Samenvatting
Lokaal bestuur
Lotte Hoek
Vak: Recht decentrale overheden
30-10-2016
,Samenvatting Recht decentrale overheden Boek: Lokaal bestuur
Week 1: Hoofdstuk 1 – Inleiding
1.1 – Wat is lokaal bestuur?
De termen gemeente, gemeentebestuur, en lokaal bestuur worden als uitwisselbare begrippen
gebruikt. Ook al kan gemeente ook betrekking hebben op het grondgebied dat het gemeentebestuur
bestuurt, en op de gemeenschap waarvan het gemeentebestuur het bestuur is. Lokaal bestuur wordt
in de internationale literatuur breder opgevat en staat daar vaak voor alle subnationale overheden.
Toch worden de begrippen als synoniemen beschouwd, omdat ze als zodanig zijn ingeburgerd in het
spraakgebruik, binnen en buiten het openbaar bestuur.
6 kenmerken van een gemeente(bestuur):
1. De gemeente beschikt (binnen haar eigen territoriale gebied) over publiekrechtelijke
bevoegdheden (jurisdictie). Regels en verordeningen van een gemeente gelden voor alle burgers die
zich binnen de grenzen van dit gebied bevinden.
2. De gemeente is in dit gebied ondergeschikt aan een hogere autoriteit. In Nederland is dat
aan het provinciale en het rijksbestuur. Er is echter geen sprake van een directe bevelsverhouding
want ze moeten binnen de grenzen van hogere wet- en regelgeving blijven.
3. Het bestuur is democratisch gelegitimeerd door middel van verkiezingen. Bij
gemeenteraadsverkiezingen kiezen burgers het bestuur van hun gemeente.
4. De gemeente heeft het recht om van haar burgers belasting te heffen.
5. De gemeente heeft een ‘open huishouding’. Het takenpakket van de gemeente is in
principe onbeperkt. Dit onderscheidt het gemeentebestuur bijvoorbeeld van het waterschap,
waarvan de taken nadrukkelijk zijn omschreven (namelijk over de kwantiteit en kwaliteit van het
water). In de Nederlandse verhoudingen bestaan 3 bestuurslagen met een ‘open huishouding’: Rijk,
provincies en gemeenten. Vanwege dit algemene karakter zijn deze 3 bestuurslagen bij uitstek
geschikt om te komen tot integrerend (een eenheid) bestuur, waarin de verschillende terreinen van
overheidszorg op elkaar zijn afgestemd en de verschillende belangen zijn afgewogen.
6. De gemeente is de fysiek meest nabije en territoriaal kleinste overheidslaag.
Van alle vormen van bestuur in Nederland voldoet alleen het gemeentelijke bestuur aan deze 6
vereisten. De provincie voldoet aan alle kenmerken behalve de laatste. Het enige verschil is dat de
provincie de intermediair (het midden) is tussen Rijk en gemeenten, en de gemeente de onderste
schakel van het algemeen bestuur.
1.2 – Lokaal bestuur: zelfbestuur en medebestuur
Oorspronkelijk was het zo dat de gemeente het eigen bestuur is van de burgers. Het bestuur van
lokale gemeenschapen van burgers die op elkaar betrokken zijn. Die burgers beslissen zelf over hun
eigen directe leefomgeving via verkiezingen van de gemeenteraad. De uitspraak dat de gemeente het
bestuur is dat het dichtst bij de burger staat, of ook wel: de ‘eerste overheid’ is, suggereert dat
burgers sterk bij het gemeentebestuur betrokken zijn, zelfs sterker dan bij andere overheden (zoals
het waterschap, provincies en de nationale en Europese overheden.
De praktijk is wat ingewikkelder. Voor sommige zaken is inderdaad de gemeente het dichtst bij, zeker
als het om de directe leefomgeving van burgers gaat, zoals het ophalen van huisvuil (al doet vrijwel
geen gemeente dit meer zelf maar deze taak is overgedragen aan een intergemeentelijk
1
, samenwerkingsverband of uitbesteed). Ook houden ze plantsoenen en parken bij, leggen ze lokale
wegen aan en beslissen ze over verkeersdrempels. De gemeente keert ook bijstandsuitkeringen uit
en zij is verantwoordelijk voor een groot deel van de zorgtaken: zorg voor zieken en ouderen, hulp
bij het vinden van werk en de jeugdzorg.
Op andere terreinen die de burger direct raken, zijn echter andere overheden verantwoordelijk:
veiligheid is voor een groot deel nationaal beleid, net als inkomsten- en belastingbeleid. Daar raakt
de nationale overheid de burger meer dan de lokale overheid en staat zij ‘dichter’ bij de burger. Dat
verklaart ook dat de burger soms meer in nationale dan in lokale politiek is geïnteresseerd.
Het meest nabij zijn is een kenmerk van lokaal bestuur. Ze is wel altijd de territoriaal kleinste
overheidslaag. Maar ook al is de gemeente dat, daarmee is niet gezegd dat de gemeente volledig zelf
kan en mag beslissen over haar beleid. Gemeenten voeren namelijk veelal rijksbeleid uit. Wie
aangewezen is op een bijstandsuitkering op grond van nationale wetgeving, moet zich vervoegen bij
de Sociale Dienst van het gemeentelijk bestuur. Wie recht heeft op zorg op basis van nationale
wetgeving, moet die aanvragen bij de gemeente. Zo zijn schoolbesturen vaak op het lokale bestuur
aangewezen, terwijl onderwijsregelgeving een nationaal karakter heeft. En wat te zeggen van de
bestemmingsplannen die de gemeenten op grond van de Wet ruimtelijke ordening vaststellen,
waarbij zij overigens wel veel vrijheid hebben om die plannen naar eigen goeddunken in te vullen? In
al deze voorbeelden zien we dat het lastig is om duidelijk te maken over de beslissingen van welke
overheid we het hebben: over de gemeente, als uitvoerder met soms veel, soms weinig ruimte om
eigen beslissingen te nemen, of over de nationale overheid als wetgever die soms veel en soms
weinig ruimte laat?
Sommige taken worden gedeeld door de gemeentelijke en de nationale overheid (en soms ook de
provinciale). Dat maakt het bestuur er niet transparanter op, maar er zijn wel redenen waarom het
zo gebeurt. Aan die uitvoering van rijksbeleid door de gemeenten ligt de gedachte ten grondslag dat
het efficiënter en effectiever is om rijksbeleid lokaal uit te voeren. Dan kan met plaatselijke
omstandigheden rekening worden gehouden, waardoor de kans groter wordt dat met het beleid de
doelen worden bereikt die de nationale overheid gesteld heeft. Maar er is een keerzijde. Als de
gemeente meer vrijheid van handelen hebben, is de kans groter dat zij een eigen beleid gaan voeren
dat afwijkt van de bedoelingen van de nationale wetgeving. Lokale vrijheid betekent ook een grotere
kans op lokale verschillen in beleid, waardoor rechtsongelijkheid voor burgers vergroot wordt. Er
kunnen dan verschillen ontstaan in bijvoorbeeld de zorg die gemeenten hun burgers bieden.
Het beeld wordt nog diffuser als we constateren dat gemeenten veel taken niet langer zelf uitvoeren,
maar dat in samenwerking met andere gemeenten doen. Van vuilophaal tot inning van lokale
belastingen, van sociale dienst tot zorgverlening, van inkoop van goederen tot juridische expertise:
veel gemeenten doen het samen. Alle gemeenten in Nederland nemen deel aan tal van
intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Soms werken gemeenten samen om hun eigen taken
beter uit te kunnen voeren, soms om regionale vraagstukken (werkgelegenheid, bedrijventerreinen,
economische ontwikkeling) op te kunnen pakken.
Gemeentebestuur betekent dus zowel zelfbestuur (van en door de lokale gemeenschap) als
medebestuur (samen met provinciale en nationale overheden, vaak met andere gemeenten). Dit was
niet altijd zo. Twee eeuwen geleden had het lokale bestuur weinig van doen met de rijksoverheid.
Het lokaal bestuur was niet alleen in belangrijke mate autonoom maar het vormde het zelfstandige
bestuur van burgers ter plaatse. Tegenwoordig is de gemeente vooral het gezicht van ‘de overheid’
2
