rechter kan wel toetsen of een bestuursorgaan binnen de
grenzen van zijn bevoegdheden is gebleven.
,Er is echter nooit sprake van rechtsvrije ruimte. De rechter heeft allerlei algemene beginselen van
behoorlijk bestuur geformuleerd waaraan het bestuurlijk handelen in ieder geval kan worden
getoetst. Daarnaast zijn er beleidsregels waar het bestuur zich aan moet houden.
Om de kwaliteit van het bestuur te waarborgen is gelegen in de kwaliteit van wetgeving. Naarmate
weten duidelijkere en meer inhoudelijke criteria voor de uitoefening van bestuursbevoegdheden
bevatten, zal de kwaliteit van bestuur toenemen. Een tweede middel is politieke controle. Als een
vertegenwoordigend orgaan het bestuurlijk doen en laten in grote lijnen controleert en alert is op
fouten, zal ook de kwaliteitsverhogend en -waarborgend effect hebben. Ook de controle door de
rechter heeft effect. De rechter kan echter alleen beoordelen of het bestuursorgaan bij de
besluitvorming de wettelijke normen en de beginselen van behoorlijk bestuur in acht heeft genomen
en mag niet de doelmatigheid van een besluit toetsen. Soms kunnen hoger bestuursorganen ook nog
controle uitoefenen, bestuurlijk toezicht.
De eerste pijler van de democratische rechtstaat is volkssoevereiniteit. Een staatsbestel dat deze
gedachte heeft, is een democratie. Het democratische aspect van het Nederlandse staatsbestel komt
tot uitdrukking in de norm dat de belangrijkste overheidsbesluiten slechts gezamenlijk kunnen
worden genomen door de regering en de gekozen volksvertegenwoordiging. Het democratische
aspect is ook zichtbaar in de machtenscheiding. Om machtsmisbruik te voorkomen worden
bevoegdheden verdeeld over verschillende machten: de wetgevende, de uitvoerende en de
rechtsprekende macht. Ook komt het democratische aspect aan de orde in de leer van de
verantwoordelijkheid. De belangrijkste bestuursorganen zijn direct of indirect verantwoording
verschuldigd aan een vertegenwoordigend lichaam.
Het legaliteitsbeginsel houdt in dat het overheidsoptreden een grondslag in de wet behoeft voor
zover een bestuursorgaan de burgers gebiedend of verbiedend in hun vrijheid of eigendom beperkt.
Het specialiteitsbeginsel (art. 3:4 lid 1 Awb) houdt in dat de overheid het algemeen belang moet
behartigen en geen eigen belang heeft. Het specialiteitsbeginsel is een uitwerking van het
legaliteitsbeginsel. Het uitgangspunt is dat het bestuur slechts doel gebonden specifieke
bevoegdheden mag uitoefenen die hemt bij wettelijk voorschrift zijn toegekend. Het
specialiteitsbeginsel ligt ook ten grondslag aan ‘détournement de pouvoir’. Ook het
rechtszekerheidsbeginsel is een fundamenteel rechtsbeginsel. Dit beginsel wordt onderverdeeld in
het formele rechtszekerheidsbeginsel en materiële rechtszekerheidsbeginsel. Het formele
rechtszekerheidsbeginsel ziet op een duidelijke begrenzing van de bestuursbevoegdheid en op
ondubbelzinnigheid in de bepaling van de rechtspositie van de burger. Het materiële
rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat het geldende recht ook werkelijk toepassing vindt en voort dat
besluiten in beginsel niet met terugwerkende kracht aan burgers mogen worden tegengeworpen.
Daarnaast is er ook nog het gelijkheidsbeginsel (art. 1 Grondwet). Dit houdt in dat gelijke gevallen
gelijk en ongelijke gevallen ongelijk moeten worden behandeld.
De contouren van het bestuursrecht lijken nu wat duidelijker te zijn geworden. Het moet gaan over
echt dat de relatie tussen bestuur en burger beheerst en dat bestaat uit:
- Wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de relatie in het algemeen (het algemeen
deel)
- Wettelijke voorschriften die betrekking hebben op bevoegdheden, rechten en plichten van
bestuur en burger op bijzondere terreinen (de bijzondere delen)
- Ongeschreven publiekrechtelijke regels en beginselen waaraan verder normen voor de
verhouding tussen bestuur en burger kunnen worden ontleend.
Aan de codificatie van algemene regels van bestuursrecht liggen de volgende doelstellingen ten
grondslag:
- Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving
- Het systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving
, - Het codificeren van ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben
afgetekend
- Het treffen van algemene voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard
niet voor regeling in een bijzondere wet lenen.
Bestuursorganen passen in nationale wetgeving omgezette Europese regels toe, maar er vindt soms
ook directe toepassing van Europees recht plaats. De beïnvloeding van het Nederlandse
bestuursrecht geschiedt ook door het EVRM. Ten slotte vindt beïnvloeding direct of indirect plaats
door het internationaal publiekrecht, deze is wel minder indringend.
Hoofdstuk 2
Als bestuurlijke rechtssubjecten kunnen verschillende soorten ‘personen’ optreden:
- Natuurlijk persoon
- Rechtspersonen krachtens publiekrecht ingesteld
- Rechtspersonen krachten privaatrecht opgericht
- Andere privaatrechtelijke entiteiten (bijv. maatschap)
- Andere publiekrechtelijke entiteit (bijv. bestuursorgaan)
Alle natuurlijke personen die civielrechtelijk handelingsbekwaam zijn, kunnen als rechtssubject in het
bestuursrecht fungeren.
Het begrip rechtspersoon is een privaatrechtelijk begrip dat wordt gebruikt voor andere
rechtssubjecten dan de mens. Voor het bestuursrecht zijn vooral de rechtspersonen die tot de
overheid behoren van belang, omdat zij krachtens publiekrecht zijn ingesteld (art. 1:1 lid 1 Awb).
Voorts is in het tweede lid van dit artikel bepaald dat ‘andere lichamen, waaraan een deel van de
overheidstaak is opgedragen’ privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid bezitten ‘indien dit uit het bij
of krachtens de wet bepaalde volgt’.
In de omschrijving van het begrip belanghebbende is er uitdrukkelijk rekening mee gehouden dat er
meer entiteiten belanghebbende kunnen zijn dan alleen natuurlijke personen en rechtspersonen.
De persoon aan de zijde van het bestuur is het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan treedt als
zelfstandig rechtssubject op en niet als vertegenwoordiger van de rechtspersoon waarvan het orgaan
is. Het bestuursorgaan is de eenheid waaraan bestuursrechtelijke bevoegdheden, rechten en plichten
kunnen toekomen. Er zijn een aantal kenmerken. Ten eerste oefent het bestuursorgaan de
bevoegdheid uit op eigen naam en verantwoordelijkheid. Ten tweede treedt het bestuursorgaan in
beroep op als verwerende partij. Een derde kenmerk is dat bestuursorganen in een
bestuursrechtelijk voorziening ook als eisende partij kunnen optreden. Een bevoegdheid die aan een
bestuursorgaan is toegekend, moet door mensen worden uitgeoefend: ambtsdragers.
Gelet op de systematiek van art. 1:1 lid 1 Awb moet eerst worden vastgesteld of een persoon of
college een a-bestuursorgaan is. Als dat niet het geval is, kan worden bekeken of een persoon of
college met openbaar gezag bekleed is en b-bestuursorgaan is (sub b). Om te kunnen beoordelen of
sprake is van een a-bestuursorgaan moet duidelijk zijn of er sprake is van een rechtspersoon
krachtens publiekrecht ingesteld. Uit art. 2:1 BW vloeit voort dat de oorsprong of het ontstaan van
een rechtspersoon ingesteld krachtens publiekrecht, gezocht moet worden in de wet. Uit art. 2:1 lid
2 BW volgt dat ook andere lichamen (die niet deel zijn van de Staat) waaraan een deel van de
overheidstaak is opgedragen, een rechtspersoon ingesteld krachten publiekrecht kunnen zijn, mits
daarvoor een basis in een formele wet te vinden is.
De vraag of sprake is van een b-bestuursorgaan hangt af of een ‘ander persoon of college, met enig
openbaar gezag is bekleed’. Er is sprake van openbaar gezag indien en voor zover hem een of meer
overheidstaken zijn opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn
toegekend. Uitganspunt is dat openbaar gezag slecht bij wettelijk voorschrift kan worden toegekend.
De uitzondering kan zich voordoen bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke
