SAMENVATTING STAATSRECHT
2
I: ALGEMENE BEGRIPPEN
HOOFDSTUK 4: DE FUNCTIES VAN HET STAATSRECHT
4.1 DE FUNCTIES VAN HET STAATSRECHT
Staatsrecht heeft betrekking op de instelling van ambten en de verlening van bevoegdheden aan die
ambten. Bovendien regelt het hun onderlinge betrekkingen, alsook de relaties van die ambten tot de
onderdanen. Deze kenmerken van het staatsrecht leiden tot de navolgende functies:
- De constituerende of instellingsfunctie;
- De attribuerende of bevoegdheid verlenende functie;
- De regulerende of matigende functie, zowel inzake de ambten onderling als met betrekking tot de
relatie tussen ambt en onderdaan.
Een overheid in de vorm van één of meer ambten moet worden ingesteld (constitueren). Ver volgens
kunnen aan een ingesteld ambt bevoegdheden worden toegekend (attribueren). Ten slotte kan de
uitoefening van deze bevoegdheden aan beperkingen en begrenzingen worden gebonden (reguleren).
Naar positief staatsrecht sluit de Grondwet (afgezien van H1) voor een groot deel aan bij de grond -
wettelijke systematiek. De Grondwet is dan ook vooral een stelsel van constituerende en attribuerende
bepalingen. De regulerende functie treft men meer verspreid in de Grondwet aan.
Het zal duidelijk zijn dat de genoemde drie functies veelal in één juridische handeling – wet of ander besluit
– vervat zijn, waardoor constitueren, attribueren en reguleren als het ware gelijktijdig plaatsvinden en een
onderscheid tussen de drie functies kunstmatig lijkt. Toch is niet uit het oog te verliezen dat een aan een
eenmaal geconstitueerd ambt bij afzonderlijk besluit meer dan aan de bestaande bevoegdheden kunnen
worden toegekend of bestaande bevoegdheden geheel of deels kunnen worden ontnomen. De
afzonderlijke attribuerende functie blijkt dan duidelijk. Mutatis mutandis kan een besluit enkel of
voornamelijk een regulerende functie hebben, bijvoorbeeld door invoering van een nieuwe vorm van
(rechterlijk) toezicht op overheidsbesluiten.
Gaat het om een juridische of positiefrechtelijke functie bij legitimatie van de overheid, of van bepaalde
besluiten of handelingen van de overheid. De kwestie van de legitimatie betreft de bereidheid van de
onderdaan tot aanvaarding van machtsuitoefening en rechtsschepping door de overheid. Het is primair
een psychologisch verschijnsel. Het staatsrecht kan deze psychologische reactie, deze feitelijke
aanvaarding niet afdwingen, hoogstens bevorderen. Treedt een overheid legaal (bevoegd volgens het
positieve recht) op, dan wil dat nog niet zeggen dat de onderdanen dit optreden als legitiem aanvaarden.
Het Staatsrecht kan wel een bijdrage leveren aan de aanvaarding van de uitoefening van overheidsmacht
door de onderdanen, aan de legitimiteit van de overheid. Bepaalde structuren kunnen ertoe bijdragen dat
een overheid als legitiem wordt ervaren en erkend.
- Doelmatige besluitvorming
- Het tegengaan van toe-eigening van de overheidsmacht door één persoon of één ambt, door checks
and balances
- Democratie: (rechtstreekse) verkiezingen, referenda, medezeggenschapsregelingen,
inspraakprocedures, openbaarheid of andere procedurele voorschriften
- Positivering van bepaalde ‘waarden’ zoals grondrechten en rechtsbeginselen
1
,- De verwijzing naar ideologieën, zoals de volkssoevereiniteit, de staatssoevereiniteit de
rechtssoevereiniteit of de soevereiniteit Gods.
De legitimiteit van de nationale overheid hangen al lang niet meer louter van nationaal recht af. Denk aan
diverse verdragen en besluiten van supra- en internationale organisaties.
In het Nederlandse constitutionele recht is geen specifieke grondslag voor de legitimiteit van de overheid
aan te wijzen. Wel zijn er verspreide constructies en bepalingen te vinden, die daarmee verband houden:
(rechtstreeks) kiesrecht, de vertrouwensregel, grondrechten, onafhankelijke rechtspraak, toenemende
toetsing aan rechtsbeginselen, openbaarheid van bestuur.
Het staatsrecht als zodanig kan geen legitimerende functie worden toegedicht. Wel kan het bijdragen aan
aanvaarding van het overheidsgezag, maar de aanvaarding zelf is geen juridisch maar een feitelijk
verschijnsel, dat op vele motieven kan berusten. Legitimatie en legitimiteit zijn in die zin dan ook geen
juridische categorieën.
4.4 DE REGULERENDE FUNCTIE
4.4.1 HISTORIE
De huidige theoretische en positiefrechtelijke beperkingen van overheidsmacht sluiten meer aan bij de
denkbeelden van Locke en Montesquieu – Triaspolitica. Ook het idee van de individuele grondrechten als
begrenzing van de staatsmacht is bij Locke terug te vinden. Volgens Montesquieu hoorden de wetgevende
macht, de uitvoerende macht en de rechterlijke macht in een geordende staat in handen te zijn van ver -
schillende personen. Het waarborgen van de vrijheid en rechtszekerheid van de onderdanen als staats-
burgers was het doel van deze machtenscheiding. De drie ambten staan niet volledig los van elkaar in de
uitoefening van overheidsfuncties, maar zij delen bevoegdheden en controleren elkaar over en weer. De
verhouding tussen de federale overheid en de deelstaten = verticale machtenscheiding.
De Grondwet onderscheidde als drie hoofdfuncties van de overheid de wetgevende macht, de
uitvoerende macht en de rechterlijke macht, en stelde drie ambten in – de Koning, de Staten-Generaal en
de rechterlijke macht – waaraan bevoegdheden in de uitoefening van deze functies werden toegekend.
4.4.2 CONSTITUTIONALISME
Constitutionalisme duidt op spreiding, verdeling van overheidsbevoegdheden over meerdere ambten. De
tegenhanger is het absolutisme: alle overheidsbevoegdheden zijn rechtens in één ambt geconcentreerd of
gaan van één ambt uit. Volgens de soevereiniteitstheorieën is er altijd maar één ambt aan te wijzen dat de
uiteindelijke beslissingsbevoegdheid binnen een staat bezit en van welk alle bevoegdheid is afgeleid. In
deze zin zijn alle soevereiniteitstheorieën absolutistisch van aard. Absolutisme drukt uit dat er één ambt is
dat de hoogste bevoegdheid bezit.
Constitutionalisme kenmerkt zich door een zodanige in een constitutie verankerde organisatie van de
overheid, dat er diverse ambten zijn die niet alle hiërarchisch onderworpen zijn aan één ambt en van welke
niet één de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid ten aanzien van het gehele ambten complex heeft. Consti-
tutionalisme kan tot uitdrukking komen in staatsvorm en regeringsvorm. Met staatsvorm wordt gedoeld
op de verdeling van bevoegdheden over overheidsverbanden. In Nederland geldende staatsrecht doet zien
dat de overheidsbevoegdheden in vier onderscheiden overheidsverbanden worden uitgeoefend;
- Het Rijk, dat wil zeggen het centrale overheidsverband in Europa;
- Het Koninkrijk, dat wil zeggen het federale overheidsverband op grond van het statuut;
- Het supranationale overheidsverband van de EU
- De vele gedecentraliseerde overheidsverbanden
Iedere staat kent zijn eigen vorm van constitutionalisme; gecentraliseerde eenheidsstaat, gede centra-
liseerde eenheidsstaat en de federale staat (bondsstaat).
2
,3
, De gecentraliseerde eenheidsstaat kenmerkt zich door één grondwet. De overheidsfuncties, wetgeving,
rechtspraak en bestuur worden uitgeoefend door ambten die behoren tot een en hetzelfde overheidsver-
band. De gedecentraliseerde eenheidsstaat kent eveneens een centraal overheidsverband en één
grondwet, maar de staat is tevens verdeeld in meerdere territoriale overheidsverbanden met zelfstandige
bevoegdheden.
Een federale staat (bondsstaat) is een uit (deel)staten samengestelde staat. Er is sprake van een
staatsrechtelijke verbinding van (deel)staten op basis van een grondwet, waarbij het verband van staten
zelf, de staat als geheel, de kwaliteit van een (soevereine) staat bezit. Een onderscheid wordt gemaakt
tussen de staat als geheel en de deelstaten. Men spreekt ook wel van een tweeledige staat. Zij hebben
(veelal) elk hun eigen grondwet, waarin de overheidsorganisatie van de deelstaat is verankerd. De
deelstaat heeft een eigen parlement en regering, alsmede (doorgaans) een eigen rechterlijke organisatie.
Naast de grondwetten van de deelstaten kent de staat als geheel een overkoepelende federale grondwet.
Deze stelt de federale (bonds)ambten van de centrale overheid in en kent hun bevoegdheden toe. Een
belangrijk kenmerk van de federale staat is dat deze federale grondwet de bevoegdheden op het terrein
van wetgeving, bestuur en rechtspraak verdeelt tussen de federale overheid en de deelstaten. Een
gangbare constructie is dat als uitgangspunt de deelstaten bevoegd zijn, tenzij de federale grondwet
bevoegdheden tot de wetgeving, bestuur en rechtspraak op het terrein van bepaalde onderwerpen
toekent aan federale ambten. De inrichting van een staat volgens federalistische uitgangspunten
veronderstelt dat niet het centrale gezag, maar de zelfstandigheid van de deelgebieden voorop staat.
Een zwakke vorm van federalisme is de confederatie of statenbond. Het is een volkenrechtelijk samen-
werkingsverband van soevereine staten op basis van een verdrag. Het verdrag kent een beperkt aantal
welomschreven bevoegdheden toe aan confederale ambten. Veelal met eenstemmigheid of
gekwalificeerde meerderheid besluiten. Anders dan in de federatie binden de besluiten van de confederale
ambten slechts de lidstaten en niet de burgers. De bij de confederatie aangesloten staten blijven
volkenrechtelijk rechtssubject en bezitten, tenzij het verdrag dit uitsluit, het recht van secessie
(afscheiding).
De Europese Unie is eveneens een samenwerkingsverband van soevereine staten op basis van verdragen,
maar de federale kenmerken zijn in deze nieuwe variant van een statenbond veel sterker. Het recht van de
EU is bindend voor de Europese ambten, de nationale ambten én de burgers. Het Europese recht maakt
deel uit van de rechtsorden van de lidstaten. Het heeft in beginsel voorrang boven nationaal recht, anders
dan bij het ‘gewone’ zeggenschap over de gelding van Europees recht, anders dan bij het ‘gewone’
verdragsrecht. De lidstaten in dit ‘supranationale’ statenverbond hebben hun soevereiniteit op een aantal
terreinen beperkt, teneinde een gemeenschappelijke markt, economische en monetaire unie tussen de
lidstaten te verwezenlijken. De Europese Unie bezit zowel federale als confederale trekken.
Een overheidsverband is een structuur waarin overheidsambten in een rechtens bepaalde verhouding tot
elkaar staan en in een al dan niet wederkerige relatie staat tot onderdanen of groepen daarvan. De
ambten oefenen, al dan niet in samenwerking, bevoegdheden uit over de onderdanen, terwijl deze op hun
beurt invloed hebben op de samenstelling van de ambten en de uitoefening van hun bevoegdheden, onder
meer door kiesrecht, inspraak- en beroepsmogelijkheden. Het overheidsverband als zodanig is
publiekrechtelijk niet van betekenis. Meestal behoort een ambt slechts tot één overheidsverband.
Wanneer men spreekt over regeringsvorm wordt gedoeld op de betrekkingen tussen de ambten binnen
één en hetzelfde overheidsverband. De verhoudingen tussen de overheidsverbanden zelf behoren tot de
problematiek van de staatsvorm. Men moet aldus van elk overheidsverband afzonderlijk bezien welke
regeringsvorm het bezit. Onder een constitutionele monarchie is niet te verstaan een monarchie, voorzien
van een constitutie of grondwet, maar een stelsel waarin niet slechts de (erfelijke) monarch bevoegdheden
bezit, maar naast hem diverse andere ambten eigen, hun door de constitutie geattribueerde
bevoegdheden bezitten. Zij staat tegenover de absolute monarchie, waarin alle bevoegdheden tot de
monarch te herleiden zijn of bij hem berusten. Het (Nederlandse) parlementaire stelsel berust op twee
4
