College 1 Bronneman Helmers Hoofdstuk 6
4 verklaringsmodellen voor wanneer een stelselprobleem aandacht krijgt:
1. Kloofmodel Hoeveel afstand tussen maatstaf en realiteit? Aan de hand daarvan de ernst van
het probleem bepalen. Klein verschil. Geen beleid. Groot verschil – interessant. Objectief & subjectief
oordeel.
2. Barrièremodel Relatieve omvang van het probleem in vergelijking met andere problemen. Meer
aandacht (van bv. Media) heeft grotere kans op plekje in agenda.
3. Stromenmodel Er is al een tijdje aandacht voor het probleem, maar door een gebeurtenis
neemt die aandacht toe. Daarbij ontstaat een kans voor agendaplaatsing, waar die er eerder niet
was. Er moet wel een geschikte oplossing en een ondersteunend politiek klimaat zijn. Veel toeval
4. Relatieveaandachtsmodel Probleem is lang verwaarloosd en in bepaalde mate in de verdrukking
geraakt. Vaak cultureel bepaalde aandacht in een cyclus. Iedereen vind dat er aandacht voor moet
komen en dan uiteindelijk komt dat er ook.
Onderwijs kreeg aandacht vanuit model 4 --. 1990-2006 weinig aandacht. In 2007 nam de
aandacht sterk toe en kwamen er vernieuwingen en bezuinigingen in beeld. Er waren klachten. En
ook het lerarentekort kreeg hier voor het eerst aandacht. De modellen lijken echter niet altijd
sluitend. Soms zou er ook een andere verklaring kunnen zijn.
Issuenetwerk niet voor de hand liggende coalities van personen of organisaties met een
gemeenschappelijk belang.
Stelselprobleem Wanneer er sprake is van een negatieve waardering op een maatschappelijke
maatstaf. Er zijn 3 soorten problemen. 1) Overgang en aansluitingsproblemen tussen schooltypen, 2)
problemen tussen aanbod van onderwijs en vraag en 3) problemen van ongewenste ontwikkelingen.
Bij probleem 1 komt de vraag op wie op wat moet aansluiten. Moet de vooropleiding
aansluiten op de vervolgopleiding of moet de vervolgopleiding aansluiten op de vooropleiding. Er zijn
inmiddels wel referentie niveaus voor taal en rekenen.
Bij probleem 2 is er vooral discrepantie tussen het onderwijs dat gegeven wordt en de vraag van
ouders/studenten en dergelijke aan de andere kant. Vaak heeft dit wel verandering tot gevolg. Vaak
komen de discrepanties aan het licht door een groei van particuliere instellingen of uitwijken naar
het buitenland.
Bij probleem 3 gaat het vaak om uitblijvende resultaten of veel uitval.
4 modellen voor de analyse van beleidsprocessen:
1. Lineaire model Cyclus van voorbereiding, besluitvorming, uitvoering en evaluatie.
2. Systeemmodel Invoer van input (uit omgeving) gaat door het politieke systeem (throughput)
geeft output in de vorm van maatschappelijke opbrengsten.
3. Incrementalistische model Stapsgewijze kleine veranderingen (doormodderen)
4. Arenamodel het beleidsproces ontwikkelt zich in een relatief autonoom deel van de
samenleving. Er zijn allerlei actoren die een rol spelen, maar vaak in variërende fasen van het proces.
(Voor hoofdstuk 4, 5, 6 en 11 is een samenvatting van de schrijver online te vinden)
,College 2 Onderwijsraad 2019 – Onderwijsvrijheid en zorg
Notitie met kennis en informatie over artikel 23 om het debat op niveau te krijgen en te voeden met
een goede basis.
Hoofdstuk 1 – een aanhoudende discussie Vaak is er een school specifieke ophef met media-
aandacht. Wat is de invloed van toenemende maatschappelijke diversiteit op onderwijs? Heel
uitdagende vraag. Wat is de rol van levensbeschouwing in het publieke domein? En wat is er te
zeggen over de onderwijskwaliteit? Scholen verschillen. Zo ver is duidelijk. Maar bemoeit de overheid
zich te veel of te weinig met de kwaliteit. Lastig inschatten. Deze spanning houdt direct verband met
artikel 23 die vrijheid van onderwijs waarborgt, maar ook aandacht schenkt aan overheidszorg voor
onderwijs. Deze verhouding staat in het artikel beschreven. De uitwerking in de nadere regelgeving is
anders dan het grondwetartikel zelf die weerspiegelt hoe er in de maatschappij over de loop van tijd
over onderwijs is gedacht. Veel discussies over onderwijs komen uiteindelijk terug op artikel 23.
Moeten alle scholen openbaar of bijzonder zijn, of moet er iets anders komen. Daarnaast is het
belangrijk om goed te blijven kijken naar hoe de overheid haar zorgtaak inricht.
Er zijn 5 vragen in deze notitie. Vraag 1 komt in H2, vraag 2 tm 5 in H3. Daarnaast worden
spanningen besproken inherent aan artikel 23 die spelen in de maatschappelijke context nu (H4 + H5)
Artikel 23 Artikel 23 Grondwet – compleet vanaf pagina 11:
- 1 Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering.
- 2 Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet
aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid
van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.
- 3 Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging, bij
de wet geregeld.
- 4 In elke gemeente en in elk van de openbare lichamen, bedoeld in artikel 132a, wordt van
overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam
aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden
toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven, al dan niet in
een openbare school.
- 5 De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen
onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder
onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.
- 6 Deze eisen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig geregeld, dat de
deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het
openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name de vrijheid
van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der
onderwijzers geëerbiedigd.
- 7 Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden
voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De
wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en
voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.
- 8 De regering doet jaarlijks van de staat van het onderwijs verslag aan de Staten-Generaal.
Hoofdstuk 2 Anderhalve eeuw werken aan vrijheid en zorg Ontstaansgeschiedenis van artikel 23.
Veel verdeling in de 19e eeuw. Onderwijs was van oudsher een aangelegenheid van de kerk en het
stad/dorpsbestuur. Eerst Rooms-katholiek, daarna gereformeerd, met een geknepen oog voor
Joodse en katholieke scholen. In 1795 taak van de nieuwe nationale overheid. Om te streven naar
nationale eenheid. In 1815 stelde de grondwet dat onderwijs een taak der zorg van regering is, maar
er was nog geen leerplicht. Vooral de middenklasse ging naar school. Laag moest werken en hoog
kreeg thuisonderwijs. Die mogelijkheid verviel in 1969. Verder studeren bleef lange tijd een ding voor
,de hoge klasse. Het middelbaar en hoger onderwijs democratiseerden pas in de 20ste eeuw. De
scheiding van kerk en staat in 1798 betekende het einde van de kerkelijke invloed op openbaar
onderwijs. Het moest er gaan om kennis en vrijheid (verlichtingsidee). Echter in 1806 stond in de
schoolwet het verlicht-christendom als uitgangspunt. Scholen waren dus eigenlijk nog niet neutraal.
Scholen konden niet zomaar worden opgericht, maar hadden een vergunning en toestemming nodig.
Zo’n vergunning is bijna nooit aan particulieren verstrekt. De schoolstrijd die ontstond draaide
rondom het karakter van het openbaar onderwijs. Voor de orthodoxen was het niet christelijk
genoeg en voor de katholieken te protestants. Vervolgens wilde men graag strijden voor het hebben
van een eigen school. Dit idee begon bij de katholieken in 1820. De orthodox-protestanten wilden dit
ook wel omdat het openbaar onderwijs steeds neutraler werd. In 1842 kwamen enkele concessies: je
kon tegen het weigeren van een vergunning in beroep gaan en de lokale godsdienstige verhouding
mocht meegenomen worden in het aannemen van personeel. Dit bleek niet te helpen.
Men wilde nog steeds eigen scholen. Dit ging in 3 fasen. 1. Eigen scholen mogen stichten
zonder toestemming van de gemeente, 2 geld krijgen van de overheid, 3 een gelijke betaling krijgen
als openbare scholen. In 1848 was er een grondwetswijziging (Thorbecke) die fase 1 mogelijk maakte,
maar daar zaten ook toezicht en bekwaamheidseisen aan vast. En er moest voldoende openbaar
onderwijs blijven. Dit kwam vanuit de tweede kamer. Het openbaar onderwijs was een neutrale
volksvoorziening voor iedereen. In de praktijk namen openbare scholen vaak het karakter van de
omgeving aan (katholiek - zuid of protestants – noord) en was de roep om bijzondere scholen vanuit
kleine gemeenschappen of uit gemengd gebied.
Fase 2 hield in dat bijzondere scholen geld wilden van de overheid. Dat was eerst alleen zo
voor openbare scholen. De visie op de overheidsrol veranderde. Liberalen werden oke met een
actieve rol van de overheid in onderwijs. Confessioneel was tegen, want taak van ouders. In 1878
wonnen de confessionelen alsnog, omdat er een wet kwam voor kwaliteitseisen wat het onderwijs
duurder maakte. Dit maakte met het uitblijven van geld dat het voor bijzondere scholen moeilijk was
te blijven bestaan. Het openbaar onderwijs werd daarnaast geneutraliseerd – geen gebiedsvoorkeur
meer. De confessionelen werden boos en de liberalen maakten dat zij gingen protesteren. Er werden
duizenden handtekeningen tegen de wet aangeboden aan de koning (Willem 3). Antirevolutionairen
wilden dat bijzonder onderwijs ook geld kreeg en dat openbaar onderwijs een aanvulling op
bijzonder onderwijs zou worden. In 1887 gaf de politiek akkoord er zou subsidie komen voor
bijzondere scholen, maar alleen voor de salariskosten voor de docenten…
Fase 3 ging verder met de strijd, want het openbaar onderwijs werd nog steeds
bevooroordeeld op financieel gebied. Gelijk en volledige kostendekking. Dat werd het doel. De
leerplichtwet (1901) was hierbij van belang, want de overheid nam meer inspraak, want er moest
kwaliteit zijn. Voor scholen werd het duurder, niet iedereen kon thuisonderwijs of bijzonder
onderwijs betalen en zij waren dus gedoemd tot openbaar onderwijs (volgens de confessionelen).
Zelfs een deel van de liberalen besloten dat recht op keuze van onderwijs voor alle ouders het beste
was. Uiteindelijk volgende 2 nieuwe regelingen. Subsidie voor het schoolgebouw en meer subsidie
voor salarissen. De strijd was ten einde en de volgende fase was een compromis: De Pacificatie.
Tijdens de pacificatie kwam de strijd ten einde (gelijk met stemrecht strijd) en kwam er een
nieuw soort democratie op met verzuiling als basis. Voorstanders van gelijke bekostiging en
stemrecht voor vrouwen hielpen elkaar aan een meerderheid. “openbaar” werd uit de grondwet
geschrapt en al het onderwijs was van overheidszorg. In 1920 een wet op lager onderwijs. Er waren
echter redelijk wat orthodox protestanten bang dat de overheid zijn invloed op het bijzonder
onderwijs had gekocht. Artikel 23 werd pas later echt omarmd. De liberalen waren gesplitst.
Sommigen voor gelijkheid anderen vonden dat de overheid zich moet beperken tot toezicht en
regelgeving. Ook de sociaaldemocraten waren het niet allemaal met elkaar eens vooral wie de
grondslag van de school zou mogen bepalen had 2 groepen (ouders/overheid bepalen). In het artikel
, dat uiteindelijk nummer 23 kreeg werd gesteld dat het onderwijs gelijk bekostigd wordt, mits aan de
wettelijke kwaliteitseisen werd voldaan. Daarnaast kreeg de overheid de bevoegdheid om de eisen te
bepalen en de verantwoordelijkheid om dit te waarborgen.
Sinds 1917 is er maar weinig meer veranderd. Af en toe een bewoording naar de moderne
tijd. Toch is er in de loop van de 20ste eeuw best veel veranderd in de praktijk. Naar letter gaat het
om het PO, maar dit is uitgebreid naar andere sectoren. Ook de specificatie over wat te doen met het
geld werd wel eens aangepast en vrijer gemaakt. Dit vrijer zijn in uitgaven ging wel samen met meer
inhoudelijke bemoeienis. Ook schoolbestuur kreeg aandacht. Er kwam een MR met meer gezag.
Daarnaast steeg de vraag om verantwoording. Ten slotte veranderde ook de maatschappij en dat
bracht nieuwe spanningen mee die in de volgende hoofdstukken aan bod komen.
Hoofdstuk 3 Artikel 23 uitgelegd. Gaat over hoe de overheid zich tot het onderwijs hoort te
verhouden. De overheid mag nooit alleen bepalen. De combinatie van vrijheid en zorg zouden tot
een goed functionerend onderwijsbestel moeten komen. Er is dus een wederzijdse begrenzing. De
vrijheid is niet onbeperkt, maar de mate van bemoeienis ook niet. Zorg en zijn publieke belang staan
tegenover particulier initiatief vanuit de wens van de burger om zelf te organiseren. Het is dus zowel
een sociaal als een vrijheidsrecht. Er is autonomie van de scholen en
besturen binnen de kaders van de overheid.
3.1 een duaal bestel Er is pluriformiteit, want er is
bekostigd en niet bekostigd onderwijs en onderwijs buiten een
schoolcontext. Het gaat bijvoorbeeld ook om rijles. Alle situaties
waarbij een pedagogische relatie tussen een leraar en een leerling is
waarbij er een leerproces is vallen onder artikel 23, maar sommige
leden zijn specifieker. Er zijn in het systeem 2 takken: Openbaar en
bijzonder onderwijs. Ze zijn complementair. Omdat het een openbaar
is kan het ander specifiek zijn en andersom. Openbaar onderwijs moet
er volgens de wet zijn. Bijzonder is op particulier initiatief.
De twee componenten (Bijzonder en openbaar) van het duale stelsel verschillen wezenlijk
van elkaar. De beheersvorm is anders (gemeente en provincie vs. particulier). Het particuliere beheer
maakt ook dat bijzonder onderwijs eigen statuten en regelementen kent. Een openbare school kan
op verschillende manieren worden bestuurd. 1) rechtstreeks onder gemeentelijk beheer – bij het
college van burgemeesters en wethouders. 2) een orgaan met een gemeenschappelijke regeling voor
meerdere gemeenten. 3) In een overheidsstichting. De gemeente heeft dan geen macht, maar wel
toezicht en benoeming van leden voor raad van bestuur en toezicht. Voor bijzonder onderwijs kan
het gaan om een mens of een organisatie. Sinds 1889 gaat het als voorwaarde om een rechtspersoon
zonder winstoogmerk (vereniging of stichting).
Ook de inhoud van het onderwijs verschilt. Bij bijzonder onderwijs mag er onderwijs gegeven
worden vanuit een bepaald maatschappijbeeld, bijvoorbeeld een godsdienst, maar het hoeft niet.
Openbaar staat open voor alles en iedereen en mag niet gericht zijn op 1 godsdienst (want scheiding
kerk en staat). Het is dus neutraal. Dit kan passief zijn (nergens aandacht voor) of actief (pluriforme
aandacht met les OVER godsdienst). Deze aard ligt vast in de wet en in lessen zou dus gelijkwaardig
aandacht moeten zijn voor de verschillende stromingen. Het is deel van de kerndoelen. Daarnaast
mogen openbare scholen wel lokalen ter beschikking stellen om godsdienstige handelingen te
verrichten. Het onderscheid is inmiddels gerelativeerd en zelfs samenwerkingsbesturen zijn mogelijk.
Er zijn niet twee massieve tegengestelde blokken. Ook binnen de 2 vormen bestaat variatie.
Er zijn ook algemeen bijzondere scholen (zonder godsdiensstroming). Ook pedagogisch-didactisch
zijn er veel verschillen (dalton – Jenaplan – tweetalig en nog veel meer).
In de praktijk is de meerderheid van de scholen bijzonder (30% openbaar, 70% bijzonder).
De discussie over het onderscheid gaat vooral over hoe inclusief is het voor minderheden en
