Bestuursrecht in het Awb-tijdperk
Week 1
Hoofdstuk 1
Bestuursrecht heeft betrekking op de relaties tussen de overheid (bestuursorganen) en de
burgers (belanghebbenden). Het bestuursrecht geeft regels voor de verhouding tussen
bestuursorganen en belanghebbenden. Op basis van een wet is het bestuur dan namelijk
bevoegd tot juridische maatregelen die burgers en rechtspersonen niet ter beschikking
staan. De laatsten kunnen geen omgevingsvergunningen afgeven, subsidiebeschikkingen
geven of iets dergelijks. Dat noemen we eenzijdige rechtshandelingen: deze bevoegdheid
wordt gebruikt om het algemeen belang te behartigen (bv bescherming tegen recidiverende
zedendelinquenten). Aan die macht kan het bestuur alleen komen als de wetgever hem die
heeft toegekend in de wet.
Het bestuursrecht heeft enkele functies:
1. De instrumentele functie: het bestuursrecht geeft de overheid de bevoegdheden (of
instrumenten) om het algemeen belang te behartigen en zijn publieke taak te vervullen.
2. De waarborgfunctie: het bestuursrecht geeft de burgers bescherming tegen de overheid.
bv het proportionaliteitsbeginsel.
3. Normerende functie: het bestuursrecht geeft regels waaraan het bestuur zich bij de
uitoefening van bevoegdheden moet houden.
De Awb
De Awb kennen we sinds 1994; hiervoor bestond de Wet administratieve rechtspraak
overheidsbeschikkingen (de Wet Arob). Deze wet regelde de rechtsbescherming.
De Awb is echter veel breder van opzet en geeft, naast de procesregels voor de
bestuursrechter, bv ook regels over het gebruik van taal n elektronische
communicatiemiddelen.
Welk bijzonder besluit het bestuursorgaan ook neemt, de regels uit de Awb zijn daar in
beginsel van toepassing.
De Awb is onderverdeeld in het Algemeen bestuursrecht; deze is te vinden in het Awb en het
bijzonder bestuursrecht: hierin zijn de meer inhoudelijke regels vastgelegd, die de rechten en
plichten van bestuur en burger in een concreet geval bepalen. Bijzonder bestuursrecht is te
vinden in talloze wetten en regelingen op allerlei specifieke terreinen van het
overheidsbeleid.
Bestuursrecht en andere rechtsgebieden
staatsrecht: staatsrecht gaat vooral over de organisatie van de overheid. Het bestuur
hierover noemen we bestuursrecht. Toch kunnen beide rechtsgebieden niet zonder elkaar:
bestuursorganen zijn voor hun organisatie van het staatsrecht afhankelijk; zonder
bestuursrecht kunnen de organen van de staat niet handelen ter uitvoering van hun publieke
taak.
strafrecht: het bestuursrecht, strafrecht en het privaatrecht noemt men ook wel ‘The big
three’ van het recht. Art. 107 Gw bepaalt dat deze drie rechtsgebieden in een wet moeten
worden geregeld. Net als het bestuursrecht behoort het strafrecht tot het ‘publiekrecht’.
,privaatrecht: dit recht bepaalt de rechtsbetrekking tussen de burgers onderling. Voor het
veranderen van die rechtsbetrekking is vaak toestemming nodig van de wederpartij bv bij het
sluiten van een overeenkomst.
Europees recht: Enerzijds beïnvloedt het Europees recht het Nederlands recht: de Europese
regels moeten in de Nederlandse wet worden omgezet, Nederlandse wetgeving mag niet in
strijd komen met het Europees recht en bestuursorganen moeten zich met hun handelen ook
aan de Europese regels houden. Anderzijds maakt het Nederlands recht deel uit van de
Europese rechtsorde en beïnvloedt het Nederlandse bestuursrecht zo de ontwikkelingen in
de jurisprudentie van de Europese rechters.
Ontwikkeling van het bestuursrecht
De Awb is tot stand gekomen in 1994. Een belangrijke voorloper van de Awb is de Wet
administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (de Wet Arob), die de
rechtsbescherming regelde. De Awb is veel breder en geeft naast de procesregels die gelden
voor de bestuursrechter, bv ook regels over het gebruik van taal en elektronische
communicatie.
De achtergrond van deze ontwikkeling zijn divers: groei van de bevolking, technische
ontwikkelingen en de opkomst van het ideaal van de verzorgingsstaat leidden tot een
groeiende behoefte aan actief overheidsoptreden.
Welk besluit een bestuursorgaan ook neemt, de regels uit de Awb zijn daar in het beginsel op
van toepassing.
Bronnen van het bestuursrecht
1. Wet- en regelgeving: de wetgever is de belangrijkste schepper van bestuursrecht.
2. Jurisprudentie
3. Annotatie: in tijdschriften staat vaak een annotatie; hierin licht de auteur toe wat er in de
zaak is gebeurd en legt hij of zij uit wat het belang van deze uitspraak is.
4. Literatuur.
Hoofdstuk 2
Totstandkoming Awb
Art. 107 lid 2 Gw verplicht de wetgever tot het vaststellen van algemene regels van
bestuursrecht. De behoefte aan deze wet is gekomen in de loop der jaren: er kwamen steeds
meer regelingen waardoor het bestuursrecht onoverzichtelijk werd.
De Awb kan worden gekwalificeerd als ‘aanbouwwet’: de Awb komt niet als een geheel tot
stand, maar in delen die tranches worden genoemd. Zo ontstaat de ruimte om aan de hand
van de rechtsontwikkeling nadere onderwerpen in de wet te regelen.
Er vinden ook tussentijdse wijzigingen plaats in de Awb bv wanneer de Awb aangepast moet
worden aan een Europese regel of aan het politieke wensenlijstje van de dan zittende
regering.
De flexibiliteit van de Awb maakt het enerzijds mogelijk om het algemene bestuursrecht goed
bij de tijd te houden. Daar staat tegenover dat de Awb zo ook gemakkelijk een speelbal kan
worden van de politiek en van specialisten die met een regeling in de Awb een erkenning van
hun specialisme krijgen.
,Systeem en inhoud
Doelstellingen van de Awb:
1. Het bevorderen van een eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving;
2. Het systematiseren en vereenvoudigen van het bestuursrecht;
3. Het codificeren van ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben
afgetekend;
4. Het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet
voor regeling in een bijzondere wet lenen.
De Awb kent, net als het Burgerlijk Wetboek, een gelaagde structuur, waarin de
hoofdstukken zijn opgebouwd van algemeen naar bijzonder.
Relatie met andere wetgeving
Er mag niet zomaar van de Awb worden afgeweken. Om te kijken of dit wel mag,
onderscheidt men de volgende categorieën van de Awb-regels:
1. Dwingend recht
de regel noemt dan eenvoudigweg geen mogelijkheid om af te kunnen wijken. Bv art. 3:3
Awb. In het geval van dwingend recht kunnen lagere regelgevers geen regels maken die van
de Awb afwijken. Doen zij dat wel, dan is de regel onverbindend.
> wanneer er in een bijzondere wet van de Awb wordt afgeweken, zonder dat dit
noodzakelijk of goed gemotiveerd is, dan is de bijzondere wet op dat punt niet onverbindend
en heeft de wet gewoon gelding.
2. Regelend recht
Regels die gelden als de voor normale gevallen beste regeling. Er moet van deze regels
afgeweken kunnen worden.
3. Aanvullend recht
Wanneer er een geval is waarvoor het niet mogelijk is een algemeen geldende regel te
formuleren, maar waarvoor het wel wenselijk is dat er een ‘restbepaling’ bestaat wanneer de
bijzondere regelgever nagelaten heeft een regeling te treffen.
4. Facultatief recht
Dit recht geldt niet, tenzij een bestuursorgaan bepaalt dat het wel moet worden gevolgd. Het
is dus optioneel recht.
Hoofdstuk 3 deel 1
Gedecentraliseerde eenheidsstaat
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat: er is een centraal gezag al dan niet
verdeeld over verschillende niveaus bv provincies en gemeenten. De provincies en
gemeenten bezitten in zekere mate zelfstandigheid maar zij besturen niet krachtens eigen
recht. Dat Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat is, blijkt uit verschillende
omstandigheden:
1. Territoriale decentralisatie: naast de regering en parlement, zijn er organen die voor een
bepaald territorium een algemene bevoegdheid hebben gekregen tot het vaststellen van
algemeen verbindende voorschriften of tot het nemen van andere beslissingen.
2. Functionele decentralisatie: de wetgever heeft bestuursorganen ingesteld, die slechts
bevoegd zijn beslissingen te nemen voor enkele in de wet omschreven terreinen of functies.
Bv het UWV.
Een mengvorm van de territoriale en functionele decentralisatie is de waterschappen.
Een waterschap is namelijk specifiek belast met de waterstaatkundige verzorging binnen een
bepaald gebied.
,Voordelen van een gedecentraliseerde eenheidsstaat zijn:
1. Bij uitoefening van overheidstaken wordt er efficiëntie nagestreefd;
2. Er is een kleine afstand tussen burger en bestuursorgaan;
3. Er kan gemakkelijk informatie worden uitgewisseld;
4. Er kunnen snel beslissingen worden genomen;
5. De bestuursorganen zijn in staat op de naleving van een beslissing te letten en waar nodig
maatregelingen te treffen.
De gedecentraliseerde overheid weet wat er leeft bij de burger in de maatschappij. Toch zijn
er ook nadelen:
1. De democratische controle kan problematisch worden.
Openbare lichamen
Openbaar lichaam: een aantal organen dat gezamenlijk een gemeenschapsverband vormt.
De belangrijkste openbare lichamen zijn de territoriale openbare lichamen: Staat, provincie,
gemeente.
Er komen ook functionele openbare lichamen voor: de openbare lichamen voor beroep en
bedrijf.
Al deze openbare lichamen hebben rechtspersoonlijkheid: dit betekent dat zij kunnen
deelnemen aan het privaatrechtelijke rechtsverkeer, een vermogen hebben en bijvoorbeeld
contracten kunnen sluiten. Deze rechtspersoonlijkheid komt voort uit art. 2:1 BW.
Openbare lichamen zijn publiekrechtelijke rechtspersonen omdat deze rechtspersonen
krachtens (publiekrechtelijke) wetten zijn ingesteld aan daaraan hun rechtspersoonlijkheid
ontlenen, spreken we van publiekrechtelijke rechtspersonen. Zij zijn dit omdat zij ‘’bij wet’’
zijn ingesteld.
Een privaatrechtelijke rechtspersoon kan iedereen zijn, bv bij het starten van een eigen
bedrijf. Dit wordt vastgelegd door de notaris.
Week 2
Hoofdstuk 3 deel 2
Bestuursorganen
In de Awb is bepaald dat voor de toepasbaarheid van de Awb er sprake moet zijn van een
orgaan dat bestuurt.
Art. 1:1 Awb bevat de definitie van een bestuursorgaan. In lid 1 wordt een bestuursorgaan
omschreven als:
a-bestuursorgaan: een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is
ingesteld, of
b- bestuursorgaan: een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
bv degene die de Apk-keuring uitvoert.
> let op de uitzonderingen genoemd in het tweede lid van art 1:1 Awb.
De hoofdregel is: bestuursorganen met al hun handelen vallen onder de regels van de Awb.
> behalve de genoemde uitzonderingen in art 1:6 Awb.
, A-bestuursorganen
Deze publiekrechtelijke rechtspersonen zijn ingesteld krachtens wettelijk voorschrift.
Let erop dat de publiekrechtelijke rechtspersoon zelf niet het bestuursorgaan is: in het eerste
lid van art 1.1, onder a Awb staat dat haar ‘orgaan’ als bestuursorgaan moet worden gezien.
De publiekrechtelijke rechtspersoon is de huls; de organisatie die vermogen heeft.
B-bestuursorganen
Het gaat hierbij om privaatrechtelijke instellingen waaraan een deel van de overheidstaak is
opgedragen.
Het openbaargezagscriterium betekent dat deze instellingen (bv coöperaties,
vennootschappen, stichtingen) publiekrechtelijke rechtshandelingen kunnen verrichten.
B-bestuursorganen zijn ingesteld bij de notaris.
Soms is er sprake van een b-bestuursorgaan zonder dat hier een wettelijke grondslag voor
is. Bv Stichting Silicose oud-mijnwerkers (zie blz 29 van het boek).
Gevolg verschil a- en b-bestuursorganen
Voor de rechtsbescherming maakt het geen verschil of een a- of een b-orgaan een besluit
neemt. (art. 8:1 Awb)
Er is wel een verschil wanneer a- en b-organen privaatrechtelijke rechtshandelingen of
feitelijke handelingen verrichten. De Awb is bij A-organen namelijk altijd van toepassing,
terwijl bij b-organen de Awb enkel van toepassing is wanneer zij hun publiekrechtelijke
bevoegdheden uitoefenen. Voor zover ze dat niet doen dus niet.
Belanghebbenden
art. 1:2 Awb.
De overheid behartigt het publieke belang en moet dus beslissingen nemen en handelingen
verrichten die bijdragen aan de verwezenlijking van de aan haar toevertrouwde belangen.
Een aantal van die belangen liggen vastgelegd in de grondwet.
Met besluitvorming moet altijd het belang van de bevolking zijn gediend. Het gaat evenwel te
ver om te concluderen dat bestuursorganen gehouden zijn bij elk te nemen besluit de
belangen van alle rechtspersonen tegen elkaar af te wegen. Dan valt er namelijk niet meer te
besturen. Daarom bepalen veel wettelijke voorschriften dat bij de besluitvorming alleen de
belangen van rechtspersonen er toe doen die belanghebbenden zijn.
In de regel geldt dat alleen belanghebbenden het recht hebben om bezwaar en beroep in te
stellen tegen een besluit. Op die manier wordt uitgesloten dat iedereen bezwaar- en
beroepsgerechtigd is.
OPERA-criteria:
Objectief: het belang mag niet subjectief zijn.
Persoonlijk: degene die door het besluit wordt geraakt, moet zich in voldoende mate
onderscheiden van andere personen die ook gevolgen van het besluit zullen ondervinden.
Ter aanvulling hiervan is het afstands- en zichtcriterium: de rechter kijkt hier naar de
geografische afstand tussen de woon- of verblijfplaats van de omwonende en de plaats
waarvoor het besluit geldt.
Eigen belang: wie belangen van andere wil behartigen kan dit alleen doen als gemachtigde
(art. 2:1 Awb)
Rechtstreeks: er moet een voldoende causaal verband zijn tussen de gevolgen van het
