Staats- en bestuursrecht: Rechtsvergelijking
Duitsland
Week I
Video I: Constitutionele geschiedenis van Duitsland
De Duitse geschiedenis als land (staat) is van 1871 en de bondsrepubliek van 1947 en dus vrij recent, maar de
constitutionele geschiedenis begint in de middeleeuwen in het heilige Roomse rijk van de Duitse nazi. Karel de
Groote was in 800 de eerste keizer en het rijk ontwikkelde zich tot een ingewikkeld machtsproces in Europa en is
altijd groter geweest inclusief Oostenrijk, Zwitserland, Noord-Italië en de Benelux. De bedoeling was dat dit een
opvolger zou worden van het oude Romeinse rijk, maar dat is nooit gelukt. Dit is uiteengevallen in zelfstandige
Duitse staten met een eigen lokale vorst en meer eigen zelfstandigheid, maar formeel bleef het hogere keizerrijk
bestaan als symbolische macht. Het keizerschap is veel uitgeoefend door de familie Habsburg. Als keizer hadden zij
niet veel reële macht, maar zij bestuurden ook delen van het eigen heilige Roomse rijk, waarbij ze wel echte macht
hadden. Aan het begin van de 19 e eeuw komt er een einde aan het heilige Roomse rijk, omdat zij de Franse revolutie
niet goed aan kon, wordt zij in 1806 beëindigt. De laatste Habsburger laat zich kronen tot keizer van Oostenrijk.
Na de val van Napoleon worden alle Duitse staten zelfstandige, soevereine staten. Wel richten zij samen de Duitse
Bond op als confederatie waarin wordt samengewerkt. Bijna alle Duitse staten waren monarchieën en in de loop van
de 19e eeuw is Duitsland dus geen staat, maar voelen zich wel verbonden door taal, cultuur en geschiedenis. Men wil
komen tot eenheid. De eerste serieuze poging hiertoe wordt in 1848 genomen binnen een grote periode van onrust. In
Frankfurt komt een parlement bijeen van alle staten gekozen door algemeen kiesrecht van Duitse mannen. Dit
congres stelt een democratische progressieve Grondwet op voor een federaal Duits keizerrijk. Zij worden het niet
eens over de vraag welke vorstelijke familie aan het hoofd komt te staan, Habsburg of Pruissen. Habsburg regeert
ook over niet-Duitstalige landen en deze wil het congres er niet bij. Deze patstelling lukt niet en de poging om tot één
Duitsland te komen mislukt. In de jaren 60 wordt via de vorsten een nieuwe poging ondernomen. Via oorlogen slaagt
Pruissen erin om vijanden uit te schakelen, waardoor blijkt dat een Duitsland als geheel zonder Oostenrijk zal zijn.
Na de Frans-Duitse oorlog van 1871 volgt de Duitse eenheid. Duitsland wordt een keizerrijk met de koning van
Pruissen als keizer en wordt een federatie (wegens de zelfstandigheid van de staten) en de Duitse bond houdt op te
bestaan. Het meest bijzondere is dat alle Duitse staten blijven bestaan als deelstaat met hun eigen vorsten, dit blijft
dus iets houden van een confederaal bestel. De Grondwet voorziet in een rechtstreeks gekozen parlement met een
federale regering en een bondsraad die de vorsten van de deelstaten vertegenwoordigt, waardoor het federale element
wordt behartigd. Pruissen krijgt een voornamelijk overheersende positie en wordt Rijkskanselier, de ministers van
Pruissen functioneren ook als ministers voor het gehele rijk en Pruissen heeft een doorslaggevende stem in de
Bondsraad.
De federale regering is verantwoording verschuldigd aan de Rijksdag, maar er komt geen vertrouwensregel. De
rijksdag kan wel vragen stellen en kritiek geven, maar kan geen regering naar huis sturen. Regering blijft
ondergeschikt aan de keizer en niet aan het parlement. Dit model blijft bestaan tot de Eerste wereldoorlog en in 1918
komt de Duitse monarchie tot val en gaat verder als republiek. In 1919 komt de Weimargrondwet, een moderne
democratische Grondwet met parlementair stelsel met vertrouwensrelatie tussen regering en parlement. De
rijkskanselier is verantwoording verschuldigd aan de rijksdag (het parlement). Het parlement wordt ook door
vrouwen gekozen en er komt een rijkspresident; voor zeven jaar rechtstreeks gekozen met tamelijk vergaande
bevoegdheden om referenda uit te vaardigen, het parlement te ontbinden, ministers ontstaan en benoemen,
bevelhebber voor strijdkrachten en hij heeft noodbevoegdheden. Deze wet lijkt op de huidige Franse grondwet, maar
slaat nooit echt aan. Er is veel verzet tegen de Grondwet en als eind jaren 20 een economische crisis uitbreekt, gaat
het mis. Het parlement wordt gekozen via evenredige vertegenwoordiging waardoor politieke versplintering
toeneemt. De partijen op de flanken winnen, waardoor extreem rechts en extreem links meer macht krijgen. De
partijen zijn het enkel eens over het feit dat het bestaande Duitsland moet verdwijnen. Vanaf de zomer van 1932
hebben deze partijen een meerderheid in het Duitse parlement, waardoor geen stabiele regeringen gevormd kunnen
worden en er wordt geregeerd op basis van noodverordeningen. De leider van de grootste partij (Hitler) wordt tot
kanselier benoemd, zodat het normale parlementaire proces teruggebracht kan worden. Dit gebeurt echter niet en
Hitler gebruikt zijn macht om de democratie te ontmantelen, dit maakt Duitsland een éénpartijstaat. Men gaat ervan
uit dat de Grondwet van 1919 geen feitelijke werking meer heeft, omdat deze nooit officieel is afgeschaft.
In mei 1945 volgt de totale Duitse verwoesting. Frankrijk, VS, VK en de Sovjetunie beginnen aan een wederopbouw
van een democratisch Duitsland, maar het verschillende gedachtengoed zorgt ervoor dat dit niet lukt. In 1949 volgt in
het westen van Duitsland de BRD en in de Sovjet-zone volgt de DDR. Deze twee staten bestaan veertig jaar naast
elkaar, waarvan zij elkaar de eerste 25 jaar niet erkennen. Eind jaren 60 begint de DDR meer te betogen dat er twee
Duitslanden zijn. De staten staan naast elkaar en moeten elkaar als aparte staten beschouwen. De BRD wilde niet
zover gaan, omdat er een herenigingsgebod in de Grondwet stond. In de herfst van 1989 pikt de Oost-Duitse
1
,bevolking het niet meer en volgen demonstraties. Er komt een proces tot hereniging van Duitsland met verdragen in
1990 tussen de Duitse staten en geallieerden met gezag over Duitsland. Op 3 oktober 1990 vindt de Duitse
hereniging plaats. De DDR houdt op te bestaan en wordt deel van de BRD. De Grondwet wordt aangepast en
artikelen die refereren tot hereniging van Duitsland worden geschrapt. De preambule noemt nu dat de eenheid bereikt
is. De huidige Duitse grenzen zijn de definitieve Duitse grenzen geworden, zodat Duitse gebieden die voor 1945
eigendom waren, niet meer worden verworven. Daarmee is het Grundgesetz (Grondwet BRD van 1949) is de
grondwet van heel Duitsland geworden. Zij was oorspronkelijk bedoeld als tijdelijke regeling, maar men was hier
tevreden mee met een aantal kleine aanpassingen.
Video II: De staatsvorm van Duitsland
De relatie tussen het geheel en de delen in Duitsland
Er speelt bij machtenscheiding een aantal hoofdmotieven. Een hiervan is zelfbeschikking bij de eenheidsstaat en
federatie, zoals de eigen regels gemaakt kunnen worden. Tweede hoofdmotief is subsidiariteit, dat regels het beste
het dicht bij de burger gemaakt kunnen worden op het niveau dat het meest geschikt is. Het derde motief is verticale
machtenscheiding. Als dat horizontaal kan tussen de drie machten, kan dit ook verticaal: de bond moet niet te
machtig worden, hierbij speelt mede de Tweede Wereldoorlog een rol. De Bond moet niet te machtig worden.
Duitsland; Staatsvorm en organisatie
Burgers kiezen de landtag die rechters aanstelt met een regering en die afgevaardigden stuurt naar de bondsraad.
Duitsland is een coöperatieve bondsstaat, waarbij de staten in elkaar geweven zijn (in tegenstelling tot de botsende
bondsstaat in Amerika). De staten hebben autonomie en mogen in verregaande mate hun eigen bestuur regelen met
een eigen grondwet, bestuur, (constitutionele) rechter, verkiezingswijze enzovoort. In verregaande mate zijn de
landen een staat. Homogeniteit is de norm die dat bepaalt (art. 88 GG). De landen moeten voldoende op elkaar lijken
om een eensgezinde staat te zijn. Zij moeten een republiek zijn en democratisch; de hoofdnormen moeten
overeenkomen. De kiesstelsels van de landen mogen wel van elkaar afwijken, alsmede een lokaal tweekamerstelsel,
maar dit kent zijn grenzen. De eigen staatsorganisatie komt voor rekening van de landen zelf en gaan hier verregaand
zelf over. De bondstrouw komt overeen met het loyaliteitsbeginsel. De laagste rechters zijn vaak landsrechters en de
hogere rechters zijn vaak bondsrechters. Dit geldt mede bij de federale wetgever. De bondsdag is formeel de
wetgever, maar de bondsraad speelt een belangrijke rol bij totstandkoming van federale wetgeving. De bondsraad
kent ministers van de 16 landen en zodoende hebben landen inspraak in de federale wetgeving. Dit is het
belangrijkste middel waarmee de landen inspraak hebben. Middels samenwerking fungeren de landen als een gehele
staat. De staten hebben elkaar nodig om een gehele staat te vormen.
Oefenvraag
In Europese landen is het gebruikelijk dat als een kabinet langer zit, het steeds minder populair wordt. Leg op basis
van het Duitse constitutionele recht, en met deze constatering in het achterhoofd, uit waarom het na verloop van tijd
voor Duitse federale kabinetten moeilijker zal worden wetten aangenomen te krijgen. Dit komt doordat dat de
landtagverkiezingen om verschillende momenten in de vierjaarperiode zijn. Na verloop van tijd zijn er in meer
deelstaten verkiezingen die vaak ook zien op het zittende federale kabinet. De kans is groot dat de samenstelling in
de deelstaten steeds kritischer wordt, waardoor regeringen kritischer worden op het kabinet, waardoor de bondsraad
kritischer wordt op het zittende kabinet.
Regelgevende bevoegdheden
De landen hebben verregaande autonomie voor hun eigen bestuur en rechters zitten samen in een kolom. De
bondsraad heeft belangrijke bevoegdheden voor het vaststellen van bondswetgeving. De bevoegdheidsverdeling is
grondwettelijk vastgelegd. Als de bondswetgever zijn bevoegdheden kon uitbreiden zonder dat de landen konden
ingrijpen, kan niet aan de verticale machtenscheiding worden voldaan. Volgens de Grondwet zijn de landen in
beginsel bevoegd. De Grondwet regels een aantal categorieën.
- Exclusieve bevoegdheden (71, 73 GG): Waarbij de bond uitsluitend bevoegd is en over gaat. Landen gaan
hier niet over. Dit ziet bijvoorbeeld op buitenlandse betrekkingen en wapens.
- Concurrerende bevoegdheden (72, 74 GG): Het merendeel. Waar zowel de bond als landen bevoegd zijn.
De landen zijn bevoegd voorzover de bond hier nog geen gebruik van gemaakt heeft (uitputtende werking).
Als het uitputtend is geregeld, gaan de landen hier niet over. Hieronder vallen mede
pingpongbevoegdheden’ (72 lid 3 GG): hierbij kan toch afgeweken worden van de federale wetgeving door
landen. Als een federale wet wordt voorgesteld en een land dreigt om af te wijken, zodat de wet er niet komt
in de vorm waar bezwaar tegen bestaat.
De bond heeft bijna alle wetgevende bevoegdheden, maar uitvoering van de bondswetgeving gebeurt bijna exclusief
voor de landen (art. 84 GG, vanuit coöperatief federalisme). De machtsbalans wordt mede bewaakt door fiscaal
2
,federalisme; wie de opbrengst krijgt van welke belastingen. Als het een norm van grondwettelijk recht betreft of de
federatie is bevoegd, dan bestaat constitutionele rechtspraak voor het handhaven van grondwettelijke
bevoegdheden. Dit gebeurt bij het Bundesverfassungsgericht. Handhaving is erg ingewikkeld.
Toezicht en inspraak
Landen hebben autonomie. Wel is er toezicht van de bond op de landen middels een aantal instrumenten.
- Bondsdwang (art. 37 GG): de bond kan passende maatregelen nemen als een land zijn bondsverplichtingen niet
nakomt. Instemming van de Bondsraad is nodig om dit toe te passen.
- Bondsinterventie (art. 35 en 91 GG): Bij interne noodtoestand kan de bond ingrijpen in een land, demonstraties.
- Bondstoezicht kan als eigen aangelegenheid (art. 84 GG), als ware het autonome verordeningen of in opdracht (art.
85 GG). De bond mag toezicht houden op rechtmatigheid, maar enkel op het hoogste bestuur. Dit ziet dus niet op
bestuurlijke keuzes. Hier zit een groot deel van de autonomie van landen in de praktijk. Een uitzonder is dat de bond
kan opleggen dat wetten worden uitgevoerd in opdracht; in dat geval zijn landen gebonden aan aanwijzingen van de
bond, maar enkel het hoogste bestuur kan worden aangesproken. Vanuit de federatie is het bestuur van landen een
eenheid. Ook hier is toestemming van de Bondsraad vereist.
Vanuit de federatie gezien is het landsbestuur een eenheid. De Bondsregering
kan bestuursvoorschriften stellen met toestemming van de bondsraad. Hierdoor
gebeurt het ingrijpen nauwelijks. Zodoende wordt niet te ver in de autonomie
van de landen ingegrepen.
Afsluiting
Federalisme wordt sterk gekleurd door verticale machtenscheiding en deels
over autonomie en eigen invulling. Dit zorgt ervoor dat de bond geen dictatuur
kan invoeren. Landen hebben veel autonomie voor hun staatsinrichting. Hierbij
geldt homogeniteit; er zijn grenzen waar de landen niet overheen mogen.
Coöperatief federalisme kan worden herkend in wetgeving, de positie van de
bondsraad, uitvoering, (weinig) toezicht en de rechterlijke kolom.
Video III: De regeringsvorm
Duitsland is een federatie en een republiek sinds 1919. De BRD is een democratische, rechtsstatelijke, sociale
republiek waarbij alle staatsmacht van het volk uitgaat (art. 20 GW). Centrale organen zijn de Bondsregering,
bondspresident, bondskanselier, bondsdag en bondsraad.
De bondspresident is het staatshoofd en is anders opgezet dan de Rijkspresident van 1919. Zij wordt niet
rechtstreeks gekozen, maar voor 5 jaar en is een keer herkiesbaar. Hij wordt gekozen door een speciaal kiescollege
(Bundesversammlung) met alle leden van de bondsdag en een even groot aantal leden dat wordt gekozen door de
parlementen van de deelstaten. Dit is een geheim stemming waarbij geen fractiediscipline geldt. Hiervoor is een
absolute meerderheid vereist, na twee stemronden wordt dit vervangen door een relatieve meerderheid. De
president is het staatshoofd van de bondsrepubliek. Hij vertegenwoordigt de bond naar buiten, sluit verdragen,
ontvangt diplomaten, ondertekent en bekrachtigt wetten, publiceert deze, benoemt en ontslaat federale ministers en
kan de bondsdag ontbinden. De bondspresident heeft weinig reële macht: bijna elk besluit moet medeondertekent
(contraseign) worden door andere ministers of de kanselier, omdat hij geen zelfstandig politieke figuur is. Lijkt op de
positie van onze Nederlandse Koning.
De bondskanselier is het hoofd van de federale regering. Zij neemt een bijzondere positie in, want zij wordt gekozen
door de Bondsdag. De bondspresident kan iemand voordragen aan de bondsdag, maar in de praktijk zoekt de
bondspresident welke partij een meerderheid van de bondsdag achter zich kan krijgen. De bondskanselier heeft door
haar benoeming door de Bondsdag een indirect democratisch mandaat, in tegenstelling tot de andere ministers. Op
voordracht van de bondskanselier benoemt de bondspresident andere ministers. Dit impliceert een hiërarchie; de
bondskanselier heeft de bevoegdheid om andere ministers aanwijzingen te geven en hier zijn zij aan gebonden. Door
evenredige vertegenwoordiging heeft Duitsland vaak coalitieregeringen, en aanwijzing aan ministers van andere
partijen liggen in coalitieverhouding gevoelig. Hier wordt zodoende terughoudend mee omgegaan Binnen de
aanwijzingsbevoegdheid handelen de ministers zelfstandig met politieke verantwoordelijkheid jegens de bondsdag.
De gecodificeerde vertrouwensregel richt zich enkel op de bondskanselier. Federale ministers leggen
verantwoording af, maar de bondsdag kan tegen hen geen motie van wantrouwen indienen. Gebeurt dit, dan leidt dit
ertoe dat alle federale ministers (inclusief bondskanselier) aftreden. Zo’n motie is niet makkelijk aan te nemen,
omdat men leerde van de Grondwet van Weimar omdat hier niet was geregeld hoe het wantrouwen zou blijken en
waarbij men regeerde op basis van noodbevoegdheden omdat er geen stabiele meerderheden meer te vormen waren,
die al voor het aantreden van de nieuwe regering werd ingediend. De bondsdag kan nu een motie van wantrouwen
3
, alleen aannemen als de bondsdag ook aangeeft wie de nieuwe bondskanselier moet worden. Lukt dat niet, dan kan de
motie geen succes hebben en blijven de kanselier en regering zitten. Er is een politieke relatie tussen de bondsdag en
de bondskanselier.
Tegenover de kanselier en ministers staat de Bondsdag. De Bondsdag is een rechtstreeks door het volk gekozen
parlement. Dit zijn 598 zetels, maar vaak meer. De bondsdag is het democratisch kloppend hart. De bondsdag wijst
de kanselier aan en is de helft van het college dat de president kiest, wijst de helft van het Bundesverfassungsgericht
aan en is formeel de wetgever. Hier speelt een legitimatieketen die vanuit het volk naar alle overheidsorganen loopt,
via de Bondsdag. De nadruk op legitimatie door representatie betekent dat de Duitse federale grondwetgever huiverig
is voor referenda; de bondsdag moet centraal staan en niet het volk zelf.
Naast de Bondsdag staat de Bondsraad. De Bondsraad is de Eerste Kamer van het federale parlement en is een
orgaan dat de belangen van de deelstaten behartigt. Zij staat los van het parlement. De deelstaten stemmen
afhankelijk van hun inwoneraantal. De stemmen mogen enkel integraal voor of tegen worden ingediend op straffe
van ongeldigheid. Stemmen worden door deelstaatsregeringen uitgebracht. Ministers in deelstaten zijn dus lid van
een soort parlement en leggen verantwoording af aan het eigen parlement (landtag), die controleert wat haar
ministers doen. De bondsraad is een wetgevend orgaan met functionarissen die op deelstaatsniveau de uitvoerende
macht vormen. Dit lijkt op de Raad van Ministers in de EU. Dit blijkt met name uit het proces van wetgeving.
Het parlementaire stelsel werkt via de band van de bondskanselier. De bondskanselier kan voelen dat hij geen
vertrouwen heeft, zonder de aanwezigheid van een motie van wantrouwen, waarbij er geen meerderheid voor een
nieuwe kanselier is. In dat geval kan de bondskanselier de bondsdag verzoeken het vertrouwen in hem uit te spreken.
Krijgt hij dat vertrouwen niet, dan heeft Duitsland een crisis omdat er onvoldoende vertrouwen in de bondskanselier
en de regering is, alsmede onvoldoende steun voor een andere regering. In dat geval kan de bondspresident beslissen
om de bondskanselier te laten regeren met een minderheidskabinet of kan de bondsdag ontbinden. Dit is een besluit
dat de bondspresident zelf treft en waar politieke ruimte bestaat. De bondsdag kan verder nooit tussentijds ontbonden
worden en zit voor vier jaren.
De wetgevingsprocedure is gecompliceerd. De bondsdag is de wetgever, omdat zij rechtstreeks democratisch is
gekozen. Wetsvoorstellen komen meestal van de regering en dit gaat naar de bondsraad voor een advies, omdat de
bondsraad ministers van deelstaten kent (er is geen raad van State). Hierna gaat het naar de bondsdag die hier drie
lezingen aan besteed met een commissie, amendementen en instemming. Heeft de bondsdag het voorstel aanvaard,
dan gaat het terug naar de bondsraad. Wat de bondsraad hiermee moet, hangt af van het soort wetsvoorstel. Bij
toestemmingswetten moet de bondsraad toestemming geven, bij bezwaarwetten kan de bondsraad gepasseerd
worden. Als het geen bezwaarwet is, is toestemming van de raad nodig en is het een toestemmingswet. Als de
meerderheid van de bondsraad hier tegen is, gaat het wetsvoorstel niet door. Bij bezwaarwetten kan de bondsraad
gepasseerd worden. Het voorstel gaat naar de raad. Als de bondsraad niets doet, geldt het wetsvoorstel na zes weken
als aanvaard. Als de bondsraad wel wat doet, moet hij bij bezwaren de bondsdag verzoeken tot het instellen van een
bemiddelingscommissie met zestien leden van de bondsdag en bondsraad. Bereiken zij een compromis, dan kan het
wetsvoorstel naar de president. Worden zij het niet eens, dan blijven zij tegenover elkaar staan en gaat het
wetsvoorstel naar de bondsraad en wordt een stemming gehouden. Wordt het met een gewone meerderheid
verworpen, dan moet de bondsdag opnieuw stemmen. Verwerpt de bondsdag weer met gewone meerderheid, dan
gaat het voorstel naar de president voor ondertekening en bekrachtiging. Verwerpt de bondsraad het voorstel met een
tweederde meerderheid, dan gaat het ook terug naar de bondsdag en moet de bondsdag het voorstel opnieuw
aannemen met tweederde meerderheid. Lukt dit niet, dan is het wetsvoorstel verworpen. Lukt dit wel, dan gaat het
naar de bondspresident voor ondertekening en bekrachtiging.
Bij bezwaarwetten hangt het af van de vraag 1) komen partijen er uit, en 2) komen zij er niet uit, dan gaat de
bondsraad stemmen en verwerpt zij met gewone meerderheid, dan kan de bondsdag dat overrulen met gewone
meerderheid. Verwerpt de bondsraad met tweederde meerderheid, dan kan de bondsdag dat overrulen met tweederde
meerderheid.
De Grondwet kan herzien worden als tweederde van de leden van de bondsdag en tweederde van de stemmen van de
bondsraad (wegens blokstemmen) voor een herziening zijn. Lukt dat in één lezing, dan geldt de Grondwet als
herzien. Zie art. 79 lid 3 Gw: er zijn principes in de Grondwet en een aantal bepalingen die nooit gewijzigd kunnen
worden, zolang de huidige Grondwet geldt. Ex art. 146 Gw kan Duitsland een nieuwe Grondwet invoeren.
Video IV: Het kiesstelsel van de Bondsrepubliek Duitsland
Het kiesstelsel zoals het geldt voor de bondsdag. De deelstaten hebben een eigen kiesstelsel dat per deelstaat
verschilt. Het Duitse kiesstelsel staat niet in de Grondwet zelf, maar het moet vrij, gelijk en eerlijk zij en elke stem
4
