Beleidsanalyse -
samenvatting
”Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap” A.
Hoogerwerf
,Inhoud
Week 1 ..................................................................................................................................................... 4
Hoofdstuk 1: Beleid, processen en effecten ......................................................................................... 4
1.1 Beleid en beleidswetenschap ..................................................................................................... 4
1.2 De beleidsinhoud ........................................................................................................................ 4
1.3 Het beleidsproces ....................................................................................................................... 5
1.4 De beleidseffecten ...................................................................................................................... 6
1.5 Het beheer van de beleidsorganisatie ........................................................................................ 6
1.6 Verandering van beleid op lange termijn .................................................................................... 7
1.7 Samenvatting .............................................................................................................................. 7
Hoofdstuk 2: Overheden ....................................................................................................................... 7
2.1 Inleiding ....................................................................................................................................... 7
2.2 Argumenten voor het instellen van overheden ........................................................................... 8
2.3 Verklaringen voor ondoelmatig overheidsbeleid ....................................................................... 10
2.4 Samenvatting ............................................................................................................................ 12
Hoofdstuk 3: Problemen op de agenda .............................................................................................. 12
3.1 Inleiding ..................................................................................................................................... 12
3.2 Problemen en agenda's ............................................................................................................ 13
3.3 Agendavorming ......................................................................................................................... 13
3.4 Hoe onderwerpen van de agenda afgaan ................................................................................ 16
3.5 Samenvatting ............................................................................................................................ 17
Week 2 ................................................................................................................................................... 17
Hoofdstuk 10: De inhoud van beleid................................................................................................... 17
10.1 Inleiding ................................................................................................................................... 17
10.2 Typologie van problemen........................................................................................................ 17
10.3 Onderdelen van beleid ............................................................................................................ 18
10.4 De structuur van beleid ........................................................................................................... 18
10.5 Het procesmodel ..................................................................................................................... 20
10.6 Stappenplan voor een procesanalyse van bestaand beleid ................................................... 21
10.7 Mogelijkheden om een beleidsplan te bekritiseren en te verbeteren .................................... 22
10.8 Samenvatting .......................................................................................................................... 22
Week 3 ................................................................................................................................................... 22
Hoofdstuk 12: De beleidstheorie uit de beleidspraktijk ...................................................................... 22
12.1 Inleiding ................................................................................................................................... 22
12.2 Normatieve en feitelijke veronderstellingen ............................................................................ 22
12.3 Onderzoek naar de beleidstheorie .......................................................................................... 24
12.4 Dynamiek en beleidstheorieën ............................................................................................... 25
12.5 Samenvatting .......................................................................................................................... 25
Hoofdstuk 11: Beleidsinstrumenten .................................................................................................... 25
11.1 Inleiding ................................................................................................................................... 25
11.2 typen van beleidsinstrumenten ............................................................................................... 26
11.3 beleidsinstrumenten en het gedrag van de doelgroep ........................................................... 27
Pagina 1 van 68
, 11.4 De keuze en werking van beleidsinstrumenten ...................................................................... 29
11.5 Samenvatting .......................................................................................................................... 30
Week 4 ................................................................................................................................................... 30
Hoofdstuk 13: Bestuursinstrumenten ................................................................................................. 30
13.1 Inleiding ................................................................................................................................... 31
13.2 Wetenschappers over bestuursinstrumenten ......................................................................... 31
13.3 Drie soorten overheden .......................................................................................................... 32
13.4 Regulering ............................................................................................................................... 33
13.5 Bekostiging.............................................................................................................................. 34
13.6 Bestuurlijk overleg ................................................................................................................... 34
13.7 Samenvatting .......................................................................................................................... 35
Week 5 ................................................................................................................................................... 36
Hoofdstuk 4: Beleidsvoorbereiding: het ontwerpen van beleid .......................................................... 36
4.1 Vormen van voorbereiding ........................................................................................................ 36
4.2 Maatstaven voor een goed ontwerp ......................................................................................... 36
4.3 Acht stappen in het ontwerpproces .......................................................................................... 37
4.4 Samenvatting ............................................................................................................................ 39
Hoofdstuk 5: Beleid voorbereiden in netwerken ................................................................................. 39
5.1 Inleiding ..................................................................................................................................... 39
5.2 Wederzijdse afhankelijkheid ..................................................................................................... 40
5.3 Het verloop van interactieve beleidsvoorbereiding ................................................................... 40
5.4 Identificeren van partijen, hun belangen en hulpbronnen ........................................................ 42
5.5 Rollen en posities ...................................................................................................................... 42
5. 6 Procesmanagement en horizontale bestuursinstrumenten ..................................................... 43
5. 7 Dilemma’s en risico’s ............................................................................................................... 43
5.8 Samenvatting ............................................................................................................................ 44
Hoofdstuk 6: Beleidsbepaling ............................................................................................................. 44
6.1 Inleiding ..................................................................................................................................... 44
6.2 Gezagsdragers en hoofdrolspelers ........................................................................................... 45
6.3 Beslissen ................................................................................................................................... 46
6.4 Bereiken van overeenstemming ............................................................................................... 47
6.5 Samenvatting ............................................................................................................................ 49
Hoofdstuk 14: Burgers in het beleidsproces ....................................................................................... 49
14.1 Inleiding ................................................................................................................................... 49
14.2 Participatie-arrangementen..................................................................................................... 49
14.3 Agendavorming ....................................................................................................................... 50
14.4 Het ontwerpen van beleid ....................................................................................................... 50
14.5 Het bepalen van beleid ........................................................................................................... 51
14.6 De beleidsuitvoering ............................................................................................................... 52
14.7 De evaluatie van beleid ........................................................................................................... 52
14.8 Samenvatting .......................................................................................................................... 52
Week 6 ................................................................................................................................................... 53
Pagina 2 van 68
, Hoofdstuk 7: De uitvoering van overheidsbeleid ................................................................................ 53
7.1 Inleiding ..................................................................................................................................... 53
7.2 Het uitvoeringsproces: begripsafbakening en procesmodel ..................................................... 53
7.3 Benadering van beleidsuitvoering ............................................................................................. 54
7.4 Condities voor conforme uitvoering .......................................................................................... 55
7.5 Omgevingsinvloeden ................................................................................................................ 55
7.6 Het beleid en de beleidstheorie ................................................................................................ 56
7.7 De uitvoerende organisatie: overheid, markt en particulier initiatief ......................................... 57
7.8 De uitvoerende organisatie: van hiërarchie naar netwerk ........................................................ 57
7.9 Drie soorten bureaucratie: system-level, screen-level of street-level ....................................... 57
7.10 De uitvoerders ......................................................................................................................... 58
7.11 Samenvatting .......................................................................................................................... 58
Hoofdstuk 8: Naleven en handhaven ................................................................................................. 58
8.1 Inleiding ..................................................................................................................................... 58
8.2 Oorzaken van nalevingsproblemen .......................................................................................... 59
8.3 Handhavingsinstrumenten ........................................................................................................ 59
8.4 Elf dimensies van conforme naleving en effectieve handhaving .............................................. 60
8.5 Handhavingspraktijken .............................................................................................................. 60
8.6 Handhavingsstijlen .................................................................................................................... 61
8.7 Samenvatting ............................................................................................................................ 61
Week 7 ................................................................................................................................................... 62
Hoofdstuk 9: Evaluatie van overheidsbeleid ...................................................................................... 62
9.1 Inleiding ..................................................................................................................................... 62
9.2 Achtergrond ............................................................................................................................... 62
9.3 Begrippen .................................................................................................................................. 62
9.4 Beleidsevaluaties op verschillinde momenten .......................................................................... 63
9.5 Voorzieningen ........................................................................................................................... 64
9.6 Verzameling en analyse van gegevens .................................................................................... 64
9.7 De beleidstheorie ..................................................................................................................... 66
9.8 Stappen in het evaluatieonderzoek .......................................................................................... 66
9.9 Evaluatie tussen onderzoek en beleid ...................................................................................... 67
9.10 Samenvatting .......................................................................................................................... 68
Pagina 3 van 68
,Week 1
Hoofdstuk 1: Beleid, processen en effecten
1.1 Beleid en beleidswetenschap
Beleid is een sleutelwoord in de politiek en het openbaar bestuur, maar ook in het bedrijfsleven en
het particulier initiatief. Het woord beleid betekend het behandelen of de wijze van behandelen van
een zaak. Het betreft de gevolgde beginselen of gedragslijn en de gewenste richting. Beleid betekend
ook overleg, bedachtzaamheid en omzichtigheid. Beleid is willens en wetens handelen.
De beleidswetenschap bestudeert de inhoud, processen en effecten van beleid in hun politieke en
maatschappelijke omgeving.
De analyse richt zich vooral, maar niet uitsluitend op het beleid van overheden. Het overheidsbeleid
staat in wisselwerking met het beleid van bedrijven, particuliere organisaties en individuele burgers.
Elk beleid kan ik veel opzichten op dezelfde manier als overheidsbeleid worden geanalyseerd.
Benaderingen van beleid
De benadering in dit boek is empirisch-analytisch. Dit betekend dat het de bedoeling is een
systematisch inzicht in de werkelijkheid van het beleid te krijgen. Binnen de empirisch-analytische
benadering in de beleidswetenschap bestaan verschillende theoretische invalshoeken. Bijvoorbeeld
microbenadering: individuen en kleine groepen staan centraal, en mesobenadering: richt zich op het
beleid van grote groepen en organisaties. Ook is er een macrobenadering die het beleid van de
overheid voor een samenleving als geheel in een tot het politieke stelsel beschouwt.
Ook de sociale werkelijkheid kan vanuit verscheidene invalshoeken worden geanalyseerd. Een
eenzijdige en dogmatische voorkeur voor een bepaalde benadering beperkt waarneming onnodig.
1.2 De beleidsinhoud
Beleid wordt hier omschreven als het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met
bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzes. Dit boek gaat ervan uit dat beleid niet alleen een plan,
maar ook een daarop gericht handelen omvat. Beleid is een streven (doelgericht handelen) en
daartoe behoren zowel activiteiten (het handelen) als denkbeelden over wat haalbaar en wenselijk
is. Van een beleidsvoerder verwacht je niet alleen een visie op problemen en oplossingen maar ook
daden om de visie in een praktisch handelen om te zetten. Het boek gaat ervanuit dat beleid
doeleinden en middelen omvat, doeleinden en middelen vormen de grondstructuur van een beleid.
Beleidsdenken is denken in doeleinden en middelen.
Rationeel is wat redelijk is of anders gezegd op houdbare argumenten berust. Doelrationeel
betekent: doelgericht, doeltreffend en doelmatig. Een beleid is niet altijd rationeel of doelrationeel.
Van belang is om te onderzoeken in hoeverre bepaald beleid (doel)rationeel is en hoe dit te
verklaren valt.
Derde vraag rondom het omschrijven van het begrip beleid is of in de definitie ook tijdskeuzen
moeten worden opgenomen. Het is van belang dit te doen omdat de formulering van doeleinden en
middelen veelal impliciet of expliciet naar een bepaald tijdstip, een bepaalde periode of een
bepaalde tijdsvolgorde verwijzen.
Gezichten van beleid
Beleid heeft twee gezichten, beleid is zowel een samenstel van doeleinden, middelen en tijdskeuzen
als een antwoord op een probleem. Het is een poging om een probleem op een bepaalde manier,
namelijk door doelgericht denken en handelen, op te lossen, te verminderen of te voorkomen.
Een probleem is een verschil –een afstand- tussen een maatstaf, zoals een beginsel of norm, en een
voorstelling van een bestaande of verwachte situatie. Wat we als een probleem zien, hangt dus
onder meer af van onze maatstaven en onze waarneming van de situatie. Probleemdefinitie: de
manier waarop een probleem wordt omschreven. De probleemdefinitie werkt door in de keuze van
doeleinden en middelen waarmee een beleid het probleem aanpakt.
Pagina 4 van 68
,Beleidsveld: de relatie tussen een beleid en het deel van de maatschappij waarop het beleid zich
richt. Omdat een beleid een probleem in de maatschappij wil bestrijden, is kennis van dat deel van
de maatschappij onmisbaar. Om te voorkomen dat beleid mislukt, is het nodig om aan te geven hoe
beleidsmiddelen aangrijpen bij maatschappelijke processen die van belang zijn voor het ontstaan van
het probleem en voor het bereiken van de doeleinden.
De keuze van beleidsinstrumenten berust op veronderstellingen, onder meer over de kenmerken en
oorzaken van het problemen waarop het beleid zich richt. Beleidstheorie uit de beleidspraktijk:
veronderstelling waarop een bepaald beleid berust. Die veronderstellingen kunnen drie verschillende
relaties betreffen: relaties tussen doeleinden en middelen (finale relaties), relaties tussen oorzaken
en gevolgen (causale relaties) en relaties tussen waarden en normen (normatieve relaties).
1.3 Het beleidsproces
Beleid is een resultaat van allerlei maatschappelijke krachten en het brengt zelf ook
maatschappelijke krachten op gang. Tot die krachten behoren meer blijvende en gestabiliseerde
verhoudingen (structuren) en meer tijdelijke en beweeglijke verhoudingen: processen.
Een proces is een ontwikkelingsgang of verloop. Beleidsproces: het verloop van de gebeurtenissen
rond een beleid. Ook wel: een beleidsproces is het dynamische verloop van handelingen,
argumenten en interacties met betrekking tot een beleid.
Kenmerkend is dynamiek en beweging en omvat een reeks van onderling samenhangende
handelingen. De aandacht is vooral gericht op activiteiten en gebeurtenissen en daarmee ook op de
doeleinden en machtsuitoefening van politici en belangengroepen. Ook wel; institutionele
benadering.
Een tweede kenmerk is de wederzijdse beïnvloeding of wisselwerking – interactie- tussen de factoren
die tot het proces behoren, waaronder technische kennis en actoren.
Tot actoren behoren in een beleidsproces als overheidsbeleid onder meer ministers, Kamerleden,
ambtenaren en woordvoerders van belangengroepen. In een beleidsproces is er bijna altijd sprake
van multi-actor-proces in plaats van één-actor-proces.
Een derde kenmerk is dat een proces verloopt via een opeenvolging van gebeurtenissen. Ook wel,
een samenhangende reeks van handelingen en gebeurtenissen tussen twee tijdstippen.
Laatste kenmerk is dat er een herkenbaar verloop is.
Deelprocessen
Binnen een beleidsproces zijn verscheidene deelprocessen te onderscheiden. Deze worden per
hoofdstuk besproken, voor een overzicht zie pagina 20. Een indeling in deelprocessen is een
hulpmiddel voor het analyseren van beleid. Dit helpt de werkelijkheid waar te nemen, te ontleden en
in een samenhang te plaatsen. De volgorde van het beleidsproces kan veranderen, ook kunnen
sommige stappen niet uitgevoerd worden. Verscheidende kenmerken van de actoren kunnen het
verloop van deelprocessen sterk beïnvloeden. Daartoe behoren de doelgerichtheid, de informatie, de
macht en de taakverdeling en coördinatie van de actoren. Het willen, weten, kunnen en mogen of
moeten van de spelers in het proces. Inzicht in deze essentiële kenmerken van actoren kan een grote
bijdrage leveren tot het verklaren van de inhoud, processen en effecten van het beleid.
De politieke kringloop
Een beleidsproces dat op een overheidsbeleid betrekking heeft, maakt deel uit van de politieke
kringloop die zich tussen het politieke systeem en zijn maatschappelijke omgeving afspeelt. Politieke
systeem: het geheel van opvattingen, gedragingen en posities die tot doel hebben de inhoud,
processen en effecten van overheidsbeleid te beïnvloeden.
Tot de omgeving van het politieke systeem behoren de nationale en internationale samenleving en
natuur.
De politieke invloeden die vanuit de nationale en internationale samenleving op het politieke
systeem inwerken, resulteren in een aanvoer, input, voor het politieke systeem. De aanvoer omvat:
eisen(beleidsvoorkeuren) en steun. Politieke eis: de claim dat door aanpassing of voorzetting van het
Pagina 5 van 68
,beleid een beter resultaat kan worden geboekt en komen voort uit behoeften. Politieke eisen komen
voort uit behoeften, wachters/poortwachters/gatekeepers van het politieke systeem, (media,
belangengroepen, adviesorganen, politieke partijen en Kamerleden. Van politieke steun bestaan
verscheidene vormen en kan zich richten op diverse onderdelen van het politieke systeem.
De eisen en steun die samen de aanvoer van het politieke systeem vormen, kunnen binnen het
systeem worden omgezet in overheidsbeleid. Het proces van het al dan niet omzetten van eisen en
steun in een overheidsbeleid is het beleidsproces. De genomen beleidsmaatregelen zijn dan te
beschouwen als de beleidsprestaties – de output – van het politieke systeem.
1.4 De beleidseffecten
In elk beleidsveld voltrekken zich processen. Vanuit het beleid gezien, zijn dat veldprocessen zoals
bijvoorbeeld productieprocessen, consumptieprocessen, onderwijsprocessen en migratieprocessen.
Overheidsbeleid is een streven om zulke veldprocessen in een gewenste richting te sturen.
Binnen elk van deze maatschappelijke processen bewegen zich individuele mensen en groepen, zij
hebben hun eigen doeleinden en middelen.
Overheidsbeleid is veelal een poging om het beleid van actoren in een beleidsveld in een bepaalde
richting te duwen of te trekken. De overheid tracht dan de doeleinden, informatie of macht van
burgers en hun organisaties te beïnvloeden.
Belangrijk is de vraag wat een overheidsbeleid werkelijk in de maatschappij aanricht. Dit is de vraag
naar de effecten of gevolgen van een beleid. Dat zijn de volgende vragen:
- Doelbereiking: Worden de doeleinden van het beleid wel bereikt?
- Doeltreffendheid of effectiviteit van het beleid (mate waarin het toepassen van een middel
bijdraagt aan het bereiken van een doel): In hoeverre is het bereiken van de doeleinden
veroorzaakt door het toepassen van de gekozen beleidsinstrumenten?
- Bijwerkingen: Welke zijn de niet-beoogde effecten – neveneffecten – van het beleid?
- Doelmatigheid of efficiëntie van het beleid (aanwezig naarmate bepaalde baten worden
bereikt met minder kosten of naarmate bepaalde kosten meer baten opleveren): Hoe is de
verhouding tussen de kosten van de ingezette middelen en de baten van de bereikte doelen?
- Relatieve profijt: Hoe gelijk of ongelijk verdelen de kosten en baten van het beleid zich over
bepaalde groeperingen van de bevolking en diverse overheidsinstanties?
Conformiteit en rechtmatigheid komen in hoofdstukken 7 en 8 aan de orde. De legitimiteit in
hoofdstuk 14.
Overheid, markt en particulier initiatief
Met het particulier initiatief bedoelt het boek de niet op winst gerichte privaatrechtelijke instellingen
die zich richten op het voortbrengen of verlenen van een maatschappelijk gewenste dienst. Bijv.
onderwijsinstellingen.
1.5 Het beheer van de beleidsorganisatie
Overheidsbeleid wat zich richt op burgers en hun organisaties in het eigen land of op een andere
overheid is extern of naar buitengericht overheidsbeleid. De doeleinden betreffen bepaalde
terreinen van de maatschappij, zoals het onderwijs, de gezondheidszorg, het milieu of de
werkgelegenheid.
Daarnaast kent elke organisatie een intern gericht beleid, vaak beheer of management genoemd met
als zorg het functioneren van de eigen organisatie. Verwant met het onderscheid tussen extern en
intern beleid is het onderscheid tussen primaire en secundaire processen van een organisatie. De
primaire processen betreffen de essentiële taken, die rechtstreeks bijdragen aan de centrale
doeleinden van de organisatie. Bij de secundaire processen gaat het om de zorg voor de personele,
financiële en andere middelen die een organisatie nodig heeft om te kunnen functioneren.
De balans kan ook naar de kant van het intern gerichte beleid doorslaan. Niet alleen in het
bedrijfsleven, maar ook bij de overheid, in ziekenhuizen en universiteiten is de macht van de
Pagina 6 van 68
, managers toegenomen. Een steeds groter deel van de personele en financiële middelen is in allerlei
organisatie verschoven van de primaire naar de secundaire processen.
Evenwichtig beleid tont aandacht voor zwel het externe als het interne beleid n voor zowel de
primaire en secundaire processen. Evenwichtig overheidsbeleid streeft ernaar maatschappelijke
problemen te verminderen op een manier die tegelijk doeltreffend, doelmatig en aanvaardbaar is.
1.6 Verandering van beleid op lange termijn
Om een scherp beeld te krijgen van beleid zijn ook de ontwikkelingen die zich op de lange duur
voordoen van belang. Daarbij dringen zich onder meer vier mogelijke vormen van ontwikkeling van
een beleid op:
- Rationalisering: een belangrijke vorm daarvan is toeneming van de doelrationaliteit: de
toeneming van de doelgerichtheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.
Rationaliteit in ruimere zin is redelijkheid, houdbaarheid van de argumentatie, zowel
empirisch als normatief.
- Democratisering: een toenemende mate van democratie: de mogelijkheid voor alle
betrokken om het beleid direct of indirect te beïnvloeden.
- Differentiatie: een toenemende verscheidenheid van doeleinden en middelen in het beleid
en een toenemende taakverdeling en specialisatie in de beleidsorganisatie.
- Integratie: een toenemende afstemming en bundeling van onderdelen van het beleid en van
de organisatie tot een samenhangend geheel.
De vier tendenties zijn te beschouwen als gevolgen van continue pogen om de vier centrale factoren
(doelgerichtheid, informatie, macht en taakverdeling/coördinatie) zo te versterken dat de
beleidsprocessen in een veranderende samenleving goed verlopen.
Ook voor de fundamentele politieke waarden die aan het beleid ten grondslag kunnen liggen dient
aandacht te zijn. Het kan zijn dat in termen van zulke waarden vooruitgang, stagnatie of een ernstige
terugval voordoet, extreem voorbeeld: het nazibewind vorige eeuw.
1.7 Samenvatting
Zie pagina 27
Hoofdstuk 2: Overheden
2.1 Inleiding
Vaak wordt met de term beleid verwezen naar het doelgerichte handelen van overheden. Overheden
worden omschreven als instanties die binnen een omschreven domein (gebied of sector) met gezag
bindende beslissingen nemen en handhaven. Handhavend doelt op dat de overheden het naleven
van hun besluiten door burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties kunnen afdwingen. Als
tegenover normovertreding kan worden opgetreden gaat het om bindende besluiten.
In een democratie wikken en beschikken gekozen en benoemde overheidsfunctionarissen namens de
burgers in het betreffende domein. Er wordt verondersteld dat zij ten minste de steun van de helft
van de bevolking hebben. De electorale of parlementaire steun voor de beslissende
overheidsfunctionarissen verschaft hun besluiten gezag ofwel legitimiteit.
Overheden hebben twee kenmerken: ze kunnen met gezag besluiten nemen; en ze kunnen de naleving
van deze besluiten afdwingen.
Overheidsoptreden brengt voor burgers kosten met zich mee, in de vorm van belasting en
vrijheidsbeperking. Daar staan baten tegenover zoals: door de overheid gegarandeerde rechten,
vrijheden en geproduceerde voorzieningen. In een democratie beslissen de burgers over de hoogte
van deze verplichten en het niveau van beleidsprestaties. Overheden hebben een natuurlijke tendens
om te groeien. Burgers gaan de toegang tot overheidszorg vanzelfsprekend vinden.
Pagina 7 van 68
