3.2 R EGULEREN EN PROCEDEREN (RGP)
L. SCHAAP, LOKAAL BESTUUR , DORDRECHT: CONVOY UITGEVERS, 2019.
B ESTUURS ( PROCES ) RECHT WEEK 4 T/M WEEK 6
A.J.E. Nolmans
,RGP – BESTUURS(PROCES)RECHT NOLMANS, AJE
ONDERWERP: WERKGROEP 4
NADEELCOMPENSATIE WEGENS RECHTMATIGE OVERHEIDSDAAD (H11)
DE BESTUURSRECHTELIJKE VERZOEKSCHRIFTPROCEDURE VOOR
SCHADEVERGOEDING (§6.8)
AANVULLENDE RECHTSBESCHERMING BIJ DE BURGERLIJKE RECHTER (§9.3)
SAMENVATTING
LITERATUUR H11 BESTUURSRECHT, SYSTEEM, BEVOEGDHEID,
BEVOEGDHEIDSUITOEFENING EN HANDHAVING DEEL 1, BOOM JURDISCH; DEN HAAG
2019 (ZESDE DRUK). LITERATUUR §6.8 EN §9.3 BESTUURSRECHT
RECHTSBESCHERMING TEGEN DE OVERHEID DEEL 2, BOOM JURIDISCH; DEN HAAG
2019 (ZESDE DRUK).
NADEELCOMPENSATIE WEGENS RECHTMATIGE OVERHEIDSDAAD
§ 11.2 Grondslag voor vergoeding
§ 11.2.1 Inleiding
Het bestuur behartigt het algemeen belang waarvoor individuele belangen moeten wijken. In art. 3.4 lid 2
Awb is bepaald dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet
onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. In beginsel wordt bedoeld
dat het bestuur de belangen van een individuele burger of van groepen burgers mag schaden, en dus
schade mag veroorzaken, mits dat opweegt tegen de daarmee behartigde algemene belangen.
Het komt regelmatig voor dat de overheid verplicht is tot het vergoeden van schade die is ontstaan door
rechtmatig overheidshandelen. Deze vorm van schadevergoeding wordt nadeelcompensatie genoemd.
Daarmee wordt aangegeven dat de negatieve financiële consequenties niet het gevolg zijn van
onrechtmatig handelen van de overheid en dat er geen sprake hoeft te zijn van volledige compensatie.
§ 11.2.2 Egalitébeginsel (‘légalité devant les charges publiques’)
Het beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten wordt beschouwd als grondslag voor de verplichting
van de overheid om nadeelcompensatie toe te kennen. Het beginsel heeft als doel een onevenredige
verdeling in de lasten die de consequentie zijn van een specifieke overheidshandeling te compenseren.
Slechts als de last die een enkeling moet dragen, onevenredig is en dus buiten het normaal
maatschappelijk risico valt, is er reden voor compensatie. In paragraaf 11.4 t/m 11.9 volgt een uitwerking.
Het égalitébeginsel is geen norm waaraan de rechtmatigheid van een overheidsbesluit kan worden
afgemeten. Het vestigt een aanspraak op vergoeding van door een rechtmatig besluit veroorzaakte
schade, als die schade voor een enkeling onevenredig uitpakt. Het wordt meer gezien als een
verbintenisscheppend beginsel.
Een bestuursorgaan kan niet altijd volstaan met het afwegen van de bij een besluit betrokken belangen op
grond van art. 3.4 lid 2 Awb (evenredigheidsbeginsel). Als er een verzoek om nadeelcompensatie wordt
gedaan, moet het bestuursorgaan, maar nu op grond van het égalitébeginsel, beoordelen of sprake is van
onevenredige schade die voor vergoeding in aanmerking komt.
Het evenredigheidsbeginsel houdt wel een bestuurlijke gedragsnorm in en het egalitébeginsel niet. Elk
besluit van het bestuur dat een belangenafweging inhoudt, moet voldoen aan het evenredigheidsbeginsel.
Maar het bestuur hoeft bij het nemen van een dergelijk besluit niet tevens het égalitébeginsel in acht
nemen.
§ 11.2.3 Andere beginsel als grondslag voor nadeelcompensatie?
Rechtszekerheidsbeginsel
Van de regeling volledige financiële schadeloosstelling voor onteigening (Onteigeningswet), kan
zonder meer worden gesteld dat het ‘rechtszekerheidsbeginsel’ de grondslag voor compensatie is. Is
onteigening onvermijdelijk, dan vergt de rechtszekerheid (en art. 14 Gw) dat het financiële nadeel van
onteigening volledig wordt gecompenseerd.
, De regeling van vergoeding van planschade, zoals in de oude WRO was opgenomen en in de
jurisprudentie werd toegepast. Aan de zekerheid die een bestemmingsplan biedt, werd zo’n zwaar
gewicht toegekend, dat de rechtszekerheid eiste dat schade als gevolg van de wijziging van een
bestemmingsplan volledig vergoed diende te worden. In de nieuwe WRO geldt het égalitébeginsel !!!
Vertrouwensbeginsel
Art. 4:50 lid 2 Awb stelt dat: op een bestuursorgaan bij intrekking van een verleende subsidie onder
specifieke omstandigheden de plicht rust om de schade te vergoeden die de subsidie ontvanger lijdt
doordat hij in vertrouwen op de subsidie anders heeft gehandeld dan hij zonder subsidie verlenging
zou hebben gedaan.
Aan de beslissing om in te trekken of te wijzigen moet doorgaans een belangenafweging
voorafgaan, waarin het belang om het eerder genomen besluit te corrigeren wordt afgewogen
tegen het belang van de betrokken burger, die erop vertrouwden dat er niets aan het besluit zou
veranderen. Als beide belangen zwaar wegen, kan een financiële tegemoetkoming soms als
smeermiddel dienen. Intrekken is dan geoorloofd, maar onder de voorwaarde dat de betrokken
financieel wordt gecompenseerd nadeelcompensatie.
Besluiten waarvoor geldt dat bij de totstandkoming ervan het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt
dat een ander besluit zal worden genomen dan het bestuur uiteindelijk heeft genomen.
Als een bestuursorgaan vanwege het gewicht van andere belangen gerechtvaardigd vertrouwen
niet hoeft te honoreren, heeft dat als consequentie dat het besluit waarin dat vertrouwen niet wordt
gehonoreerd rechtmatig is.
Heeft degene bij wie vertrouwen is gewekt, wel reeds allerlei activiteiten ondernomen en kosten
gemaakt in de verwachting dat een voor hem gunstig besluit zal worden genomen, dan kan de
rechter oordelen dat het bestuursorgaan bij het nemen van het besluit ook een beslissing moet
nemen over een tegemoetkoming in die kosten nadeelcompensatie.
§ 11.3 Nadeelcompensatie vroeger en nu
§ 11.3.2 Wettelijke regels en beleidsregels
§ 11.3.2.2 Onteigening
Onteigening kan aan de orde zijn als een ruimtelijke ontwikkeling vereist dat een perceel een andere
bestemming krijgt: bv. een weiland veranderd in een woonwijk.
1. De eerste voorwaarde: het te onteigenen perceel volgens een zorgvuldige wettelijke geregelde
procedure moet zijn aangewezen.
2. De tweede voorwaarde: dat er een volledige schadeloosstelling moet plaatsvinden (vgl. art. 14 Gw).
Een onteigeningsprocedure kent drie fasen: (1) proberen om tot een minnelijke regeling te komen, lukt dat
niet? (2) een koninklijk besluit is nodig. Het besluit wordt genomen door een gemeenteraad, nadat de RvS
is gehoord. (3) vervolgens is de gewone rechter nog aan zet en moet de rechtbank het onteigeningsbesluit
bekrachtigen en de schadevergoeding vaststellen. Tegen het onteigeningsvonnis staat cassatie open.
§ 11.3.2.3 Planschadevergoeding
Het betreft situaties waarin een eigenaar verplicht is de aanleg en het gebruik van voorzieningen van
algemeen nut, zoals hoogspanningsleidingen en elektriciteitskabels, te dulden boven of onder zijn
eigendom. Bij de totstandkoming van de nieuwe Wro, is de planschadevergoedingsregeling van de oude
WRO ingrijpend gewijzigd. In plaats van volledige vergoeding neemt het nieuwe art. 6.1 Wro als
uitgangspunt dat alleen schade die boven het normaal maatschappelijk risico uitstijgt, voor vergoeding in
aanmerking komt. De grondslag van de vergoeding is daarmee gewijzigd. Zo vormde bij de regeling van
art. 49 WRO de rechtszekerheid als de grondslag voor schadevergoeding en bij de regeling van de nieuwe
Wro is dat het égalitébeginsel.
Ook eist een nieuwe regeling dat het verzoek wordt gedaan binnen vijf jaar na de wijziging van de
planologische situatie. Degene die verzoekt om vergoeding van planschade moet € 300,- ‘borg’ betalen, bij
geen betaling wordt het verzoek niet-ontvankelijk verklaard. Wordt het verzoek gehonoreerd, dan ontvangt
diegene het bedrag terug.
§ 11.3.2.4 Beleidsregels
Als overheidshandelen schade veroorzaakt, heeft dat vaak te maken met: de aanleg van spoorwegen,
waterwegen en (snel)wegen. Afhankelijk werd gesproken van bestuurscompensatie: Het bestuur biedt de
burger die door diens handelen is benadeeld, een passende compensatie. De vorm van compensatie kan
verschillen: van medewerking aan een bedrijfsverplaatsing tot het verlenen van vrijstelling, van gedogen tot
een financiële tegemoetkoming. De mogelijkheid voor burgers om die schade vergoed te krijgen, zou
kunnen voorkomen dat ze zouden procederen tegen de besluiten die de schade veroorzaken.
, De ABRvS bepaalde in 1986 dat beslissingen op grond van dit soort beleidsregels moeten worden
aangemerkt als bij de bestuursrechter appellabele beschikkingen, ook als het een beslissing betreft over de
vergoeding van nadeel dat niet is veroorzaakt door appellabel besluit, maar door feitelijk handelen.
§ 11.3.3 Jurisprudentie van de burgerlijke rechter (zie bijlage)
Schadevergoeding kan alleen aan de orde zijn bij onrechtmatig handelen. Wie schade heeft geleden door
onrechtmatige handeling van de overheid en zich tot de burgerlijke rechter wendt om die vergoed te
krijgen, zal moeten stellen dat de overheid een onrechtmatige daad heeft gepleegd en dat zij de daaruit
voortvloeiende schade moet vergoeden ingevolge art. 6:162 BW.
Behandelde uitspraak in het boek en voorgeschreven jurisprudentie: Leffers/Staat.
zie bijlage voor uitwerking van de uitspraak.
§ 11.3.4 Jurisprudentie van de bestuursrechter (zie bijlage)
Als een besluit van een bestuursorgaan over een aanspraak op nadeelcompensatie is gebaseerd op een
wettelijke regeling of een beleidsregel, is de bestuursrechter bevoegd over dat besluit oordelen. Maar het
komt ook regelmatig voor dat nadeel wordt ondervonden van handelen van de overheid, zonder dat er een
wettelijke regeling of beleidsregel is die een aanspraak op compensatie verschaft.
De bestuursrechter baseerde de verplichting tot nadeelcompensatie vooral op de verplichting van het
bestuursorgaan om het zorgvuldigheid- en evenredigheidsbeginsel toe te passen bij het nemen van de
nadeelveroorzakende besluit, en dat pas in de jaren 80 het égalitébeginsel in beeld kwam.
De bestuursrechter achtte zich in de jaren 90 alleen bevoegd te oordelen over een
nadeelcompensatieclaim, als de claim onderdeel was van het beroep tegen het besluit dat het nadeel
had veroorzaakt.
Behandelde uitspraak in het boek en voorgeschreven jurisprudentie: Van Vlodrop.
zie bijlage voor uitwerking van de uitspraak.
§ 11.3.5 Nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel Awb (titel 4.5 nog niet inwerking)
De codificatie van het égalitébeginsel is als volgt neergelegd in art. 4:126 Awb:
1. ‘Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of
taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde
in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde
desgevraagd een vergoeding toe.
2. Schade blijft in elk geval voor rekening van de aanvrager voor zover:
a. hij het risico van het ontstaan van de schade heeft aanvaard;
b. hij de schade had kunnen beperken door binnen redelijke grenzen maatregelen te nemen, die tot
voorkoming of vermindering van de schade hadden kunnen leiden;
c. de schade anderszins het gevolg is van een omstandigheid die aan de aanvrager kan worden
toegerekend of
d. de vergoeding van de schade anderszins is verzekerd.
3. Indien een schadeveroorzakende gebeurtenis als bedoeld in het eerste lid tevens voordeel voor de
benadeelde heeft opgeleverd, wordt dit bij de vaststelling van de te vergoeden schade in aanmerking
genomen.
4. Het bestuursorgaan kan een vergoeding toekennen in andere vorm dan betaling van een geldsom’.
§ 11.4 De reikwijdte van het égalitébeginsel: randvoorwaarden
1. Het nadeel moet het gevolg zijn van het verrichten van een handeling of het uitoefenen van een
bevoegdheid ten behoeve van enig openbaar belang.
In de rechtspraak is bepaald dat aansprakelijkheid op grond van het beginsel van gelijkheid voor
publieke lasten slechts kan worden aangenomen als de burger geconfronteerd wordt met schade
die wordt veroorzaakt door onrechtmatige handeling ter behartiging van het algemeen belang door
de overheid. Ten aanzien van publiekrechtelijke bevoegdheden moet worden aangenomen dat
elke rechtmatige uitoefening daarvan het algemeen belang dient.
Aangenomen moet worden dat ook het rechtmatig verrichten van feitelijke handelingen ter
uitvoering van een publiekrechtelijke taak eveneens een openbaar belang wordt behartigd.
