Hoofdstuk 1: Inleiding
1.1 Benadering van het begrip staat
Samengevat is de staat een organisatie die met voorrang boven andere organisaties
effectief gezag uitoefent over een gemeenschap van mensen op een bepaald grondgebied.
Erkenning door andere staten is geen formeel vereiste, maar een belangrijke aanwijzing dat
de staat effectief gezag uitoefent. De staat is ook een rechtsgemeenschap, dat betekent
dat zij haar belangrijkste waarden in door dwang te handhaven leefregels heeft neergelegd.
De mogelijkheid van toepassing van dwang ter handhaving van de gemeenschapsnormen
is kenmerkend voor de staat. Binnen een staat zijn een of meer organen bevoegd tot het
uitoefenen van dwang. Men zegt dat die organen met gezag zijn bekleed. De regels die
betrekking hebben op de organisatie van de met gezag beklede organen en de grenzen van
hun gezag, vormen de rechtsregels die wij staatsrecht noemen.
In de middeleeuwen was het gezag in de West-Europese landen een persoonlijk recht van
de vorst (monarchie / oligarchie). Het gezag was overdraagbaar. Gezag is het tegendeel van
vrijheid, het beperkt de vrijheid van het individu. Voor iedere staatsleer geldt tegenwoordig
hetzelfde: elke burger is gelijkwaardig en heeft recht op gelijke invloed op het staatsbestuur.
(indien er vragen op het tentamen komen over de geschiedenis, dan nog 1.1 verder lezen)
1.2 Verdeling van de staatsmacht over verschillende organen
Een vergadering van zeer grote aantallen personen kan niet redelijk tot een besluit komen
en van zo een grote hoeveelheid mensen zal niemand zich werkelijk voor de genomen
besluiten verantwoordelijk voelen. Het bestuur, het gezag en de uitoefening van dwang
berusten dus bij op een of andere wijze door de burgers gekozen vertegenwoordigers.
Geen machthebber geeft gemakkelijk macht uit handen, daarom is vanouds gezocht naar
middelen om aan dit gevaar van de greep naar de macht van de gekozen gezagsdragers te
ontkomen. Om het risico van een dreigende dictatuur te ontgaan, heeft men een middel
gevonden: dat is de verdeling van het gezag over verschillende organen en dus over
verschillende groepen van mensen (representatief). Dordt ieder orgaan slechts een deel van
het gezag kan uitoefenen, heeft het de andere organen nodig. De verschillende organen
waarover het gezag verdeeld is, houden op deze wijze elkaar in evenwicht en in de gaten:
checks and balances. Het idee over de scheiding van de machten (Trias Politica) komt
van Montesquieu.
De drie machten zijn:
1. Wetgevende macht → de wetgever (regering en Staten Generaal)
2. Uitvoerende macht → de regering (koning en ministers)
3. Rechterlijke macht → de rechter
Naast het uitvoeren van de wet moeten er ook veel besluiten worden genomen. Over dit
soort beslissingen door de regering staat er bijna niets in de wet. De regering is dus niet
alleen een uitvoering van wetten, maar ook een zelfstandige bevoegdheid. Beide onderdelen
van de regeringstaak - uitvoering van wetten en de zelfstandige taak - worden in de
Grondwet ‘bestuur’ genoemd.
,De drie belangrijkste organen in de staat → regering, parlement en rechterlijke macht. Deze
drie organen opereren niet onafhankelijk van elkaar. De vaststelling van wetten is de taak
van de regering en het parlement samen. Het bestuur is de taak van de regering, maar de
regering staat bij de uitvoering daarvan onder voortdurende controle van het parlement.
Territoriale verdeling is een andere belangrijke manier om taken te spreiden. Men geeft
niet een centrale overheid alle bevoegdheden, maar men verleent of laat een deel van die
bevoegdheid aan regionale overheden (een federaal stelsel). Het stelsel van
gedecentraliseerde eenheidsstaat is het verlenen van vrij vergaande bevoegdheden aan
gemeentelijke en provinciale organen waarbij echter geen terreinen principieel zijn
uitgesloten van centrale bemoeienis (NL). Dit zijn dus allebei manieren om de
overheidsmacht in te dammen.
1.3 De democratische rechtsstaat
Het begrip rechtsstaat ziet toe op de bescherming van de burger tegen het staatsbestuur.
Het verwijst naar een staat waarvan de organisatie erop is gericht dat burgers beschermd
zijn tegen machtsmisbruik door de staat zelf.
Het begrip rechtsstaat ziet toe op de bescherming van de burgers tegen het staatsbestuur.
Het verwijst naar een staat waarvan de organisatie erop is gericht dat burgers beschermd
zijn tegen machtsmisbruik door de staat zelf. Binnen het begrip rechtsstaat vallen de
volgende aspecten te onderscheiden:
1. De staat erkent dat individuen en particuliere instellingen een staatsvrije sfeer
toekomt. Minderheden worden zo beschermd tegen een tirannieke meerderheid;
2. Optreden van een overheidsorgaan dat voor de burger bezwarend is (bijvoorbeeld
het heffen van belasting) dient te berusten op een algemene regel die de
bevoegdheid van het desbetreffende overheidsorgaan omschrijft. Het orgaan is aan
deze regel gebonden (legaliteitsbeginsel);
3. De regels waarin de bevoegdheden van een overheidsorgaan zijn omschreven,
moeten zijn vastgesteld door een ander overheidsorgaan;
4. Geschillen tussen de burger en de staat moeten worden beslist door een
onafhankelijke en onpartijdige rechter.
Binnen het begrip democratie vallen de volgende aspecten te onderscheiden:
1. Een democratische staat is niet denkbaar zonder vrije en geheime verkiezingen, met
redelijke tussenpozen, van het parlement. Burgers hebben gelijkelijk het recht om
leden van de volksvertegenwoordiging te kiezen (actief kiesrecht) en tot lid van de
volksvertegenwoordiging gekozen te worden (passief kiesrecht);
2. Er moet sprake zijn van openheid voor machtswisseling;
3. Het parlement dient een centrale rol te spelen in het staatsbestel. Dat betekent in
ieder geval dat de volksvertegenwoordiging een beslissende stem dient te hebben bij
het vaststellen van wetgeving.
1.4 Grondregels van een democratisch-rechtsstatelijke staatsorganisatie
Er zijn twee grondregels voor een democratisch-rechtsstatelijke staatsorganisatie die
getoetst dient te worden. De regels behoren niet tot het positieve recht: het zijn beginselen
die toch niet op alle terreinen in rechtsregels zijn gerealiseerd.
,De eerste regel, die een voorbeeld biedt van checks and balances en die aan het wettelijk
systeem en de staatsrechtelijke praktijk in Nederland ten grondslag ligt, is deze:
Geen bevoegdheid zonder grondslag in wet of Grondwet → legaliteitsbeginsel
Het bestuur heeft door bevelen en de rechterlijke macht door vonnissen zeggenschap over
het dwangapparaat van de staat: leger en politie. Daarmee is aan de organen het bestuur en
de rechterlijke macht een afschrikwekkende bevoegdheid gegeven. Om machtsmisbruik te
voorkomen is in de eerste grondregel neergelegd, dat rechter en bestuur beide die
bevoegdheid slechts mogen gebruiken, voor zover de Grondwet of de wet dat uitdrukkelijk
toestaat. De bevoegdheden berusten dus op een wettelijke grondslag. Een logische
consequentie van de grondregel is dat het optreden van bestuursorganen en rechters niet
alleen op de wet moet berusten, maar er ook mee in overeenstemming moet zijn.
Het legaliteitsbeginsel wordt slecht in formele zin nageleefd, doordat de door regering en
Staten-Generaal gemaakte wet nauwelijks inhoudelijke regels bevat, maar de bevoegdheid
deze vast te stellen overdraag (delegeert) aan lagere instanties.
De tweede regel, die rechtstreeks voortvloeit uit de gedachte dat geen bevoegdheid zonder
controle kan bestaan, luidt als volgt:
Niemand kan een bevoegdheid uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder
dat op die bevoegdheid controle bestaat → verantwoordingsplicht of controle
De eerste grondregel beperkte iedere bevoegdheid binnen de door de wet gestelde grenzen.
Deze verantwoordingsplicht of controle van de tweede grondregel kan voor ieder die
bevoegdheden uitoefent een andere vorm hebben: zij behoort voor niemand afwezig te zijn.
De wetgever kan namelijk in vele gevallen slechts ruime grenzen stellen. De vormen van
verantwoordingsplicht van en controle op overheidsorgaan zijn vele en velerlei:
a. De politieke verantwoordingsplicht van bestuurlijke organen tegenover
vertegenwoordigende lichamen. De ministers moeten zich verantwoorden tegenover
het parlement, de leden van de gedeputeerde staten tegenover provinciale staten, de
burgemeester en de wethouders tegenover de gemeenteraad. Deze plicht houdt in
dat het bestuurlijke orgaan inlichtingen moet verstrekken, een debat met de
volksvertegenwoordiging niet mag ontwijken en bij verlies van vertrouwen in beginsel
moet opstappen.
b. De ambtelijke ondergeschiktheid: ambtenaren met bepaalde bevoegdheden zijn
verantwoording schuldig aan hun chefs. Deze chefs zijn namelijk verantwoordelijk
voor de instructies die zij al of niet aan de ondergeschikte ambtenaren hebben
gegeven.
c. Het bestuurlijke toezicht: de regering heeft in beperkte mate de bevoegdheid zich
te bemoeien met het beleid van een gemeente of provincie. Preventief toezicht
houdt in dat een bestuursorgaan voor een bepaalde handeling goedkeuring moet
vragen aan een ander orgaan. Repressief toezicht houdt in dat een ‘hoger’
bestuursorgaan een beslissing van een ‘lager’ bestuursorgaan achteraf kan
corrigeren.
, d. De strafrechtelijke verantwoordelijkheid: een gezagsdrager kan strafrechtelijk
verantwoordelijk zijn voor zijn daden. Dit is uitsluitend mogelijk wanneer een
strafbepaling de gedragingen strafbaar stelt (wanneer ministers hun
medeondertekening verlenen aan een koninklijk besluit, wetende dat daarbij wetten
geschonden worden bijvoorbeeld).
e. De meeste besluiten van bestuursorganen zijn vatbaar voor beroep:
belanghebbende kunnen aan de beroepsinstantie vragen deze besluiten te
vernietigen en soms te vervangen.
f. De burgerlijke rechter kan ambtshandeling toetsen aan art. 6:162 BW
(onrechtmatige daad) wanneer er geen beroepsmogelijkheid aanwezig is. Dit
betekent dat het rijk, de provincie of de gemeente waarvan een orgaan die handeling
verricht heeft, tot schadevergoeding verplicht kan worden.
g. Er is ook controle van de rechter op zeker wetgevende organen. De rechter mag niet
beoordelen of een formele wet (een wet uitgevaardigd door de regering + SG) in
strijd is met de Grondwet: rechterlijke toetsing van wetgeving.
1.5 Historische ontwikkeling van een democratisch-rechtstsatelijke staatsorganisatie
Inspraak maakt het mogelijk dat burgers hun zienswijze naar voren brengen over
voornemens van het bestuur. Referenda en burgerinitiatieven, waarbij de kiezers zich
kunnen uitspreken over afzonderlijke onderwerpen van politieke besluitvorming of
regelgeving, kunnen een aanvulling bieden op de politieke besluitvorming. Een mogelijk
probleem bij referenda is dat soms complexe kwesties aan de kiezers worden voorgelegd
met slechts de mogelijkheid om ja of nee te zeggen.
1.6 Historisch-systematische methode
Onze methode van bestudering van de staatsrecht wetenschap moet enerzijds historisch
zijn om het bestaande naar werkelijke betekenis te kunnen begrijpen, maar anderzijds
systematisch om wat bestaat en tegelijkertijd bezig is verder te groeien, kritisch te kunnen
waarderen.
