Staatsrecht literatuur samenvatting
4. Constitutie, grondwet en staatsrecht
a. Constitutie en grondwet
Alle staten hebben een constitutie en de meeste hebben een grondwet. Onder een constitutie
verstaan we het geheel van regels en beginselen dat een staat constitueert en ordent. Een
grondwet is het document waarin de meest belangrijke regels over de staatsorganisatie en de
verhouding tussen staat en burgers zijn neergelegd. Een staat kan kortom niet zonder
constitutie maar wel zonder geschreven grondwet. Het voorbeeld van een staat zonder
geschreven grondwet is het VK. De Britse constitutionele regels zijn neergelegd in wetgeving,
gewoonte (conventies) en rechtersrecht, maar er is niet een basisdocument waarin de cruciale
organisatie en basisregels zijn te vinden. We zeggen dan wel dat het VK niet een geschreven
grondwet heeft.
In het geval van staten met een geschreven grondwet wordt onderscheiden tussen een flexibele
en rigide grondwet. Van een rigide grondwet is sprake als wijziging van de grondwet aan
specifieke waarborgen is onderworpen en dus (veel) moeilijker is dan het maken en wijzigen
van gewone wetgeving. Omdat in het VK het constitutionele recht hoofdzakelijk
gewoonterecht en wetgeving is, is er sprake van een flexibele constitutie: zij is juridisch
relatief eenvoudig, te weten door middel van gewone wetgeving, te veranderen. In landen met
een geschreven grondwet is veelal sprake van een rigide grondwet. Zowel Frankrijk als
Duitsland, de VS als Nederland is voorzien in procedures met extra waarborgen. Voor
Nederland behoeft de grondwetswijziging aanvaarding in het parlement in twee lezingen,
waarbij tussen beide lezingen een verkiezen voor de TK moet hebben plaatsgevonden en het
grondwetsvoorstel in tweede lezing een 2/3e meerderheid behoeft. De eis van de 2/3e
meerderheid ziet uiteraard op de bescherming van minderheidsbelangen en waarborging van
grondwettelijke stabiliteit. De gedachte achter de twee lezingen is dat de kiezer zich over een
grondwetswijziging kan uitspreken. Dat laatste is niet echt de praktijk door de samenval met
reguliere verkiezingen, waarbij de politieke actualiteit de verkiezingsdebatten beheerst.
Een andere vraag is of een flexibele constitutie ook in de praktijk van alledag flexibel is en of
een rigide grondwet ook werkelijk weinig wordt geamendeerd. En dan blijkt de praktijk
aanzienlijk genuanceerder en gevarieerd. De Amerikaanse rigide grondwet is in iets meer dan
200 jaar slechts 27 keer geamendeerd en aangevuld. Daarvan zijn de eerste tien wijzigingen
weliswaar tot stand gekomen na de inwerkingtreding van de grondwet maar hielden er wel
nauw verband mee. De veel jongere Duitse grondwet is in de ruim een halve eeuw van haar
bestaan al 50 keer veranderd.
De flexibele Britse constitutie is rigide in die zin dat de belangrijkste constitutionele
instellingen al eeuwen bestaan: monarch, prime-minister, House of Commons en House of
Lords. De flexibiliteit zit hem er voornamelijk in dat de onderlinge verhouding tussen deze
instellingen, hun respectievelijke belang en hun bevoegdheden uiteraard wel aanzienlijk zijn
veranderd. De samenstelling en bevoegdheden van het House of Lords zijn ingeperkt met dien
verstande dat het House of Commons van beide wetgevende kamers het politieke en
wetgevende primaat heeft (gekregen). Verder is in de politieke werkelijkheid de rol van de
prime minister zeer aan belang toegenomen. Hij oefent de voorheen aan de monarch
toekomende prerogatieven uit (jet sluiten van verdragen en het voeren van oorlog
bijvoorbeeld) en is tevens als leider van de meerderheids politieke partij welhaast verzekerd
van steun van het House of Commons. In de prime-minister zijn zich als het ware (voorheen)
koninklijke bevoegdheden gaan verenigen met politieke macht. De laatste verschuivingen
deden zich voor zonder dat zich dienaangaande wetswijzigingen voltrokken, maar waren het
gevolg van de ontwikkeling naar een constitutionele, parlementaire monarchie. Andere, zoals
, Staatsrecht literatuur samenvatting
de teruggedrongen rol en de veranderde samenstelling van het House of Lords, waren het
gevolg van wetgeving, die bij gewone meerderheid werd aangenomen.
Rigiditeit en flexibiliteit kunnen ook in materiele zin worden gedefinieerd. Een grondwet die
moeilijk langs formele weg te wijzigen is kan toch qua inhoud in toepassing en praktijk van
interpretatie veranderen. Hiervoor noemden we als voorbeeld van een rigide grondwet de
Amerikaanse: in materiele zin is er echter wel enige flexibiliteit waar te nemen, omdat de
rechtspraak van het Amerikaanse Supreme Court met zich meebrengt dat de
grondwetsinterpretatie is veranderd en elementen in de grondwet zijn gelezen die er niet
expressis verbis uit voortvloeiden: het voorbeeld in dat verband, dat tevens de flexibiliteit
mogelijk maakt, is het rechterlijk toetsingsrecht dat het Supreme Court in 1803 bij rechterlijke
uitspraak (Marbury vs. Madison) vestigde. In die zin kan ook wel gezegd worden dat vooral
in die landen waar de rechter, en al dan niet een speciale constitutionele rechter, de exclusieve
bevoegdheid heeft de grondwet te interpreteren, met die rechterlijke uitleg ook de inhoud van
die (formeel rigide) grondwet wel degelijk aan 9regelmatige of structurele) verandering
onderhevig kan zijn.
De Nederlandse grondwet is niet alleen formeel rigide, maar ook in materiele zin, vooral ook
door het ontbreken van rechterlijk toetsingsrecht (art. 120 Gw). Flexibiliteit is daarmee niet
volledig afwezig, maar kan slechts binnen de grondwettelijke grenzen aanwezig zijn in het
handelen en in de onderlinge verhoudingen van de politieke organen. In dat verband kunnen
machtsverhoudingen veranderen (parlementair dualisme vs. monisme); veranderingen in
opvattingen over de vertrouwensregel en de reikwijdte van de ministeriele
verantwoordelijkheid; of opvattingen over de rol van de EK bijvoorbeeld) waardoor de
destijds gevestigde (althans aanwezige) verhoudingen zijn veranderd. Met name ook op het
stuk van het politieke staatsrecht en kwesties als de precieze invulling en afbakening van de
ministeriele verantwoordelijkheid is de Nederlandse grondwet weinig precies en laat veel over
aan de praktijk en de opvattingen dienaangaande. Grondwettelijke verhoudingen kunnen
veranderen en zijn ook veranderd door maatschappelijke en internationale ontwikkelingen,
zoals: de toenemende volatiliteit in de politie, de afname van de grote partijen en de toename
van de kleinere, en de groei van het belang van de EU en van de rol van de Europese Raad.
Die laatste ontwikkeling bijvoorbeeld heeft een uitbreiding betekend, naast andere
ontwikkelingen uiteraard, van belang, taak en rol van de minister-president. De groei in
belang van de Europese Raad straalt als het ware op de plaats van d minister-president in ons
staatsbestel af.
Ook op zichzelf formeelgrondwettelijke ontwikkelingen kunnen desondanks leiden tot een
verandering in grondwettelijke verhoudingen. Een recent voorbeeld daarvan is de
inwerkingtreding in 2015 van de Wet raadgevend referendum. Vanwege het raadgevende
karakter een grondwettelijk geacht instrument, maar tevens door de druk op de politiek (de
wetgever) om de uitslag van een referendum te volgen, is er ook een verandering in
grondwettelijke, en constitutionele verhoudingen.
Ondanks de afwezigheid van het rechterlijk toetsingsrecht heeft de rechter in Nederland op
enkele punten grondwettelijke bepalingen extensief uitgelegd. Een mooi voorbeeld is art. 7 lid
1 Gw over de vrijheid van drukpers: de HR oordeelde namelijk dat het woord drukpers ruim
dient te worden uitgelegd en ook andere leesbare uitingen omvat, ook al zijn zij niet door de
drukpers vermenigvuldigd. Zo vonden neonletters op een toren en de ondertiteling op televisie
de bescherming van art. 7 lid 1. En dat had natuurlijk de grondwetgever niet voorzien toen de
vrijheid van drukpers in de 19e eeuw in de Grondwet werd opgenomen.
, Staatsrecht literatuur samenvatting
Fundamentele grondwetswijzigingen blijken in Nederland lastig te realiseren. De meest
recente integrale grondwetsherziening van 1983 omvatte uiteindelijk nauwelijks ingrijpende
constitutionele wijzigingen (met als grootste uitzondering de invoering van hoofdstuk 1 over
grondrechten). Nadien zijn nog wel pogingen gedaan om de Grondwet te veranderen en te
komen tot staatkundige vernieuwingen, maar die zijn allemaal mislukt: zo sneuvelden
voorstellen tot wijziging van de Grondwet om het referendum mogelijk te maken (meest
recent nog in 2017), alsmede om het rechterlijk toetsingsrecht in te voeren doordat het daartoe
strekkende initiatief in tweede lezing geen doorgang meer vond nadat bleek dat een steun van
een 2/3e meerderheid er niet meer in zat.
Hoe zit het nu met de constitutie respectievelijk grondwet van de EU? Van een echte
grondwet is geen sprake: de constituerende documenten (VEU en VWEU) zijn internationale
verdragen waar soevereine staten partij bij zijn. Er is dus niet sprake van een eigen soevereine
organisatie die zichzelf en grondwet geeft. Wel is er uiteraard sprake van een constitutie in de
zin dat er regels zijn die bevoegdheden en werkwijze van de EU en van de instellingen
vastleggen. Die regels zijn te vinden in de genoemde verdragen (daarmee is de constitutie
rigide omdat voor verandering alle lidstaten dienen in te stemmen met de verandering van de
verdragen), alsmede in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU. In die zin kan een
project, inhoudende het samenvallen van de meest fundamentele basisregels in een tekst,
geduid worden als het opstellen van een Europese grondwet. Zo’n document wordt pas
waarlijk een grondwet in de authentieke betekenis van het woord als het autonoom binnen de
EU kan worden aanvaard en autonoom (dat wil zeggen los van de unanieme instemming van
de lidstaten) nadien kan worden gewijzigd. De pogingen om bij verdrag een (ook in naam!)
Europese grondwet tot stand te brengen zijn voorlopig mislukt door de verwerping bij
referenda in Frankrijk en Nederland van de ontwerp-Europese Grondwet in 2005 en de later
gerealiseerde aanpassingen en inwerkingtreding (Verdrag van Lissabon) van beide genoemde
EU-verdragen.
b. Staatsrecht
Het staatsrecht bestaat veelal uit geschreven regels, zoals de regel dat de TK-verkiezingen
geschieden op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging (art. 53 Gw), of dat
ministers verantwoordelijk zijn (art. 42 Gw). Daarnaast kennen staten in hun staatsrecht
ongeschreven staatsrechtelijke regels, conventies, politieke spelregels en statkundige praktijk.
Die hebben met elkaar gemeen dat zij ongeschreven, ongecodificeerd zijn.
Van een ongeschreven staatsrechtelijke regel is sprake als een gewoonte of bestendige
praktijk ook als rechtens juist en geboden wordt beschouwd door de actoren en algemeen
wordt erkend als essentiele staatsrechtelijke regel, en niet als ene meer veranderlijke praktijk.
Naast een gewoonte in de vorm van regelmatig terugkerend gedrag moet er dus een algemene
rechtsovertuiging zijn dat dat gedrag ook juridisch vereist is (opinio iuris seu necessitatis).
Het probleem is echter dat er geen orgaan is dat naar huidig recht dwingend kan bepalen dat
die rechtsovertuiging bestaat; Nederland kent geen constitutionele rechter die daartoe bevoegd
is en er is ook geen ander orgaan die daartoe is aangewezen. Tussen de betrokken organen
(TK en EK, Koning en regering) zal als het gaat om het bestaan van een regel van
ongeschreven staatsrecht niet snel overeenstemming kunnen worden vastgesteld. Veel zal in
de praktijk in het midden blijven. Daar is ook wat voor te zeggen: het houdt het staatsrecht
flexibel zodat wetgever en bestuur kunnen inspelen op veranderende omstandigheden. Vanuit
dit gezichtspunt wordt er wel bepleit, als aanvullende eis, alleen een regel van ongeschreven
staatsrecht aan te nemen als deze noodzakelijk is voor de continuiteit van het staatsbestuur.
, Staatsrecht literatuur samenvatting
Draagt een op een bepaald moment bestaande gedragsregel daaraan niet bij dan moet er in
deze visie ruimte zijn om die regel te vervangen of te wijzigen als de omstandigheden daar
om vragen. Het nadeel van deze benadering is echter dat de drempel wel heel hoog wordt
gelegd en er daardoor van ongeschreven staatsrecht niet of nauwelijks sprake zou kunnen zijn.
Het gevolg daarvan is dat bestaande gedragsregels die geen waarde hebben bewezen zonder
noemenswaardige motivering of discussie terzijde kunnen worden gesteld. Of dat de
continuiteit van het staats bestel dient, is de vraag.
Een van de zeer weinigen voor het Nederlandse staatsrecht belangrijker en onomstreden
ongeschreven regels is de vertrouwensregel. In abstracto komt deze regel erop neer dat een
regering/minister het vertrouwen van de SG dienen te hebben, dat wil zeggen dat er sprake is
van vertrouwen zolang het tegendeel niet is gebleken. Maar deze regel is niet grondwettelijk
vastgelegd en evenmin is beschreven hoe van een gebrek van vertrouwen moet blijken.
Helder is het wel weer dat in het geval expliciet het vertrouwen door een parlementaire
meerderheid wordt opgezegd (een motie van wantrouwen) de bewindspersoon ontslag dient in
te dienen. Ongeregeld is in welke omstandigheden het parlement vertrouwen mag/moet
opzeggen. Dat is aan de meerderheid om te bepalen. De opvattingen lopen ook uit een of en in
welke mate de vertrouwensregel ook geldt ten aanzien van de EK. Inderdaad zijn er wel
bewindslieden afgetreden nadat een voor hen belangrijk voorstel in de EK werd afgestemd; en
soms heeft ook het dreigen met aftreden ertoe bijgedragen dat de EK toch maar een voorstel
van de minister aanvaardde. Ongeregeld is ook of een bewindspersoon eerst verantwoording
dient af te leggen alvorens ontslag in te dienen. Beide situaties komen dus voor: een
bewindspersoon acht zich verantwoordelijk voor een specifieke situatie en dient meteen
ontslag in, zonder eerst in het parlement verantwoording af te leggen. Of een bewindspersoon
acht zich verantwoordelijk en komt er tijdens een Kamerdebat achter dat er geen
vertrouwensbasis meer is voor samenwerking. De vertrouwensregel is zoals ook later zal
blijken geleidelijk aan tot ontwikkeling gekomen en zal zich blijven ontwikkelen.
De vertrouwensregel is in zijn basis een regel van ongeschreven staatsrecht, en een essentiele,
want een (de) schernier van ons parlementaire stelsel en er tevens een basiskenmerk van. Dat
de vertrouwensregel niet in rechte afdwingbaar is kan niet afdoen aan het feit dat er ultimo
sprake is van een regel, zij het een die in een aantal facetten niet helder is en daarom ook niet
is gecodificeerd. Niet helder bijvoorbeeld is wanneer de ultieme sanctie op fouten wordt
gesteld of over het (politieke) hart wordt gestreken, om de coalitie niet in gevaar te brengen of
om de minister nog een kans te geven. Helder is in ieder geval dat de vertrouwensregel
ongeschreven gewoonterecht is die bewust bij de meest recente grote grondwetsherziening
van 1983 werd erkend. Wel een regel, maar niet in de Grondwet vastgelegd. Dat is in vele
landen om ons heen anders, waar procedures zijn vastgelegd over de mogelijkheden om
ontslag te verlenen aan ministers en/of regering. Dat is zelfs het geval ten aanzien van de
Commissie in het geval er een vertrouwensbreuk is tussen het Europees Parlement en de
Commissie. Wat evenmin omschreven is, want welhaast onmogelijk te beschrijven, in welke
gevallen het parlement mag overgaan tot sanctionering. Dat is veeleer een politiek oordeel, en
in die zin kenmerk van de politieke regel/praktijk die de vertrouwensregel ook is.
Een tweede ongeschreven staatsrechtelijke regel is dat de TK niet twee keer na elkaar
wordt ontbonden over dezelfde kwestie en dat dientengevolge na de eerste ontbinding de
meerderheidswil doorslaggevend is. Deze regel heeft aan actualiteit verloren doordat
kabinetten de gewoonte hebben ter gelegenheid van een ontbinding van de TK ontslag aan te
bieden opdat na de verkiezen een nieuwe formatie kan volgen. De vraag is dan of deze laatste
regel al een regel van ongeschreven staatsrecht is dan wel van een praktijk. Met andere
