Bestuurlijk organisatierecht
Week 1
Hoofdstuk 1
§ 1.2 – De overheid – algemene kenmerken
Als we het over de overheid hebben, dan hebben we het over meer dan 1600
organisaties. We kunnen beter spreken over het openbaar bestuur in Nederland.
Het openbaar bestuur bestaat namelijk uit overheidsorganisaties en uit
organisaties en personen die zelf niet tot de overheid behoren, maar die belast
zijn met de uitvoering van een bepaalde overheidstaak. Ook de rechterlijke
macht en het OM valt onder het openbaar bestuur.
ZBO = zelfstandig bestuursorgaan. Denk aan Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO)
en de Kamer van Koophandel.
Artikel 134 lid 1 Gw bepaalt dat bij of krachtens de wet openbare lichamen voor
beroep en bedrijf en andere openbare lichamen ingesteld kunnen worden.
De overheid is dus niet alleen wetgever, maar ook bestuurder, uitvoerder,
rechtspreker en handhaver. Als we het hebben over de overheid, dan maken we
onderscheid tussen organen die wel en die niet rechtsreeks worden gekozen.
De overheid is er voor iedereen. Daar waar burgers zich vooral bezighouden met
hun eigen belangen, houdt de overheid zich bezig met de behartiging van
algemene belangen.
Regels zijn er niet voor niets. Ze zijn nodig als instrument om beleid te realiseren,
om gedrag van burgers en bedrijven te beïnvloeden en te sturen en om
algemene belangen te behartigen en veilig te stellen. Aan de andere kant
brengen regels en vooral de uitvoering ervan wel onnodig veel administratieve
lasten en kosten voor burgers en bedrijven met zich mee. Te veel regels zijn
slecht voor het ondernemersklimaat, het imago van de overheid en het remt
economische ontwikkeling af. Ook worden er meer regels genegeerd. Te veel
regels kunnen leiden tot een vermindering van de acceptatie en naleving ervan
met alle (handhavings)problemen van dien.
Nederland veranderd van een verzorgingsstaat naar een participatiesamenleving.
Een participatiesamenleving komt er in de hoofdzaak op neer dat de burger meer
verantwoordelijkheden krijgt, maar deze ook moet nemen om zelf vorm en
inhoud te geven aan zijn eigen welzijn en woonomgeving en om daarnaast bij te
dragen aan de samenleving. De overheid verdwijnt meer naar de achtergrond.
Een belangrijke redenen hiervoor is dat de verzorgingsstaat onbetaalbaar
geworden is. Er wordt een groter beroep gedaan op de zelfredzaamheid en de
eigen kracht van burgers, hun sociale netwerken en collectieve voorzieningen.
De overheid heeft hierbij vooral een faciliterende rol.
De overheid vormt het hoogste gezag op een bepaald grondgebied voor een of
meer aangewezen overheidstaken. Bij het behartigen van algemene belangen
maakt de overheid vaak gebruik van wetgeving. De wetten waarin algemene
belangen worden geregeld, behoren tot het publiekrecht. Het publiekrecht
kenmerkt zich door een ongelijkheid van partijen. De overheid kan namelijk
dwingend en eenzijdig geboden en verboden uitvaardigen en die handhaven door
1
,middel van het opleggen van sancties. Ook beschikt de overheid over het
geweldsmonopolie; zij is de enige in onze samenleving die kan beslissen om
geweld toe te passen.
De machtspositie van de overheid is niet onbeperkt. De overheid is bij het
gebruik maken van haar bevoegdheden, gebonden aan nationale en
internationale rechtsregels en rechtsbeginselen. Naast politieke controle door
volk vertegenwoordigende organen heeft de overheid te maken met controle
door de rechter. De overheid moet zich dus kunnen verantwoorden voor het
gebruik van haar machtspositie.
Integriteit is een maatstaf voor de kwaliteit van het functioneren van de overheid
en krijgt de laatste jaren binnen overheidsorganisaties dan ook steeds meer
aandacht. Om de integriteit van gemeentebestuurder te versterken, stelt de
Gemeentewet het opstellen van gedragscodes verplicht. Deze codes worden
opgesteld door de raad en gelden voor de leden van de raad, wethouders en de
burgemeester. – Art. 15 lid 2 Gemw jo. 41c lid 2 Gemw jo. 69 lid 2 Gemw.
Daarnaast is de rol van de burgemeester als hoeder van de gemeentelijke
integriteit expliciet vastgelegd in artikel 170 lid 2 Gemw.
§ 1.3 – De overheid – bijzondere kenmerken
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Gedecentraliseerd betekent
dat de organisatie van de overheid in Nederland uit verschillende lagen bestaat.
Naast de centrale overheid, de Rijksoverheid, zijn er nog de decentrale
overheden; provincies, gemeenten en waterschappen.
Uit de Grondwet blijkt dat de Rijksoverheid twee belangrijke bestuursorganen
kent. Dit is in de eerste plaats de regering (Koning en ministers) op grond van
artikel 42 lid 1 Gw. Daarnaast is iedere minister een bestuursorgaan met eigen
bevoegdheden. Gedeconcentreerde overheidsorganen behoren ook tot de
centrale overheid. Dit zijn zelfstandig opererende onderdelen van een ministerie
verspreid over Nederland. Denk aan de Belastingdienst. De belastinginspectie
werkt zelfstandig in een bepaald deel van ons land.
Decentrale overheden staan genoemd in de artikelen 123 t/m 136 Gw. Deze
worden ook wel openbare lichamen genoemd. De gemeente is van alle
decentrale overheden de overheid die het dichtst bij de burger staat. In dat
verband geldt het uitganspunt ‘lokaal wat kan, centraal wat moet’. Zij is belast
met de uitvoering van heel veel landelijke wettelijke regelingen waar burgers
direct mee in aanraking komen. Naast landelijke regelingen zoals de
Paspoortwet, voert de gemeente ook veel eigen regelingen uit. Deze zaken
worden bijvoorbeeld in de APV geregeld.
Territoriale decentralisatie: dit zijn decentrale overheden die binnen hun eigen
grondgebied bevoegdheden hebben op het gebied van regelgeving en bestuur
ter behartiging van algemene belangen.
Functionele decentralisatie: deze groepen hebben voor de behartiging van
algemene belangen bepaalde bevoegdheden gekregen, maar zijn voor de
uitoefening daarvan niet gebonden aan een bepaald grondgebied. Ze moeten
juist een bepaald doel dienen. Een voorbeeld hiervan is een ZBO. Een ZBO is een
organisatie die nagenoeg zelfstandig een bepaalde taak van de centrale overheid
uitvoert. Dat doet ze onder verantwoordelijkheid van de minister, maar deze
2
,minister kan de ZBO geen aanwijzingen geven aangezien de ZBO zijn bestaan
niet te danken heeft aan de Grondwet maar aan een bijzondere wet. Daarin
verschilt dit type overheidsorganisatie van de gedeconcentreerde
bestuursorganen.
Waterschappen bezitten beide vormen van decentralisatie. Territoriaal omdat
een waterschap taken en bevoegdheden uitoefent binnen een bepaald gebied.
Functioneel omdat een waterschap met één bijzondere taak is belast, namelijk
het beheer van de waterhuishouding.
Monisme bij de gemeente hield in dat het college een van de raad afgeleide en
daarmee aan de raad ondergeschikte positie innam. In het monistisch stelsel
bezat de raad alle bevoegdheden en had het college deze bevoegdheden
uitsluitend op basis van overdracht door de raad of op basis van een
medebewindswet waarin zij dan werd aangewezen als bevoegd bestuursorgaan.
In praktijk mocht een wethouder in de vergadering van de raad dan
meestemmen over een voorstel van het college en dus over zijn eigen voorstel.
Nu is het dualisme in werking getreden. De raad staat nog steeds aan het hoofd
van de gemeente, maar het college is nevengeschikt aan de raad in die zin dat
zowel de raad als het college zelfstandige taken hebben. In het dualistisch stelsel
zijn de raad en het college in hun bestuurlijke verhouding dus op afstand van
elkaar geplaatst.
Inmiddels zijn het dualisme en de daarbij behorende bevoegdheidsverdeling
redelijk ingeburgerd. De colleges vervullen hun rol als dagelijks bestuur, terwijl
de gemeenteraden zich richten op de hoofdlijnen; de kader stellende rol.
Daarnaast maken de raden steeds meer werk van hun controlerende rol. In de
waterschappen geldt nog een monistische grondslag.
§ 1.4 – De overheid in samenwerking
Kenmerkend voor de overheid is de behartiging van algemene belangen.
Hiervoor is samenwerking met andere vaak noodzakelijk. Samenwerking kan
verschillende motieven hebben. Het kan financieel voordeel opleveren, er kan
een politiek-bestuurlijk argument aan ten grondslag liggen. Soms is
samenwerking ook verplicht. Ingestelde veiligheidsregio’s zijn hier het voorbeeld
van.
Samenwerking kan langs publiekrechtelijke wegen, via gemeenschappelijke
regelingen. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) vormt hier de
grondslag voor. Deze wet is gebaseerd op artikel 135 Gw. Gemeenten kunnen zo
onderling samenwerken of met één of meer provincies of waterschappen. Als
gemeenten samenwerken in een gemeenschappelijke regeling, dan hebben we
het over verlengd lokaal bestuur. Wordt een gemeenschappelijke regeling
aangegaan, dan moet daaruit blijken voor welk belang of welke belangen dat
wordt gedaan.
De Wgr kent vijf mogelijkheden voor samenwerking die onderling verschillen qua
zwaarte:
- Het instellen van een openbaar lichaam Art. 8 lid 1
Wgr
3
, o Zwaarste vorm van gemeenschappelijke regeling.
Een openbaar lichaam is een rechtspersoon en
kan net als de gemeente door gebruik te maken
van het privaatrecht, deelnemen aan het rechtsverkeer.
- Het instellen van een gemeenschappelijk orgaan Art. 8 lid 2 Wgr
o Deze regeling kent geen rechtspersoonlijkheid.
Ook heeft het orgaan geen algemeen- en dagelijks
bestuur. Het orgaan zelf is het bestuur.
- Het instellen van een bedrijfsvoering organisatie Art. 8 lid 3 Wgr
o Deze regeling heeft geen groot bestuur, maar
wel rechtspersoonlijkheid. Alleen colleges kunnen
hieraan deelnemen.
- Het instellen van een centrumgemeente Art. 8 lid 4
Wgr
o Gemeentes spreken af dat bepaalde taken of
bevoegdheden door één gemeente worden uitgeoefend.
- Samenwerking door middel van ‘regeling zonder meer’ Art. 1 Wgr
o Er worden afspraken gemaakt en deze worden
neergelegd in een bestuursovereenkomst.
In het kader van samenwerking kan de gemeente als rechtspersoon met anderen
een privaatrechtelijke rechtspersoon oprichten of daarin deelnemen. Een bekend
voorbeeld hiervan is de deelneming van gemeenten in energiebedrijven. Het
college is op grond van artikel 160 lid 2 Gemw bevoegd tot het oprichten van
deze samenwerkingen.
Tot slot is er nog publiek-private samenwerking. Dit is een langdurend
samenwerkingsverband tussen de overheid en het bedrijfsleven om samen een
project te realiseren met zowel maatschappelijke als commerciële doelen. Er is
sprake van een heldere taak- en risicoverdeling, waarbij elke partij op basis van
zekere gelijkwaardigheid zijn eigen identiteit en verantwoordelijkheden behoudt.
Hoofdstuk 2 – Bevoegdheden
§ 2.2 – Het begrip bevoegdheid
Een bevoegdheid is het recht om een bepaalde handeling te verrichten. In het
gemeenterecht heeft het begrip een specifiekere definitie. Als we spreken over
bevoegdheden van lokale overheden, dan bedoelen we bestuurlijke
bevoegdheden. Zonder bevoegdheden heeft de overheid geen machtspositie.
Soms doet de gemeente mee aan het rechtsverkeer door het uitvoeren van een
privaatrechtelijke handeling. Denk aan de aanschaf van computers. Het is hierbij
niet het bestuursorgaan van de gemeente die heeft besloten de overeenkomst
aan te gaan. Wel bepaald artikel 3:14 BW dat een bevoegdheid die iemand
krachtens het burgerlijk recht toekomt, niet mag worden uitgeoefend in strijd
met geschreven of ongeschreven regels van het publiekrecht. Dit betekent dat
4
