H1 Van verzorgingsstaat naar participatiestad
1.1 Ontstaan en grondslagen
De geschiedenis van de verzorgingsstaat in Nederland gaat terug tot ongeveer het laatste kwart van
de 19de eeuw. Vanaf ongeveer 1870 nam de industrialisering in Nederland sterk toe. Er was een
groeiende behoefte aan arbeidskracht in de fabrieken en havens. Door die vraag trokken vele
landarbeiders naar de stad. Daar was meer kans op werk en inkomen. Door deze trek van het
platteland naar de stad groeide het aantal inwoners van de steden explosief en ontstond de ‘sociale
kwestie’.
Vanaf ongeveer 1870 begon de ‘sociale kwestie’ in de Nederlandse politiek een rol te spelen. In 1874
kwam de eerste sociale wet van de grond waarin kinderarbeid werd beperkt: het Kinderwetje van
Van Houten. Rond 1900 zien we een verdere en langzame uitbouw van sociale wetgeving – achteraf
gezien de voorbode van de verzorgingsstaat – om de allerergste nood onder armlastigen tegen te
gaan. Er kwam een reeks van sociale en beschermende wetten tot stand: de leerplichtwet, de
ongevallenwet, de woningwet, de hygiënewet, enzovoort.
Tot 1965 gebruikte men in Nederland het begrip welvaartsstaat, afgeleid van het Engelse welfare
state. Het idee van een welvaartsstaat is ontstaan tijdens de Tweede Wereldoorlog. De Engelsman
Beveridge legde in 1942 met zijn rapport Social Insurance and Allied Services de basis voor een
sociaal beleid waarin hij pleitte voor het inzetten van belastinggelden voor gezondheidszorg,
onderwijs, werkgelegenheid en sociale zekerheid.
Naar aanleiding van dit rapport kwam de Nederlandse commissie-Van Rhijn destijds tot de conclusie
en aanbeveling dat ook de Nederlandse overheid zorg diende te dragen voor het minmumbestaan van
alle burgers. Bij dit alles speelden de angst voor herhaling van vooroorlogse economische crisisjaren
met een hoge werkloosheid (armoede) en de opkomst van het fascisme en nazisme een rol. Een
andere overweging waren de toenemende invloed en dreiging van het communisme in de naoorlogse
jaren (de Koude Oorlog).
Wat is sociaal beleid?
De eerste invalshoek: gaat uit van het beheersen van twee belangrijke sociale problemen.
Enerzijds achterstand en ongelijke sociale posities, en de gevolgen daarvan voor kans op betaald
werk, gezondheid, schoolsucces en maatschappelijke participatie. Anderzijds afwijkend (deviant)
gedrag, oftewel problemen als alcohol- en drugsverslaving, mishandeling, verwaarlozing en
prostitutie. De uitvoering van het welzijnsbeleid in deze eerste invalshoek richt zich op
probleembeheersing in samenspel en samenwerking met het onderwijs, de zorg, de politie, de
woningcorporaties en huisartsen via maatschappelijk werk, speeltuinwerk, jongerenwerk, enzovoort.
De tweede invalshoek: richt zich op het versterken van de lokale gemeenschap. Dat gebeurt
onder andere door informele netwerken tussen mensen (burenhulp) en het bevorderen van vrijwillige,
georganiseerde verbanden (clubs en verenigingen). In deze tweede invalshoek gaat het om sociale
binding en samenhang in achterstandsbuurten en het verstevigen van de sociale infrastructuur om
zo de participatie van achtergestelde groepen te vergroten. Armoedebeleid speelt hierin een
belangrijke rol. De focus ligt onder andere op het bieden van specifieke voorzieningen om de
participatie en ontplooiing van mensen te ondersteunen via bibliotheken, telefonische
hulpdiensten, dienstencentra voor ouderen, peuterspeelzalen, kinderdagcentra, club- en buurthuizen,
speeltuinen, enzovoort.
1.2 Verzorgingsstaat in vogelvlucht
Vanaf 1965 raakte het begrip verzorgingsstaat in Nederland ingeburgerd. Het was de socioloog
Thoenes die het begrip min of meer introduceerde: een maatschappijvorm, die gekenmerkt wordt door
een op democratische leest geschoeid systeem van overheidszorg, dat zich garant stelt voor het
collectieve sociale welzijn.
Het draaide nu niet alleen om welvaart, maar het ging ook over welzijn, collectief gegarandeerd door
de overheid om maatschappelijke uitval en uitsluiting te voorkomen.
Feit is dat de Nederlandse verzorgingsstaat dankzij de economische groeispurt en bloei in de jaren 50,
60 en 70 van de 20ste eeuw sluipenderwijs uitbreidde op een drietal terreinen. Het ging eerder alleen
om risicodekking oftewel het voorkomen van armoede. Naarmate de welvaart tot 1973 (de oliecrisis)
groeide, dienden de ‘vruchten’ van de verzorgingsstaat ook terecht te komen bij andere doelgroepen
en zich over andere beleidsterreinen uit te breiden:
1
, 1. Risiscodekking: ziekte, werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, pensioen, ongevallen, huur,
hypotheek en studiebeurzen.
2. Gerechtigden (ontvangers): premie- en niet-premiebetalers, studerenden, bijstandstrekkers,
ouderen en kinderen (bijv. kinderbijslag).
3. Overheids- en publieke sectoren: onderwijs, welzijn, cultuur, sociale zaken, economie en
sociale woningbouw.
Maatschappijvisies en kritiek op de verzorgingsstaat:
Ondanks de brede consensus en steun onder liberale, christelijke en socialistische stromingen bij het
ontstaan van de verzorgingsstaat ontstonden in de loop van de jaren twijfels en discussie over het
doel, de reikwijdte, de betaalbaarheid van en het mensbeeld achter het verzorgingsregime. De tot aan
het eind van de 20ste eeuw dominerende maatschappijvisies waren de volgende:
Liberale maatschappijvisie: de individuele vrijheid staat voorop. Het individu is binnen
wettelijke grenzen in principe vrij om te doen en te laten wat hij wil. Deze persoonlijke vrijheid
gaat vooral op ten opzichte van de overheid, die zich zo min mogelijk behoort te bemoeien
met het privéleven van de burger. Dit geldt ook voor de (markt)economie, waarin het
particuliere initiatief en concurrentie centraal staan. Niet de overheid moet initiatieven nemen,
maar de burger.
Sociaaldemocratische maatschappijvisie: de gemeenschap is belangrijker dan het individu.
Niet alles kan immers worden overgelaten aan het individu, want dat leidt tot het recht van de
sterkste. Sommige mensen in de samenleving zullen dan aan het kortste eind trekken, omdat
ze niet sterk genoeg zijn om voor hun eigen belangen op te komen. Hier is een rol weggelegd
voor de overheid, die onrechtvaardigheden en onvolkomenheden in de samenleving behoort
te bestrijden door meer gelijkwaardigheid te bevorderen en het algemeen belang boven het
individuele belang te stellen.
Christendemocratische maatschappijvisie: hierbij is – met het christelijk geloof als
inspiratiebron – naastenliefde (solidariteit) een belangrijk element. Dit houdt in dat groepen in
de samenleving elkaar dienen te steunen en behoren samen te werken. Christendemocraten
zien de samenleving als een samenhangend, organisch geheel van groepen
(gemeenschappen) en individuen die elkaar nodig hebben en die het in principe goed kunnen
rooien zonder al te grote overheidsbemoeienis. Met andere woorden, maatschappelijke
organisaties zijn in deze visie in eerste instantie verantwoordelijk voor het wel en wee van de
samenleving (voor de zwakkeren). De overheid heeft tot taak de maatschappelijke
organisaties daarvoor alle ruimte te geven en niet alle zorgtaken naar zich toe te trekken.
In de politiek van de 21ste eeuw zijn deze drie maatschappijvisies niet meer overheersend. Toch
kunnen we de kritiek op en twijfels over het functioneren van de verzorgingsstaat van deze
ideologische positiebepaling nog steeds deels herkennen. Samengevat komt het neer op:
1. De verzorgingsstaat leidt tot een toenemende overheidsbemoeienis en regelgeving
(bureaucratie). Hij zorgt ervoor dat mensen afhankelijk worden en zelf geen
verantwoordelijkheid meer nemen (de liberale en christendemocratische visie).
2. Deels komen de ‘vruchten’ van de verzorgingsstaat niet terecht bij de groepen en mensen
voor wie ze wel bestemd zijn. Daarom draagt de verzorgingsstaat niet bij aan het opheffen
van maatschappelijke ongelijkheid. Er is sprake van een zogenoemd ‘Mattheüs-effect’ (wie
heeft, ontvangt): de hogere en middenklasse profiteren het meeste van allerlei regelingen die
het welzijn bevorderen. Dat geldt bijv. voor cultuur: concerten, musea, enzovoort (de
sociaaldemocratische en christendemocratische visie).
3. Internationale economische en financiële crises en de toenemende vergrijzing (meer kosten
voor gezondheidszorg, pensioen en AOW) stellen de betaalbaarheid van de samenleving op
de proef. Deze opvatting treffen we aan bij alle drie de maatschappijvisies.
1.3 Het neoliberalisme in Nederland
Neoliberalisme:
Het dereguleren (minder regels en wetgeving) oftewel het terugdringen van bureaucratie.
Het bezuinigen op de sociale uitgaven (voorzieningen).
Het bevorderen en verstrekken van de vrije markt.
Een terugtrekkende overheid.
In de sanering van de verzorgingsstaat spelen de opkomst en invloed van het neoliberale denken een
belangrijke rol. Vooral na de val van het communisme (het verdwijnen van het IJzeren Gordijn in Oost-
2
,Europa en de val van de Berlijnse Muur) kwam de westerse wereld in de ban van de neoliberale
(markt)ideologie. Ook in Nederland schoot het neoliberalisme wortel. Het streven naar een
afgeslankte overheid en een fundamentele reorganisatie van de verzorgingsstructuur op basis van
een kleinere, waarborgende overheid was het toekomstbeeld. De grootste verschuivingen vonden
plaats bij de christendemocraten en de sociaaldemocraten.
Binnen de sociaaldemocratische stroming kwam het zogeheten ‘derde weg’-denken op. Het sociaal-
collectivistische (gemeenschaps)denken met een sterk regulerende overheid paste inmiddels niet
geheel meer in de ontstane individualistische en netwerkachtige samenleving, waarin vele burgers in
staat zijn om zich te bezinnen op de gevolgen van hun handelen, daarvan te leren en daardoor
zelfredzamer te zijn. Het ‘derde weg’-denken leidde bij sociaaldemocratische partijen tot het meer
loslaten van het collectivistische gedachtegoed.
In de praktijk betekende dit dat de sociaaldemocratie opschoof naar het politieke midden, waardoor
zelfs samenwerking met liberale politieke partijen mogelijk werd.
Het CDA was al in de jaren 80 begonnen geleidelijk afstand te nemen van het
verzorgingsstaatconcept. Het voelde veel meer voor een zogenoemde verzorgingsmaatschappij: dit
paste bij de al bestaande visie van gespreide verantwoordelijkheid. Deze visie kwam voort uit het
katholieke ‘subsidiariteitsbeginsel’ en de protestantse ‘soevereiniteit binnen eigen kring’, waarin de
overheid geen taken naar zich toe behoort te trekken die de samenleving zelf kan vervullen. Onder de
noemer van civil society werd benadrukt dat mensen zelf en met elkaar de verantwoordelijkheid voor
de samenleving moeten dragen en nemen.
1.4 Omslag en sanering
In het verzorgingsmodel zijn kwetsbare burgers als het ware het slachtoffer van omstandigheden die
de persoon of groep nauwelijks zelf kan beïnvloeden. Professionele hulpverlening wordt vanuit deze
verzorgingsoptiek gezien als een ondersteuning bij de beperkingen die zijn ontstaan door het
achtergesteld zijn. De hulpverlening is in belangrijke mate aanbodgericht en de mensvisie, methodiek
en omgangscultuur van de sociaal professional zijn hierop afgestemd.
Het participatiemodel legt daarentegen de nadruk op eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid
en ondersteuning vanuit omringende sociale netwerken (familie, vrienden, buren, vrijwilligers, kerk,
enzovoort). Professionele ondersteuning is vanuit de participatieoptiek geen recht, maar een
hulpmiddel in de laatste instantie, en is vraag- en perspectiefgericht.
Het streven naar een participatiesamenleving is zeker niet zomaar uit de lucht komen vallen. Het is
ook niet begonnen met de troonrede van koning Willem-Alexander. Het is veel meer een logisch
gevolg van de geschetste ontwikkelingen tijdens de decennia ervoor.
De functies van de verzorgingsstaat:
Verzorgen: de oerfunctie van de verzorgingsstaat. In twee eeuwen tijd is een stelsel van
uitkeringen en voorzieningen ontstaan voor mensen die onvoldoende voor zichzelf kunnen
zorgen, door fysieke of andere beperkingen. Het gaat hierbij om zowel gezondheidszorg als
armenzorg; zowel hulp voor fysieke als psychische aandoeningen.
Verzekeren: deze houdt in dat mensen zich – onder bepaalde voorwaarden en tot op zekere
hoogte – verzekerd worden tegen bepaalde vormen van inkomensverlies. Deze functie heeft
voor een belangrijk gedeelte vorm gekregen via het stelsel van sociale zekerheid. Het
socialezekerheidsstelsel garandeert mensen inkomen bij werkloosheid, ziekte, ouderdom en
arbeidsongeschiktheid.
Verheffen: de verzorgingsstaat wil meer bieden dan inkomensbescherming alleen. Hij wil
mensen ook mogelijkheden bieden om hun talenten te ontplooien en een zinvolle invulling te
geven aan hun leven. Het onderwijssysteem dat in de 20ste eeuw tot stand kwam, is voor veel
mensen – middenklasse en lagere klasse – een belangrijk instrument om zich te verheffen.
Opleiding en scholing – levenslang leren – als middel om maatschappelijk op te klimmen.
Verbinden: verzorgingsstaten zijn ook bedoeld om de binding – sociale samenhang/cohesie –
tussen burgers te versterken. Dat gebeurt vanuit verschillende motieven, zoals natievorming,
diversiteit, sociale grondrechten of het ideaal een beschaafde natie te zijn. Allerlei ‘oude’
sociale onderscheidingen, zoals die tussen standen en klassen, hebben zo aan betekenis
ingeboet. Tegelijkertijd zijn er nieuwe onderscheidingen ontstaan, zoals die tussen ‘zwarte’ en
‘witte’ scholen, tussen kansrijke en kansarme bewoners.
3
, Een groot deel van het bezuinigingsproces en de verwezenlijking van de participatiesamenleving is
neergelegd bij de gemeenten. Gemeenten hebben door de decentralisatie van de jeugdzorg, de
maatschappelijke ondersteuning, de Participatiewet en de stelselherziening van het passend
onderwijs omvangrijke nieuwe taken en bevoegdheden toebedeeld gekregen en dienen zo bij te
dragen aan de vorming van de participatiesamenleving. In deze samenleving zal de burger meer
verantwoordelijkheid voor zichzelf en anderen moeten nemen door actief bij te dragen, bijv. door
informele zorg, vrijwilligerswerk en burgerinitiatieven.
De sanering van de verzorgingsstaat en de omslag – het streven – naar een participatiesamenleving
hebben niet alleen van doen met sociaaleconomische en politiek-bestuurlijke druk van binnenuit, maar
ook met veranderingen die van buitenaf komen: de gevolgen van financieel-economische
ontwikkelingen in de wereldeconomie en de toegenomen economische integratie en afhankelijkheid –
interdependentie - tussen landen, bijv. in de Europese Unie. Globalisering, dat wil zeggen de
onderlinge verbondenheid en afhankelijkheid van nationale economieën, heeft consequenties voor
onder andere Nederlandse sociale voorzieningen. Zo hebben de financiële en bankencrisis van 2008
en de gevolgen daarvan (recessie, werkloosheid en forse bezuinigingen op zorg en welzijn) glashelder
zichtbaar gemaakt hoe sterk economieën met elkaar verbonden zijn.
1.5 Naar een verzorgings- en participatiegemeente
Het valt te begrijpen dat zorg, arbeid, onderwijs, huisvesting en welzijn op het bordje van gemeenten
zijn komen te liggen. De gedachte erachter is dat gemeenschapszin, zelfredzaamheid en
zorgzaamheid alleen dicht bij de bewoners in wijken, buurten en straten valt te organiseren en dus per
definitie een lokaal karakter heeft. Het idee is ook dat gemeenten dit in samenspraak en in
samenwerking met sociaal professionals effectiever en efficiënter, vooral innovatiever kunnen
aanpakken omdat zij de bewoners in hun buurten kennen, weten wat ze nodig hebben en hoe ze zijn
te activeren in hun leefomgeving.
Een lokaal sociaal contract:
Om zoveel mogelijk mensen te laten meedoen in de samenleving is lokaal meer samenwerking in de
zorg en ondersteuning nodig. Voor het stevig inzetten op de samenwerking tussen
welzijnszorginstellingen, bedrijven en vrijwilligers ter bevordering van een inclusieve samenleving in
de nabije toekomst, volgens Putters, een lokaal sociaal contract nodig. Dat wil zeggen een contract
met de volgende aandachtspunten:
1. Er bestaat een heldere visie op wat burgers van elkaar mogen verwachten en de rol van de
overheid die een sociale basis behoort te garanderen voor mensen die hulp en ondersteuning
nodig hebben.
2. Risicodeling en solidariteit gaan in het sociaal domein niet alleen om het compenseren van
ziekte of ongezondheid, maar vooral ook over meedoen in de samenleving.
3. Een integrale aanpak vereist een brede blik op gezondheid, waarbij omgevingsfactoren,
beschikbaarheid van hulpbronnen, opeenstapeling van gebreken, eenzaamheid, werk en
sociale activiteiten worden meegenomen.
4. Er is minder sprake van bestuur (overheid), maar meer van zeggenschap voor bewoners
(patiënten en cliënten en hun naasten) over zorg, welzijn en ondersteuning.
5. Bij bestuurlijke macht hoort tegenmacht van professionals in de lokale praktijk.
6. Praktijkervaringen en praktijkleren zijn meer leidend, waarbij een continue dialoog tussen
beleid en praktijk, en ook wat de burger vindt en ervaart, van belang is om kennis te vergroten
en de professionalisering te versterken.
H2 Decentralisatie en verzakelijking
2.1 Centraal, decentraal – meer of minder overheid?
Volgens socioloog Kees Schuyt vinden in de Nederlandse samenleving vanaf ongeveer 1870 tot
heden een vijftal maatschappelijke verschuivingen en ontwikkelingen plaats:
1. Bevolkingssamenstelling: van relatief homogeen naar heterogeen. Er is nu een grote
diversiteit in etnische herkomst en nationaliteit. Ook zijn de gezinnen in de moderne
samenleving van een andere omvang en aard: van groot naar klein en van een
bevelshuishouding naar een onderhandelingshuishouding.
2. Levensovertuiging: rond 1900 was de bevolking in Nederland nog voor negentig procent
godsdienstig, vooral christelijk. Aan het begin van de 21 ste eeuw is het beeld pluriformer. De
samenleving is op godsdienstig gebied meer gedifferentieerd geraakt, onder andere door de
komt van moslims. Tegelijk zijn mensen minder gebonden aan een religie of een kerk.
4
