Governance Networks
in the Public Sector
Samenvatting Klijn & Koppenjan, 2016
Vincent de Ridder
Samenvatting Governance Networks in the public sector 1
,Hoofdstuk 1 Governance networks in the public sector
§1.1 Bestuursnetwerken als antwoord op complexiteit
De overheid, maar ook bedrijven en de maatschappij ondervinden tegenwoordig steeds meer complexere
maatschappelijke problemen. Het gevolg is dat de processen van beleid maken, beleidsimplementatie en
publieke diensten steeds lastiger te managen worden. Voorbeelden:
Publieke infrastructurele werkzaamheden, zoals het aanleggen van vliegvelden of spoorwegen. De
overheid wordt hier geconfronteerd met verschillende soorten stakeholders.
Pogingen om beleid te ontwikkelen om misdaad tegen te gaan en sociale zekerheid te verbeteren,
waar er een goede coördinatie moet zijn tussen overheidsorganisaties.
Processen die erop gericht zijn om grootschalige ongelukken, crises of natuurlijke rampen te
voorkomen en te managen. Er moet hier veel gecoördineerd worden.
Deze voorbeelden bevatten:
Moeilijke problemen waar kennis over nodig is over hun natuur en oplossingen;
Er zijn veel actoren bij betrokken. Dit kan resulteren in een chaotisch proces wat op den duur niet
meer op te lossen is, omdat men vastloopt in debatten en conflicten.
Deze twee zaken heb je nodig voor een wicked problem (gebrek kennis + veel actoren). Verder snijden wicked
problems door organisaties en overheden heen.
Voorbeeld van een wicked problem is het boren naar schaliegas in de VS.
Overheden, bedrijven en de burgerlijke samenleving kunnen problemen vaak niet zelf oplossen, omdat ze
daar de resources of capaciteit niet voor hebben. Door de complexiteit en de afhankelijkheid van actoren
ontstaat intensieve interactie tussen de actoren. Daardoor ontstaan governance networks: netwerken van
langdurige patronen van sociale relaties tussen betrokken actoren om om te gaan met problemen, beleid of
publieke diensten.
Als gevolg van bestuursnetwerken voldoen traditionele methoden om om te gaan met problemen niet meer.
Traditionele methoden zien complexe problemen als een intellectual design question, onderzoek en expertise
spelen een belangrijke rol. De wicked problems zorgen ervoor dat er een verandering komt van de traditionele
methode van probleemoplossing naar een horizontale coöperatieve benadering. Dit wordt ook vaak de
verschuiving van government naar governance genoemd.
§1.2 Government/Governance/Governance Networks
De term government houdt in:
Government = het oplossen van publieke problemen, beleid maken en dienstverlening zoals het
Traditioneel Public Administration Model voorschrijft.
Deze opvatting domineerde in veel landen voor een groot deel van de twintigste eeuw. Door het succes met
de verzorgingsstaat en de bureaucratische organisatie wordt het model wereldwijd gebruikt. In dit model zijn
problemen, beleid en diensten toegewezen aan gespecialiseerde overheidsunits. Integratie en coördinatie
worden gerealiseerd door command and control, waarbij taakdifferentiatie en procedures worden gebruikt.
Het overheidsapparaat is geprofessionaliseerd en wilt effectief beleid en diensten bereiken. Gelijkheid,
legitimiteit en legaliteit staan voorop. Complexe zaken worden gedeconstrueerd, waarbij speciale
overheidsunits de taak krijgen om die op te lossen. Wetenschappelijke kennis wordt hierbij ook gebruikt.
Samenvatting Governance Networks in the public sector 2
,Het resultaat is dat er het aantal taken, personeel, organisatorische units en budget steeds verder groeit.
Problemen in dit model zijn het groeiende budget, motivatie van personeel, het coördineren vanuit het
centrum en het afleveren van dynamisch beleid, wat belangrijk is in de complexer wordende samenleving.
Het begrip governance (=bestuur) wordt op verschillende manieren opgevat, maar het heeft wel een
duidelijke rode draad:
Governance = gaat meer over het proces van regeren/besturen dan over de structuur van de overheid.
In de literatuur komen we vier dominerende opvattingen tegen over dit begrip:
Bestuur als good governance of corporate governance.
Het gaat hier om het opereren van de overheid. Het refereert naar de principes van een goed
functionerend bestuur: eerlijke behandeling van burgers en ondubbelzinnige organisatie.
Bestuur als New Public Management
Ander woord: marktbestuur. Gaat om het sturen van de overheid. Het model van de private sectoren
wordt dan toegepast op de overheid. De overheid moet doelstellingen en beleid formuleren. Het
implementeren daarvan moet overgelaten worden aan andere organisaties. Ook worden performance
indicators gebruikt.
Bestuur als multi-level governance of inter-governmental relations
Het thema hierin is dat het bereiken van resultaten in een situatie waar meerdere actoren een rol
spelen, erg lastig is. Netwerken moeten gebruikt worden om problemen op te lossen.
Bestuur als network governance
Bestuur en netwerken zijn onlosmakelijk verbonden. Bestuur vindt plaats tussen netwerken van
publieke en niet-publieke actoren. De interacties tussen deze groepen maakt processen complex en
lastig.
Bij governance gaat het dus over het proces van besturen waardoor uitkomsten worden bereikt. Ook gaat het
bij governance over de limieten van de macht van de overheid. Er zijn vier misvattingen over het begrip
governance.
1. “Governance is everywhere”. Dit is een foute opvatting, omdat er nog heel wat taken en diensten
worden uitgevoerd op de traditionele, bureaucratische manier, zoals gezondheidszorg, wetten,
sociale zekerheid etc.
2. “Governance is New Public Management (NPM)”. Dit is fout, omdat er een verschil is tussen bestuur
en NPM. NPM gaat over het invoeren van marktmechanismen in de overheid om effectiever te
worden, terwijl bestuur de nadruk legt op horizontale relaties tussen overheidsorganisaties en andere
organisaties.
3. “Governance is a-political of technocratisch”. Governance gaat ook over het weerspiegelen van alle
betrokken actoren en het gaat ook over de strijd die speelt bij beleid maken en de uitkomsten daarvan.
4. “Governance bestaat uit zelfbesturende netwerken”. Dit klopt niet, omdat netwerken ook beïnvloed
worden door politieke actoren.
De uiteindelijke conclusie: governance is network governance. Waar bestuursnetwerken de horizontale
relaties tussen de overheid en andere organisaties benadrukt, is NPM eigenlijk een tegenstander van
bestuursnetwerken op veel manieren. NPM wilt centrale sturing (zoals het traditionele model); governance
wilt juist een limiet op centrale sturing.
Samenvatting Governance Networks in the public sector 3
, Drie dominante perspectieven in publieke administratie samengevat:
Traditionele Public Administration NPM Governance Network
Focus Differentiatie en coördinatie Intern functioneren van overheid Relatie overheid en andere actoren
en contractuele relaties
Doelstellingen Effectief/uniform beleid; gelijkheid, Effectiviteit en efficiency Verbeteren coördinatie en kwaliteit
legitimiteit, legaliteit dienstverlening
Kernideeën Hiërarchie, command & control […] Bedrijfs- en marktinstrumenten Gebruik van netwerkmanagement
(marktmechanisme)
Politiek Politici stellen doelen, verkiezingen Politici stellen doelen, Doelstellingen ontstaan uit
verantwoordelijkheid en implementatie door onderhandelingen (interactie). Politici
representativiteit onafhankelijke agenten of zijn deel van deze processen of
marktmechanismen met prestatie- faciliteren ze.
indicatoren
Hoe omgaan met Door deconstructie en het toewijzen Door duidelijke doelstellingen en Door interactie en netwerkrelaties
complexiteit van taken aan gespecialiseerde units. beleidsvrijheid. Vermijden tussen afhankelijkheden. Interactie
Intellectual design. Wetenschappelijk complexe interacties en onvermijdelijk en nodig om effectieve
bewijs. marktprikkels aanmoedigen. uitkomsten te bereiken.
§1.3 Governance Networks & Network Governance
Governance Networks wordt verschillend geconceptualiseerd:
Netwerken worden gekarakteriseerd door complexe beleidsproblemen die collectieve actie van alle
actoren benodigd;
Netwerken hebben een hoge afhankelijkheid, omdat de middelen waardoor problemen worden
opgelost in handen zijn van verschillende actoren;
Afhankelijkheid zorgt voor een grote strategische complexiteit en onvoorspelbaarheid in de uitkomst
van de interacties;
Netwerken zijn complex, iedere actor is autonoom. Elke actor heeft zijn eigen opvattingen,
oplossingen en strategieën;
Netwerkinteracties gaan lang mee.
Governance Networks gaat dus over het beschrijven van publieke beleidsontwikkeling, implementatie en
dienstverlening door een web van relaties tussen autonome maar afhankelijke overheden, bedrijven en
burgerlijke maatschappelijke actoren. Samenvattend in een zin:
Governance Networks = de min of meer stabiele patronen van sociale relaties tussen onderlinge
afhankelijke actoren, die zich verzamelen rondom een beleidsprobleem, programma of een set van
middelen. Deze komen op, blijven stabiel of worden veranderd door interacties.
Andere begrippen die belangrijk zijn in dit boek:
Governance Networks Processen = alle interactieprocessen binnen bestuursnetwerken die gaan over een
specifiek probleem, beleid, programma of publieke dienst
Network Governance = de set van bewuste sturingspogingen of strategieën van actoren binnen
bestuursnetwerken om interactieprocessen en karakteristieken van deze netwerken te beïnvloeden
Network Management = alle overwogen strategieën om interacties te faciliteren en te leiden en het
veranderen van de kenmerken van het netwerk met de intentie om de samenwerking te bevorderen binnen
het netwerkproces
Samenvatting Governance Networks in the public sector 4
,§1.4 Complexiteit in bestuursnetwerken
Complexiteit komt altijd kijken bij bestuursnetwerken die geconfronteerd worden met maatschappelijke
problemen. Gecompliceerdheid gaat over een technisch of sociaal systeem die veel componenten bevat die
met elkaar communiceren op een gecompliceerde manier. Complexiteit gaat een stap verder, omdat het
refereert naar de dynamiek binnen de systemen. Dus componenten communiceren op een onvoorspelbare
manier, maar de karakteristieken van de componenten zijn lastig te begrijpen en kunnen veranderen. Je kunt
complexiteit niet zomaar tegengaan door het verzamelen van informatie of berekeningen. Zie paragraaf 3.2.
Er zijn drie vormen van complexiteit in een governance network:
1. Substantieve complexiteit. Deze complexiteit wordt veroorzaakt door onzekerheid en het gebrek
aan consensus over de natuur van het probleem en hun oorzaken en oplossingen.
2. Strategische complexiteit. Er zijn veel actoren en conflicterende belangen en ideeën. Een grote
variëteit aan strategieën kan opkomen en interactieprocessen zijn onvoorspelbaar. Deze strategische
complexiteit kan niet makkelijk worden verminderd.
3. Institutionele complexiteit. Niet alleen zorgt het omgaan met complexe problemen, beleid en
diensten voor veel actoren, maar deze actoren komen van verschillende institutionele achtergronden.
Procedures, regels en organisatorische regelingen zorgen ervoor dat interactie tussen actoren lastig
wordt.
Tegenwoordig kunnen wicked problems niet meer op de traditionele manier worden opgelost. Ook de NPM-
strategie zal niet passen in deze setting. Er is wederzijdse afhankelijkheid, dus men kan niet in isolatie van
elkaar leven. De wederzijdse afhankelijkheid is een belangrijk onderdeel van de netwerkbenadering.
Hoofdstuk 2 An intellectual history of networks
§2.1 Introductie: drie theoretische tradities van het governance networkconcept
Governance en governance networks zijn recente concepten, maar horizontale coördinatie en sturing zijn dat
niet. Dit hoofdstuk gaat over de hoofdideeën van drie tradities op het gebied van netwerkonderzoeken.
Collaborative governance of collaboration speelt hierbij een belangrijke rol.
In de wetenschap zijn er drie typen netwerken die we kunnen onderscheiden in wetenschappelijk onderzoek:
1. Onderzoek naar beleidsnetwerken. Dit type vindt zijn oorsprong in de politieke wetenschap. Het
focust op de actoren die participeren in het maken van publiek beleid en welke actoren macht
hebben. Deze traditie gaat meestal uit van de geslotenheid van netwerken.
2. Onderzoek naar dienstverlening en beleidsimplementatie tussen organisaties. Deze traditie
focust op dat men afhankelijk is van middelen en dat netwerken een goed middel zijn voor
dienstverlening en implementatie. De focus ligt hierbij op het bereiken van concrete diensten en
beleidsuitkomsten. Netwerken worden gebruikt om gezamenlijk een dienst af te leveren. Verder
focust deze traditie op een organisatorisch perspectief, prestatie, coördinatie en strategie.
3. Onderzoek naar collaborative governance en intergovernmental relationships. Dit type van
netwerk komt voort uit het traditionele publieke administratiemodel. Het focust op
bestuursproblemen van complexe beleidsproblemen, die voortkomen uit een gefragmenteerde
institutionele context. De focus ligt op het oplossen van maatschappelijke problemen door
horizontale samenwerking. Het focust op o.a. de netwerken tussen overheden, de vormen van
samenwerking en netwerkmanagement.
Samenvatting Governance Networks in the public sector 5
, Een samenvatting en een lijst van verschillen tussen de drie typen netwerken:
Beleidsnetwerken Dienstverlening & implementatie Samenwerking & network
governance
Herkomst Politieke wetenschap Organisatorische theorieën Publieke administratie
Focus Besluitvorming, effecten, Coördinatie tussen organisaties, Maatschappelijke problemen oplossen
machtsrelaties, agenda setting effectief en geïntegreerd beleid door horizontale samenwerking
Hoofdveld en Welke actoren zijn betrokken bij Hoe kan men geïntegreerde Hoe om te gaan met
onderzoeksvraag besluitvorming? Machtsrelaties? diensten coördineren? Welke bestuursnetwerken? Hoe kan men
Effect op besluitvorming? mechanismen zijn effectief en deze verbinden met traditionele
efficiënt? instituten?
Gaat vooral over de beleidsarena, De focus ligt op de resources: welke De focus ligt op probleemoplossing.
agendasetting en hoe actoren toegang actor heeft welke resource?
tot de beleidsarena hebben
De volgende drie paragrafen gaan in op deze drie netwerken.
§2.2 Netwerktype 1 Beleidsnetwerken: beleid maken in netwerken
De eerste traditie (beleidsnetwerken of policy networks) focust op de beïnvloeding van belangengroepen op
besluitvorming, het proces van agendavorming en de mogelijkheden die voorkomen in deze processen
(policy window). De pluralisten beweerden rond 1960 dat bij elk beslissingsproces de politieke arena open
was en bij elke beslissing varieerde de set van actoren dan ook. Georganiseerde groepen konden volgens hen
zo de politieke arena in als zij wilden. De elite dacht hier anders over. De macht was volgens hen in handen
van een smalle elite die belangrijke posities innamen. Andere groepen werden zo geweerd uit de politieke
arena. De mate van kunnen toetreden is een belangrijk onderdeel in dit type netwerk: hoe kan men het
beleidsproces beïnvloeden? Het proces van agenda building staat dus erg centraal in dit type netwerk en gaat
daarbij om: wat komt op de agenda, hoe gaat dit proces en welke actoren en factoren spelen hierbij mee?
Box 2.1 Sociale netwerktheorie. De structuur van een sociaal systeem is volgens deze theorie de patronen
van relaties tussen actoren. Deze patronen karakteriseren netwerken. Bij het karakter moet je denken aan
factoren als vertrouwen, contacten, informatie, maar de belangrijkste is de hoeveelheid contact die actoren
hebben (density of networks).
Agendasetting speelt dus een grote rol bij dit type netwerk. Ook resulteren veel problemen niet in
beslissingen, omdat machtsrelaties en regels deze tegenhouden. Zaken die op de agenda terechtkomen,
worden ook vaak aangepast vanwege verschillende groepen die meestrijden. Media speelt een belangrijke
rol in agendasetting door het gebruik van symbolen en het bereiken van veel publiek.
Vervolgens wordt er ook onderzoek gedaan naar subsystemen binnen de overheid, waar ook beleid wordt
gemaakt. Andere wetenschappers noemen deze subsystemen de suboverheden: hier worden veel beslissingen
routinematig gedaan, waardoor het lang duurt voordat er wat wordt besloten. Deze twee concepten zijn een
indicatie van wat er gebeurt in delen van policy areas.
Andere begrippen die meespelen in oude onderzoeken: beleidsgemeenschappen en beleidsnetwerken,
corporatisme. Beleidsgemeenschappen of policy communities kun je zien als een speciaal type
beleidsnetwerk.
Policy Networks:
Actoren: veel literatuur benadrukt dat er een limiet is op de toegang tot beleidsnetwerken. Dit kan
komen doordat bepaalde problemen niet op de agenda mogen komen (mobilization of bias).
Netwerken hebben een gesloten karakter doordat participeren te hoge kosten vormen voor de actoren
en omdat de bestaande actoren nieuwe actoren in het proces willen reduceren.
Samenvatting Governance Networks in the public sector 6
