Samenvatting bestuursrecht
Hoofdstuk 1 de plaats van het bestuursrecht in het recht
Het recht bestaat uit 5 rechtsgebied:
1. Bestuursrecht
2. Staatsrecht
3. Strafrecht
4. Burgerlijk recht / privaatrecht / civiel recht
5. Internationaal recht
1. Bestuursrecht = beschrijft hoe de overheid haar bestuurstaak moet uitvoeren
(overheid in actie). Besturen = zorgen voor een goede gang van zaken in ons
land. Bijv: wegen aanleggen, studiefinanciering, zwembad bouwen en
uitkeringen toekennen.
2. Staatsrecht = geeft een organisatieplaatje van de Nederlandse overheid
(overheid in rust). Bijv: wanneer er verkiezingen worden gehouden en wat de rol
is van de ministers.
3. Strafrecht = beschrijft de gedragingen die strafbaar zijn en de regels die voor
politie en justitie gelden bij opsporing en berechting van verdachten van
strafbare feiten.
4. Burgerlijk recht = regelt de rechtsrelaties tussen personen (natuurlijke
personen en rechtspersonen).
5. Internationaal recht = regelt de verhouding met andere landen en de positie
van ons land in internationale organisaties.
Het recht kan worden onderverdeeld in:
1. Publiekrecht = regelt de juridische verhouding tussen personen
(burgers/bedrijven/instellingen) en de overheid. Bijv: milieuovereenkomst.
2. Privaatrecht = regelt de juridische relatie tussen personen. Bijv:
koopovereenkomst.
Hoofdstuk 2 inleiding bestuursrecht
Ons land heeft een bestuur dat zorgt voor een goede gang van zaken =
openbaar bestuur. Dit is actief op verschillende overheidsniveaus:
- Gemeentebestuur (College van B&W)
- Provinciaal bestuur (Gedeputeerde Staten)
- Landsbestuur (Regering)
Het bestuur behartigt het algemeen belang. Algemeen belang = het belang dat
we als burgers allemaal gezamenlijk hebben.
Het algemeen belang mag niet zomaar bepaald worden door het bestuur. Dat
bepaalt de politiek door middel van wetten. Bijv: wetgeving over
studiefinanciering.
Politiek -> wetten -> bestuur is gebonden aan deze wetten.
1
,Na deze algemene opmerkingen over taken van het bestuur, nog een keer de
vraag wat het bestuur eigenlijk doet:
- Het bestuurt voert feitelijke handelingen uit.
Feitelijke handelingen = handelingen die voor iedereen zichtbaar zijn en niet
zijn gericht op een rechtsgevolg. Bijv: blussen van een brand, aanleggen van
wegen. Het bestuursorgaan verricht deze feitelijke handelingen soms zelf uit en
soms geeft het opdracht voor het uitvoeren ervan.
- Het grootste deel van de activiteiten van een bestuursorgaan bestaat niet uit
feitelijke handelingen, maar uit besluiten.
Besluiten = schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan betreffende een
publiekrechtelijke rechtshandeling. Bijv: over bestemmingsplan, uitkering,
studiefinanciering.
Geschiedenis bestuurstaak
18e eeuw: nachtwakersstaat = de overheid moest als een “nachtwaker” over de
veiligheid van de burger waken en had vooral taken op het terrein van openbare
orde, veiligheid en defensie. Bijv: branden blussen.
19e eeuw: overheidstaak groeit verder uit = overheid ging zich intensiever
bemoeien met aanleg/onderhoud wegen, rails en vaarwateren.
20e eeuw: verbod kinderarbeid, bescherming zwangere werknemers en
arbeidstijden worden geregeld.
Vanaf 1950 explosieve groei bestuurstaak: stelsel sociale zekerheid, ruimtelijke
ordening, gezondheidszorg, cultuur en welzijn. Van nachtwakersstaat naar
verzorgingsstaat = de overheid heeft de taak om de burger op verschillende
terreinen een bestaansminimum te bieden als hij daar zelf niet voor kan zorgen.
Laatste 30 jaar hebben verschillende kabinetten geprobeerd om de overheid
enigszins te laten terugtreden. Bijv: NS. Laatste jaren legt de overheid meer
nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van de burger.
Sinds 2013 spreken we van een participatiesamenleving = van de burger wordt
verwacht dat deze zoveel mogelijk zelf doet voordat hij een beroep doet op de
overheid. Bijv: strengere regels uitkering.
In het bestuursrecht wordt onderscheid gemaakt tussen algemeen bestuursrecht
en bijzonder bestuursrecht.
Algemeen bestuursrecht = de regels die gelden voor alle verschillende
bestuurstaken van de overheid (Awb). Het zijn regels die altijd gelden ongeacht
met welk deel van de bestuurstaak de overheid bezig is.
Bijzonder bestuursrecht = is gericht op de inhoud van de verschillende
bestuurstaken bijv: vreemdelingenrecht, milieurecht.
2
,Bronnen bestuursrecht
- Internationale verdragen = EVRM/ IVBPR/ VEU
- Wetten = Grondwet/ Awb/ bijzondere bestuurswetten
- Provinciale en gemeentelijke verordeningen
- Jurisprudentie
- Gewoonte
Hoofdstuk 3 kernbegrippen in het bestuursrecht
Een bestuursorgaan is een hoofdrolspeler in het bestuursrecht. Een
bestuursorgaan voert een deel van de bestuurstaak van de overheid uit. Ze
beslissen bijv. over de afgifte van vergunningen en over uitkeringen.
Wat is een bestuursorgaan?
Art 1:1 Awb geeft twee omschrijvingen van een bestuursorgaan:
1. Een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (B-
organen)
2. Een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed (A-organen)
1. A-organen
Rechtspersoon = instelling of onderneming die een eigen leven leidt in het recht.
Er zijn twee soorten rechtspersonen:
- Privaatrechtelijke rechtspersonen: worden opgericht door mensen of
organisaties. Bijv: tafeltennisvereniging, een stichting tot behoud van een park
of een bedrijf zoals een bv of nv.
- Publiekrechtelijke rechtspersonen: worden door de wet in het leven geroepen
om een deel van de overheidstaak uit te voeren. Ook wel “openbare lichamen”
genoemd.
- Gemeente (burgemeester, gemeenteraad, college van B&W)
- Provincie (provinciale staten, gedeputeerde staten) = bestuursorganen
- Het Rijk (regering (koning en ministers))
Organen (bestuursorganen): de personen of instanties die namens de
rechtspersoon handelen. Bijv: burgemeesters, college van B&W, koning en
ministers.
Alleen de organen van de publiekrechtelijke rechtspersoon zijn dus
bestuursorganen!
2. B-organen
Privaatrechtelijke rechtspersonen vallen buiten de definitie van een
bestuursorgaan. Toch voeren sommige stichtingen of vennootschappen typisch
overheidstaken uit. Bijv: CBR die op basis van de wet de bevoegdheid heeft om
te beslissen of iemand een rijbewijs krijgt of de garage die de bevoegdheid heeft
om APK keuringen te verrichten.
A-organen vallen bij alles wat ze doen onder de Awb. Voor B organen is de Awb
alleen van toepassing als ze met hun overheidstaak bezig zijn dus niet als zij
bezig zijn met een auto te verkopen.
3
,Er bestaan meer publiekrechtelijke rechtspersonen dan alleen de gemeente, de
provincie en het Rijk. Denk aan Kamer van Koophandel, Universiteit en DUO.
Deze instellingen zijn publiekrechtelijke rechtspersonen. Daarmee zijn de
organen van deze publiekrechtelijke rechtspersonen bestuursorganen (A-
organen).
Dit zijn zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s).
- Zelfstandige bestuursorganen voeren zelfstandig een bepaald deel van een
bestuurstaak uit en staan los van de centrale overheid.
- Zelfstandig, want niet onder het gezag van een minister! Taken en
bevoegdheden vloeien voort uit de wet of AmvB.
- ZBO’s vaak opgericht om een ministerie “ te laten afslanken”. Het ministerie
kan zich dan op de kerntaken concentreren.
We hebben net gezien dat ZBO’s zelfstandig zijn omdat zij niet onder het gezag
van de minister staan. Wie is er dan politiek verantwoordelijk?
Toch de minister? = alleen voor zover de minister ook bevoegdheden heeft om
toezicht te houden en in te grijpen bij het ZBO want ZBO valt niet rechtstreeks
onder ministerie dus minister is maar gedeeltelijk verantwoordelijk.
Kan de minister dat niet? Dan ook niet politiek verantwoordelijk! En is er
niemand verantwoordelijk.
Gezien het bovenstaande staat het oprichten van nieuwe ZBO’s de laatste jaren
ter discussie.
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen regelt:
- welke gevallen
- onder welke voorwaarden
je een nieuwe ZBO mag oprichten.
De tweede hoofdrolspeler in het bestuursrecht is de belanghebbende.
Het is belangrijk om te weten of iemand belanghebbende is, omdat de Awb aan
belanghebbenden bepaalde rechten toekent.
Belanghebbende = degene wiens belang rechtstreeks is betrokken bij een besluit
van een bestuursorgaan. Bijv. aanvraag horecavergunning voor een café, is de
eigenaar van het café de belanghebbende. Maar ook de omwonenden kunnen
hierbij belanghebbenden zijn (overlast geluid).
- Belanghebbenden dienen vaak te worden gehoord voordat het bestuursorgaan
een besluit neemt
- Alleen belanghebbenden kunnen in bezwaar, beroep en soms zelfs in hoger
beroep!
4
,Wanneer is iemand belanghebbende (algemeen)? Art. 1:2 lid 1 Awb
OPERA
Objectief = het moet gaan om feiten. Dus niet kijken naar
emotie/belevingswereld
Persoonlijk = bijzonder individueel/onderscheiden amorfe mazza. (afstand, zicht)
Eigen = alleen op komen voor eigen belangen
Rechtstreeks = voldoende direct door besluit geraakt (casuaalverband).
Actueel = geen toekomstige gebeurtenis die nog onzeker is.
Normadressaat is altijd belanghebbende, bijv. iemand die een uitkering
aanvraagt.
Belanghebbende bestuursorgaan Art. 1:2 lid 2 Awb
Criteria persoonlijk + eigen (hierboven) worden vervangen door toevertrouwd.
TORA
Toevertrouwd = toevertrouwde belangen
Objectief = het moet gaan om feiten. Dus niet kijken naar
emotie/belevingswereld
Rechtstreeks = voldoende direct door besluit geraakt (casuaalverband).
Actueel = geen toekomstige gebeurtenis die nog onzeker is.
Belanghebbende rechtspersonen Art. 1:2 lid 3 Awb
Criteria persoonlijk + eigen worden vervangen door rechtspersoon en algemene
en collectieve belangen.
RAARO
Rechtspersoon
Algemene of collectieve belangen
Actueel = geen toekomstige gebeurtenis die nog onzeker is.
Rechtstreeks = voldoende direct door besluit geraakt (casuaalverband).
Objectief = het moet gaan om feiten. Dus niet kijken naar
emotie/belevingswereld
Dus ook rechtspersonen (en bestuursorganen) kunnen belanghebbende zijn.
Rechtspersonen kunnen als belanghebbende geraakt worden in hun eigenbelang.
Bijv. minder subsidie of geen bouwvergunning voor nieuw kantoorpand.
Daarnaast kunnen rechtspersonen worden geraakt in het bijzondere belang dat
zij behartigen. Bijv. verenigen of stichtingen die opkomen voor dierenwelzijn.
Een vereniging die bijv. opkomt voor dierenwelzijn kan zich niet zomaar als
belanghebbende melden bij elk concreet besluit over dieren. De eerste
voorwaarde die aan de rechtspersoon wordt gesteld is dat het bijzonder belang
wordt genoemd in de statuten (grondregels akte) van de rechtspersoon.
De tweede voorwaarde is dat dit bijzonder belang ook moet blijken uit de
feitelijke werkzaamheden van de rechtspersoon. De feitelijke werkzaamheden
mogen niet alleen bestaan uit het voeren van juridische procedures en het
indienen van bezwaarschriften. Het moet ook bestaan uit bijv.
voorlichtingsavonden, actie voeren, dieren redden. Als zij dit niet doen zijn zij
dus ook geen belanghebbende.
5
,Samenvattend belanghebbende:
- Bekijk eerst of iemand normadressaat is
- Bepaal vervolgens of de (mogelijk) belanghebbende onder de criteria van art.
1:2 onder lid 1, 2 of 3 Awb valt.
- De criteria objectief bepaalbaar, rechtstreeks en actueel blijven altijd bestaan.
- De criteria persoonlijk en eigen belang worden in lid 2 en 3 vervangen door
andere criteria
Bevoegdheden van de overheid zijn niet onbeperkt. Zij worden beperkt door 2
belangrijke beginselen:
Het legaliteitsbeginsel houdt in dat bestuursorganen alleen bevoegdheden
mogen uitoefenen als deze bevoegdheden terug te vinden zijn in de wet. Ze
moeten dus hun basis vinden in de wet. Bijv. de overheid mag alleen een deel
van het inkomen afpakken als de belastingwetgeving dat toestaat.
Het specialiteitsbeginsel houdt in dat het bestuur een bevoegdheid alleen mag
gebruiken voor het doel waarvoor de wet deze bevoegdheid geeft. Bijv. geeft de
wet een bevoegdheid om het milieu te beschermen, dan mag het bestuur deze
bevoegdheid alleen daarvoor gebruiken en niet om bijv. het verkeer te regelen.
De gebondenheid aan de wet is een fundament (basis) van onze democratische
rechtsstaat. Beide beginselen zorgen ervoor dat bestuursorganen geen
onbeperkte bevoegdheden hebben en dat burgers het optreden van
bestuursorganen kunnen laten beoordelen door de rechter.
Een bestuursorgaan kan, kort gezegd, op 3 manieren aan een bevoegdheid
komen:
1. Attributie
2. Delegatie
3. Mandaat
1. Attributie = nieuwe bevoegdheid wordt rechtstreeks in een wet toegekend
aan een bestuursorgaan. De wet schept dus zelf een bevoegdheid en kent deze
bevoegdheid toe aan een bepaald bestuursorgaan.
Bijvoorbeeld: Art. 2:1 lid 1 Wabo bepaalt dat het verboden is om te bouwen
zonder omgevingsvergunning. Art. 2:4 Wabo bepaalt dat het college van B&W
beslist over de aanvraag van een bouwvergunning. Hiermee verleent de
wetgever het college van B&W de bevoegdheid om een bouwvergunning af te
geven.
Attributie is ook mogelijk in een lagere regeling!
6
,2. Delegatie = bestuursorgaan draagt bestaande bestuursbevoegdheid over aan
ander bestuursorgaan. Dit laatste bestuursorgaan oefent zijn
bestuursbevoegdheid na de delegatie zelfstandig en onder eigen
verantwoordelijkheid uit.
Delegans = het bestuursorgaan dat zijn bestuursbevoegdheid delegeert.
Delegataris = het bestuursorgaan dat de bevoegdheid door delegatie heeft
verkregen.
Gevolgen delegatie:
- De delegans is zijn bevoegdheid na delegatie kwijt. Hij mag het dus niet meer
uitoefenen.
- De delegans is ook niet langer verantwoordelijk voor de manier waarop de
bevoegdheid wordt uitgeoefend.
- De delegans mag dus ook geen aanwijzingen meer geven aan de delegataris
hoe deze in concrete gevallen zijn bevoegdheid moet uitoefenen. (Algemene
aanwijzingen zijn wel toegestaan = beleidsregels)
- De delegans kan zijn delegatie weer intrekken.
- De delegans kan niet meer bevoegdheden delegeren dan hij zelf bezit
- Art. 10:15 Awb bepaalt dat er voor delegatie steeds een wettelijke basis is
vereist. (een bestuursorgaan mag zijn bevoegdheid alleen delegeren als de wet
dit mogelijk maakt)
- Art. 10:14 Awb verbiedt delegatie aan ondergeschikten. Het college van B&W
kan zijn bevoegdheid om een bouwvergunning te verlenen dus niet overdragen
aan een ambtenaar die leiding heeft van de afdeling Bouw- en woningtoezicht
van de gemeente, want deze ambtenaar is verantwoording schuldig aan het
college.
3. Mandaat = de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te
nemen.
Mandans/mandaatverlener: het bestuursorgaan dat het mandaat verleent.
Mandataris/ gemandateerde: de persoon die het mandaat ontvangt.
Soort werkverdeling:
- Bevoegdheid wordt niet overgedragen
- Besluiten van mandataris gelden als besluiten van mandans
- Bestuursorgaan blijft zelf verantwoordelijk
- Mandaat mag juist wel aan ondergeschikten
- Mandaat vereist geen wettelijke grondslag
- Algemeen mandaat moet schriftelijk, mandaat in concreet geval mag ook
mondeling worden gegeven.
Omdat bij mandaat geen bevoegdheid wordt overgedragen, is er voor mandaat
geen wettelijke grondslag vereist. Wel is mandaat is sommige gevallen verboden.
Zo mag de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften te maken niet
worden gemandateerd. Meestal mandeert een bestuursorgaan zijn bevoegdheid
aan een ambtenaar, maar het kan zijn bevoegdheid ook aan anderen
mandateren bijv. een ander bestuursorgaan.
Namens = altijd mandaat.
7
,Hoofdstuk 4 bestuurshandelingen
Bestuurshandelingen bestaan uit:
1. Feitelijke handelingen = zijn niet gericht op een rechtsgevolg. Feitelijke
handelingen hebben dus niet de bedoeling om rechten en plichten te scheppen.
Ze worden uitgevoerd omdat er een klus moet worden geklaard. Bijv. onderhoud
aan het plantsoen, vuilnis ophalen. Deze feitelijke handelingen scheppen geen
rechten en plichten, ze willen alleen feitelijk iets veranderen.
2. Rechtshandelingen = hebben een bedoeld rechtsgevolg. Het doel is dus
nieuwe rechten en plichten te scheppen. Bijv. een koopovereenkomst want de
bedoeling is dat de koper recht krijgt op levering van de zaak en de verkoper op
de koopsom. Ook het afgeven van een bouwvergunning is een rechtshandeling
want de houder krijgt bijv. het recht om een woning te bouwen.
Feitelijke handelingen hebben niet de bedoeling om rechten en plichten te
scheppen, maar kunnen dit onbedoeld wel doen bijv. als tijdens het onderhoud
van het park er met een machine een auto wordt geraakt. Dat moet die schade
vergoed worden.
Er bestaan twee soorten rechtshandelingen:
1. Privaatrechtelijke rechtshandelingen = gericht op het scheppen van
rechten en plichten in het burgerlijk recht. Bijv. een koopovereenkomst en
huurovereenkomst. Ook bestuursorganen kunnen privaatrechtelijke
rechtshandelingen verrichten bijv. als het college van B&W bouwgrond verkoopt.
Het bestuursorgaan heeft dan geen specifieke overheidsrol. Het bestuursorgaan
is dan een gewone verkoper die zich moet houden aan de regels die het
burgerlijk wetboek voor de koopovereenkomst geeft.
2. Publiekrechtelijke rechtshandelingen = rechtshandelingen die alleen door
een bestuursorgaan kan worden verricht. Bedoeling is het laten ontstaan van
rechten en plichten in het bestuursrecht. Bijv. een vergunning afgeven, een
belastingaanslag opleggen en een bestemmingsplan vaststellen.
Staat een publiekrechtelijke rechtshandeling op papier, dan wordt het een besluit
genoemd. Alle publiekrechtelijke handelingen zijn besluiten omdat het bijna altijd
op schrift wordt gesteld.
Het grootste deel van de productie van bestuursorganen, is het nemen van
besluiten.
Definitie besluit in art. 1:3 Awb.
- een schriftelijke beslissing
- afkomstig van een bestuursorgaan
- die een publiekrechtelijke rechtshandeling bevat.
Schriftelijke beslissing = de voorwaarde dat een besluit op papier moet staan.
Afkomstig van een bestuursorgaan = kenmerkend voor een besluit is dat
afkomstig is van een bestuursorgaan, want alleen zij hebben de bevoegdheid om
besluiten te nemen.
8
,Publiekrechtelijke rechtshandeling = de inhoud van het besluit bestaat uit een
publiekrechtelijke rechtshandeling. Dat wil zeggen uit een handeling van een
bestuursorgaan die is bedoeld om binnen het bestuursrecht rechten en plichten
te scheppen.
Globaal genomen zijn er twee soorten besluiten: besluiten met een algemene
strekking en beschikkingen.
1. Besluiten van algemene strekking (BAS) = Typerend voor besluiten van
algemene strekking is dat deze algemene werking hebben (dus gelden voor
meerdere mensen).
Er zijn drie verschillende soorten besluiten met een algemene strekking:
- algemeen verbindende voorschriften (avv’s)
- beleidsregels
- plannen
- Algemeen verbindende voorschriften (Avv’s)
Regels die algemeen geldend zijn bijv. wetten in formele zin en algemene
maatregelen van bestuur. Bezwaar en beroep tegen avv’s is niet mogelijk.
- Beleidsregels
Als een bestuursorgaan een bestuursbevoegdheid uitoefent, is het in lang niet
alle gevallen duidelijk hoe dat moet gebeuren. Bijv. kan een belastingplichtige de
kosten van studieboeken aftrekken als arbeidskosten. Dit is vaak niet in de wet
geregeld. In beleidsregels legt een bestuursorgaan vast hoe het een wettelijke
regeling zal uitvoeren. Ze zijn vooral van belang als de wet veel ruimte aan het
bestuursorgaan geeft om zelf beleid te maken.
Er zijn verschillende namen voor beleidsregels: notitie, circulaire en richtlijn.
Beleidsregels zijn openbaar. Dit betekend dat de burger kan controleren of het
bestuursorgaan zich in zijn geval wel aan de beleidsregels heeft gehouden. Zo
niet, dan kan hij bezwaar maken en als nodig in beroep gaan. Bezwaar en
beroep tegen beleidsregels zelf is niet mogelijk.
Beleidsregels zijn bindend, tenzij… Het bestuursorgaan hoeft zich niet aan de
beleidsregels te houden als dat, vanwege bijzondere omstandigheden, voor een
belanghebbende onevenredige gevolgen zou hebben: hij mag afwijken van
beleidsregels in een individueel geval als bijzondere omstandigheden daarom
vragen. Hij moet dan wel in zijn besluit duidelijk maken waarom hij heeft
afgeweken.
- Plannen
Een plan is een verzameling van met elkaar samenhangende besluiten. Bijv. een
bestemmingsplan. In een plan brengt het bestuursorgaan een aantal besluiten
over eenzelfde onderwerp met elkaar in verband, zodat ze samen een logisch
geheel vormen. Alleen als het plan rechten en plichten schept, is het een besluit.
9
, 2. Beschikkingen = typerend voor beschikkingen is dat deze niet van algemene
strekking zijn.
Een beschikking is een:
- besluit
- van een bestuursorgaan
- dat is gericht op een individuele persoon of op een concrete zaak.
Voldoet het niet aan deze dingen, dan is het geen beschikking.
Voorbeelden zijn: omgevingsvergunning, toekenning van subsidie, aanstelling tot
ambtenaar of stufi.
- Gericht op 1 of meer personen: meestal gericht op 1 of meer individuele
personen.
- Gericht op een groep personen: het aantal is niet van belang, als maar duidelijk
is op welke aanwijsbare personen de beschikking is gericht. Met andere woorden:
de aanwijsbare personen moeten een gesloten kring vormen. Bijv. een groep
hondenbezitters kan niet, want het kan elke dag veranderen.
- Gericht op een rechtspersoon: beschikkingen kunnen zich ook richten op
rechtspersonen. Denk aan het toekennen van subsidie aan een verenging of een
verlenen van een vergunning aan een bedrijf.
- Gericht op een zaak: beschikkingen kunnen zich ook richten op een zaak. Bijv.
beschikking waarin een woning onbewoonbaar wordt verklaard of waarin een
bepaald gebied wordt aangewezen als natuurmonument.
10
