Capita Bestuurs(proces)recht (2016). Onder redactie van A. T. Marseille, Albers en anderen.
H1: Inleiding
1.1 Centrale vragen van bestuursrecht
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur.
- Instrumentarium > waarmee de overheid stuurt
- Normen > die bij besturen in acht moeten worden genomen
- Mogelijkheden tegen het overheidsbestuur > verzetten
Waarom is overheidsbestuur nodig?
103. Noodzakelijk: openbare orde; zaken die je niet aan niet-overheidsorganisaties zou willen
uitbesteden (nachtwakerstaat, minimale overheid)
Positief: kredieten, subsidies
104. Overheid is niet op alle terreinen van het maatschappelijke leven actief: daar zijn de middelen
niet voor en er is kritiek op of iets wel een overheidstaak zou moeten zijn (doelen die worden
nagestreefd).
Het gebrek aan overeenstemming over de aard en omvang van de overheid heeft er ook mee
te maken dat de overheid vaak optreedt in situaties waarin tegengestelde belangen spelen
(voorbeeld Volendamse cafébrand).
Waarom zijn er aparte regels van bestuursrecht? (Waarom volstaan strafrecht en privaatrecht niet?)
- Privaatrecht: overheidsorganen stellen vaak eenzijdig vast wat rechtens is, verticaal
overheidsbestuur. Privaatrecht gaat uit van gelijkwaardige partijen, horizontaal.
o Art. 2.5 BW: rechtspersonen bezitten dezelfde privaatrechtelijke bevoegdheden als
natuurlijke personen.
o Art. 2.1 BW: openbare lichamen zoals de Staat, provincie, gemeenten en
waterschappen bezitten rechtspersoonlijkheid, daarom hebben ze normale
privaatrechtelijke bevoegdheden.
- Strafrecht: verschilt qua doel; strafrecht gericht op bestraffing van de dader, bestuursrecht
gericht op bereiken of herstellen van de legale situatie.
o Strafrecht heeft vaak onvoorwaardelijke normen: absolute geboden of verboden.
Het bestuursrecht heeft vaak voorwaardelijke normen: iets is een verbod tenzij een
vergunning of ontheffing.
o Handhaving verloopt anders. Strafrechtelijke normen gaan via politie, OM en rechter.
Bij het bestuursrecht ligt de handhaving bij het bestuursorgaan, de rechter kan wel
de rechtmatigheid toetsen.
o Verschil in sancties. In het strafrecht zijn sancties gericht op bestraffing van de dader
en onvoorwaardelijk: ongeacht of dader berouw heeft. Bestuursrechtelijke sancties
zijn gericht op herstel van de legale situatie en zijn veelal voorwaardelijk: worden pas
geëffectueerd als de overtreder binnen een gestelde hersteltermijn zijn overtreding
niet ongedaan heeft gemaakt of heeft beëindigd.
Op welke terreinen treedt de overheid op, en hoe?
108. Tijdens klassieke liberale rechtstaat een ordenende functie; handhaving en dwingende normen.
Vanaf de tweede helft van de negentiende eeuw kwam daar de zorg voor bestaanszekerheid bij, de
presterende functie.
109. Door economische crisis van rond de jaren 1930 moest de overheid ingrijpen in de markt; denk
aan wet op de economische mededinging. Hiermee kreeg de overheid een sturende functie: niet
,alleen dwingende voorschriften, maar ook selectievere instrumenten zoals voorschriften aan
vergunningen en subsidiëring.
110. In de tweede helft van de 20e eeuw kwam er de arbitrerende functie bij. Met name in het
omgevingsrecht: planbevoegdheden ten aanzien van de beschikbare ruimte, energie en
grondstoffen.
111. Alle functies zijn nu nog belangrijk.
Hoe heeft de bestuursrechtelijke betrekking tussen bestuur en burger gestalte gekregen?
112/113. De rechtspositie van burgers wordt in veel gevallen eenzijdig door de overheid vastgesteld
met het oog op behartiging van het algemeen belang. Vanuit het perspectief van de rechtstaat, moet
aan overheidshandelen (als die inbreuk maakt op natuurlijke vrijheid of eigendomsrecht) een wet ten
grondslag liggen (is het legaliteitsbeginsel).
- Legaliteitsbeginsel: twee argumenten
o Rechtszekerheidsbeginsel: dit vereist dat vooraf duidelijk is waartoe
overheidsorganen bevoegd zijn en hoever die bevoegdheden reiken.
o Primaat van de wetgever: volksvertegenwoordiging maakt deel uit van de
wetgevende macht, daarom impliceert een machtiging van de wetgever dat de
meerderheid van de burgers hiermee instemt.
In moderne bestuursrechtelijke wetten wordt steeds minder voldaan aan het materiële aspect dat
moet worden aangegeven tot hoever een bevoegdheid reikt. Dit heeft te maken met dat dit niet
altijd goed kan worden overzien. Daarom worden bevoegdheden ruim geformuleerd. Dit wordt
aangeduid als terugtred van de wetgever. Deze terugtred heeft twee aspecten.
1. Algemeen verbindende voorschriften worden overgelaten aan
- Regering: algemene maatregelen van bestuur
- Ministers: ministeriële regelingen
- Wetgevende organen van de lagere overheid
o Provinciale staten: verordeningen
o Gemeenten: verordeningen
2. Noch in formele wet noch in (lagere) bestuurswetgeving wordt het gedrag van burgers
genormeerd. Normering wordt overgelaten aan het bestuursorgaan door uitoefening van
beschikkings- of andere bestuursrechtelijke bevoegdheden.
Bestuursorganen bepalen hierdoor zelf wat rechtens is. Dit heet gelede normstelling.
Voor zover bestuursorganen discretionaire bevoegdheden hebben (vrijheid in beleid of beoordeling)
kan de rechter wel toetsen of het bestuursorgaan binnen de grenzen van zijn bevoegdheid gebleven
is. De rechter moet hier terughoudend toetsen voor zover het gaat om inhoudelijke keuzes.
114. Er is echter nooit sprake van rechtsvrije ruimte. Discretionaire bevoegdheden betekenen nog
steeds wel dat men zich aan algemene rechtsbeginselen moet houden (algemene beginselen van
behoorlijk bestuur). Hieraan kan bestuurlijk handelen door de rechter getoetst worden.
115. De betrekking tussen burger en bestuur wordt ook door algemene beginselen van openbaar
bestuur bepaald. In de algemene wet bestuursrecht zijn verschillende van deze beginselen ook
gecodificeerd.
- art. 3:2 Awb is (bondige vertaling van ongeschreven) zorgvuldigheidsbeginsel
- gelijkheidsbeginsel is nog niet in de wet Awb neergelegd
Dus voor zolang de wet het bestuurlijk handelen niet nader normeert en bestuursorganen vrij zijn om
beslissingen te nemen, gelden nog altijd de normen uit Awb en ongeschreven algemene beginselen
van behoorlijk bestuur. In zoverre is de verhouding tussen bestuur en burger altijd een
rechtsbetrekking.
,116. Bestuursorganen hebben vaak zelf beleidsregels opgesteld voor discretionaire bevoegdheden.
Bestuursorganen mogen hier ivm het vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel niet zomaar weer
van afwijken (bepaald door jurisprudentie). Alleen als de omstandigheden ertoe leiden dat
vasthouden aan de beleidsregels onevenredige gevolgen zou hebben.
Hoe wordt de kwaliteit van overheidsbestuur gewaarborgd?
117. De overheid is er op verschillende niveaus. Kleine gemeentes hebben vaak niet alle
specialiteiten in huis en kans op vriendjespolitiek. Grote gemeentes hebben deze problemen vaak
niet, maar wat eerder speelt is bureaucratie en grote afstand tot de burger.
118-120. Er zijn verschillende manieren waarop de kwaliteit van het bestuur gewaarborgd en
verhoogd kan worden:
- Kwaliteit van de wetgeving: duidelijkere en meer werkbare inhoudelijke criteria (maakt
afwezigheid van expertise een minder groot probleem)
- Politieke controle: een vertegenwoordigend orgaan dat controleert
- Controle door de rechter: dit kan wel alleen als er een beroep tegen een besluit wordt
gedaan. Rechter kan ook alleen de rechtmatigheid van een besluit toetsen: zijn de wettelijke
normen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur gevolgd? (en dus niet of een besluit
wenselijk is(doelmatigheid toetsen)). Een burger kan ook bezwaar maken bij het
bestuursorgaan zelf voor iets naar de rechter gaat. Deze interne procedure kan leerzaam zijn
voor het bestuursorgaan.
- Bestuurlijk toezicht: controle door hogere bestuursorganen. Twee soorten:
o Repressief bestuurlijk toezicht: hogere bestuursorganen kunnen besluiten
vernietigen
o Preventief bestuurlijk toezicht: sommige besluiten moeten door hoger
bestuursorgaan worden goedgekeurd.
o Richtlijnen: regels die bedoeld zijn om de bevoegdheidsuitoefening door
bestuursorganen te sturen of normeren. Deze zijn niet terug te voeren op een
bevoegdheid om deze op te stellen. (richtlijnen kunnen ook gebrek aan
deskundigheid compenseren).
H2: de personen in het bestuursrecht
220-223. Bestuursrecht regelt de rechtsbetrekkingen tussen (altijd) een bestuursorgaan en burgers.
Definities:
- Bestuursorgaan (1:1 Awb): een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is
ingesteld; of een andere persoon of college met enig openbaar gezag bekleed
(uitzonderingen in lid 2 en lid 3)
o De definitie is ingewikkeld door de complexiteit van de overheid: je hebt traditionele
ministers en B&W, maar ook publiekrechtelijke bevoegdheden die toekomen aan
privaatrechtelijke entiteiten, bijv. bij APK.
o Daarom onderscheid in A en B organen:
A: Fulltime bestuursorgaan. Enige voorwaarde: een persoon of college
(orgaan van een rechtspersoon) die krachtens publiekrecht is ingesteld. Het
uitoefenen van openbaar gezag is geen noodzakelijke voorwaarde. Er moet
altijd eerst gekeken worden of iets een A-bestuursorgaan is.
Bestuur als organisatie.
B: Parttime bestuursorgaan. Deze zijn alleen bestuursorgaan voor zover ze
over openbaar gezag beschikken. (dus alleen bestuursrecht als APK gedaan
wordt).
Bestuur als activiteit.
- Besluit (1:3 (1) Awb): een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een
publiekrechtelijke rechtshandeling.
,Organen van rechtspersonen, ingesteld krachtens publiekrecht
224-233: Inzoomen op art 1:1, eerste lid.
- Wat is een rechtspersoon? > Zie burgerlijk wetboek 2, artikel 1.
o De staat, de provincies, gemeenten en waterschappen bezitten
rechtspersoonlijkheid. (en ook lichamen waaraan krachtens de grondwet verordende
bevoegdheid is verleend, maar dit is een vage categorie).
o Andere lichamen waaraan een overheidstaak is opgedragen bezitten alleen
rechtspersoonlijkheid als dit uit het bij of krachten de wet bepaalde volgt.
o Organisaties als NV’s, BV’s bezitten rechtspersoonlijkheid (art 3)
o In het vermogensrecht is een natuurlijk persoon ook een rechtspersoon.
- Krachtens publiekrecht ingesteld?
o Betekent dat het anders is ingesteld dan bij een vereniging, stichting, NV of BV (zoals
in 2:3) of door een notariële akte (artikel 86)
o Maar dat iemand rechtspersoon is door de wet (2:1). (2:1 is een wettelijke erkenning
van het bestaan van de traditionele overheidsorganen).
o Andere lichamen die een overheidstaak hebben bezitten slechts
rechtspersoonlijkheid als dit uit een andere wet volgt, bijvoorbeeld uit de Politiewet
2012 of uit de Mediawet.
- Wanneer is er sprake van een orgaan van een rechtspersoon?
o Rechtspersonen worden vertegenwoordigd door een orgaan; een rechtspersoon zelf
is een abstractie. Een duidelijke definitie van orgaan is er niet echt.
o Uit de statuten en reglementen van de rechtspersoon vloeit voort welke organen
namens hem kunnen handelen. Dit zijn meestal de personen of colleges die leiding
geven aan de rechtspersoon. Soms moet het worden afgeleid uit de desbetreffende
organisatiewet (gemeentewet) of instellingswet (politiewet).
Toch blijft het lastig bepalen wie of wat een orgaan is. Voorbeeld
gemeentewet: de gemeentesecretaris en griffier (art. 100 gmw) zijn ook a-
bestuursorganen, maar deze hebben geen publiek-rechtelijke bevoegdheden
(dus geen openbaar gezag). Maar dat hoeft dan weer niet omdat het a-
organen zijn en daarmee geen b-organen.
Ambtenaren van een gemeente worden dus DOORGAANS NIET als orgaan
gezien. Tenzij een eigen taak of bevoegdheid wordt toegekend, zoals een
leerplichtambtenaar.
o Ministers en staatssecretarissen zijn organen volgens de grondwet.
o Andere personen of colleges van de Staat kunnen ook orgaan zijn, bijvoorbeeld
Algemene wet inzake rijksbelastingen bepaalt dat belastinginspecteurs orgaan zijn.
Andere personen en colleges met enig openbaar gezag bekleed: b-bestuursorganen
234. In de praktijk zijn b-bestuursorganen privaatrechtelijke entiteiten die gedeeltelijk bij het
openbaar bestuur betrokken zijn. B-bestuur alleen als A is uitgesloten.
235. Volgens de memorie van toelichting is openbaar gezag hetzelfde als het (kunnen) uitoefenen
van een publiekrechtelijke bevoegdheid waarmee de rechtspositie van de rechtssubjecten (hun
rechten en/of verplichtingen) wordt bepaald. M.a.w. ‘iets’ heeft overheidstaken en krijgt daarvoor
publiekrechtelijke bevoegdheden toegekend. Alleen bij de combinatie van een taak en bevoegdheid
kan gesproken worden van openbaar gezag: in de praktijk betekent het, besluiten kunnen nemen in
de zin van art 1:3 Awb.
237. Een privaatrechtelijke instantie is geen bestuursorgaan als haar handelen niet is aan te merken
als het uitoefenen van openbaar gezag (besluiten nemen in de zin van 1:3 Awb). Voorbeeld:
Vereniging Nederlandse Gemeenten. VNG is geen bestuursorgaan in de zin van 1:1 lid 1 Awb, maar
ook niet een b-orgaan omdat er geen wettelijk voorschrift is waaraan een publiekrechtelijke
bevoegdheid ontleend kan worden (waarmee de rechtspositie van andere rechtssubjecten bepaald
kan worden). De laatste kans commissie in Zeist was geen a-orgaan omdat het geen grondslag had in
,een wet of gemeentelijke verordening; en geen b-orgaan omdat toewijzing van de taak niet op een
rechtelijke bevoegdheid gebaseerd was (en dus was er geen sprake van openbaar gezag). Het trekken
van de grens is in veel gevallen erg subtiel.
238. In de praktijk is het verschil tussen A of B-bestuursorgaan niet zo van betekenis (alleen in een
paar minder belangrijke bepalingen, zoals 2:3, afdelingen 3.2 tm 3.4 en hoofdstuk 9). Zodra een B-
orgaan een besluit neemt (verandering teweegbrengt in de wereld van het recht) is er sprake van
openbaar gezag en is de hele Awb van toepassing. Zonder openbaar gezag is de Awb ook nauwelijks
nodig.
De uitgezonderde organen van artikel 1:1, tweede lid, Awb
239. Er zijn een aantal noodzakelijke uitzonderingen op ‘bestuursorgaan’.
- Formele wetgever (a) en rechter (c) in verband met trias politica
- (d) t/m (f) in verband met advies- en controletaken; deze onderscheiden zich van bestuurlijke
werkzaamheden waar Awb zich op richt.
240. De koning(in) wordt niet uitgezonderd: volgens de grondwet wordt de regering gevormd door
de koning en ministers (art. 43 GW; zie ook hoofdstuk 2 GW). ABRvS heeft echter geoordeeld dat de
koning geen bestuursorgaan is. De koning is dus een door de rechter gecreëerde aanvulling op de
uitzonderingen in 1:1 Awb.
De uitzondering op de uitzondering van artikel 1:1, derde lid, Awb
241. Er zijn uitzonderingen op de uitzonderingen van 1:1, tweede lid, omdat de rechtsbescherming
van voor de inwerkingtreding van de Awb behouden zou blijven.
H2.4: De belanghebbende
244-247. Welke burgers hebben allemaal rechten en bevoegdheden?
- Actio popularis: iedereen heeft een recht of bevoegdheid. Maar aangezien zo’n ruime
afbakening effectieve en efficiënte uitvering van bestuurlijke taken moeilijker maakt, komt
dit zelden voor. Uitzondering bijvoorbeeld art. 3:12, vijfde lid, Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht.
- Normadressaten: alleen de geadresseerden van een besluit hebben rechten en
bevoegdheden (stel dit zou gelden voor een bouwvergunning, dan zou alleen degene die de
bouwvergunning aanvroeg beroep kunnen maken). Deze opvatting is vaak te beperkt, omdat
in veel besluiten over het algemeen belang tegengestelde belangen afgewogen moeten
worden.
- De belanghebbenden: dit is een soort middenweg. Meestal kent de wetgever dus rechten en
bevoegdheden toe aan degenen wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Dit is
echter een begrip afhankelijk van de (aard van de) casus en daardoor onzeker. Er verschijnt
nog steeds jurisprudentie over. Het boek gaat er daarom verder ook diep op in.
248. Voor de Awb was het al zo dat belanghebbenden beroep konden instellen bij de rechter. Dit is in
8:1 Awb overgenomen. In de Awb is het begrip ook gebruikt gaan worden ter afbakening van
degenen aan wie allerlei andere rechten en bevoegdheden toekomen, met name in de procedure ter
voorbereiding van een besluit (bijvoorbeeld: aanvraag (1:3, derde lid, Awb). Belanghebbende moet
worden gehoord als het aannemelijk is dat hij bedenkingen zal hebben bij de voorgenomen
beschikking (art. 4:7 en art. 4:8 Awb) en zijn belangen mogen niet onevenredig worden getroffen
door een besluit (art. 3:4, tweede lid, Awb). Bij iedere bepaling waarin belanghebbende staat, moet
het begrip aan de hand van dezelfde criteria worden bepaald.
249. Op deze monochrome toepassing van het begrip belanghebbende is wel kritiek. Men vindt
bijvoorbeeld dat in een eerder stadium een veel ruimere hantering zorgvuldigheid zou kunnen
bevorderen. Toch moet het begrip belanghebbende zelfs in andere wetten dan de Awb op dezelfde
manier worden uitgelegd als in de Awb, tenzij nadrukkelijk een andere bedoeling blijkt.
,250. Art. 1:2, eerste lid, Awb definieert belanghebbende als volgt: ‘degene wiens belang rechtstreeks
bij een besluit is betrokken’. De volgende elementen zijn in de definitie te onderscheiden:
- Belang: iemand ondervindt van iets een feitelijk effect (het gaat er niet om of iemands
rechtspositie door een besluit verandert). Dit belang moet wel reëel zijn. (VB iemand die
vergunning krijgt voor kantoor aan huis houdt dezelfde rechten en plichten, maar het
feitelijke effect is dat de woonomgeving van die persoon verandert).
- Belang moet aan iemand toekomen: ‘degene’ in de definitie. Dit kunnen zowel natuurlijke
personen, rechtspersonen, bestuursorganen en overige entiteiten (meestal maatschappen
en vennootschappen onder firma) zijn.
- Het belang moet rechtstreeks betrokken zijn bij een besluit: de belangenpositie van ‘degene’
moet dus veranderen door het besluit.
251. Jurisprudentie concentreert zich met name om de vraag of degene die beroep heeft ingesteld
daartoe wel bevoegd is (hij moet daarvoor belanghebbende zijn). Jurisprudentie is niet altijd
consistent, maar er zijn wel een aantal nadere criteria af te leiden. Dit is afhankelijk van het soort
entiteit.
De soort entiteit is alleen niet relevant in het geval van de normadressaat van een
persoonsgerichte beschikking. (252-254): Bij individuele besluiten (gericht aan bijv. een natuurlijke
persoon, een rechtspersoon of bestuursorgaan) zoals het verstrekken van een uitkering, het
weigeren van een subsidie is de normadressaat (in de beschikking wordt een norm gesteld)
belanghebbende. Het kan zo zijn dat een ander vraagt om een beschikking (bijvoorbeeld intrekken
drank- en horecavergunning), dan is de normadressaat niet dezelfde als de aanvrager. Meestal is dit
echter wel zo. Er kunnen afhankelijk van de aard van de beschikking andere belanghebbenden zijn,
bijvoorbeeld bij bouwvergunningen, maar dit worden dan derdebelanghebbenden genoemd. Maar
meestal is de normadressaat dus de enige belanghebbende.
Criteria voor belanghebbende per entiteit:
255-273. De belanghebbendheid van natuurlijke personen en rechtspersonen die opkomen voor hun
eigen belangen. Degene heeft slecht een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang als voldaan is
aan alle vijf de volgende criteria:
- Eigen belang: je kan niet, met de beste bedoelingen, voor de belangen van een ander
opkomen (vb. zoon kan niet beroep aantekenen tegen weigering van subsidie vader; oude
eigenaar kan niet voor nieuwe eigenaar omgevingsvergunning bouwen aanvragen). Alleen als
je een duidelijke machtiging tot deze bevoegdheid kunt overleggen van de ander kan dit.
- Persoonlijk belang: vanuit het idee dat bestuursorganen gaan over het algemeen belang, zou
in principe iedereen belanghebbende kunnen zijn. Daarom wordt iemand alleen
belanghebbende als zijn belang bijzonder, individueel en persoonlijk is en zich onderscheidt
van de amorfe massa. Hier is veel jurisprudentie over (zie pag. 43 e.v.)
o Vb. persoonlijk: een predikant was tegen ontruimen tijdens MKZ omdat het veel leed
bracht in de gemeente. Maar dit was geen persoonlijk belang en dus was hij geen
belanghebbende.
Dit speelt met name bij besluiten die leiden tot activiteiten die een uitstraling hebben in de
fysieke leefomgeving. Het blijkt dat de rechter de kring van omwonende belanghebbenden
niet te ruim wil trekken. Dit verschilt alleen nog wel per type activiteit waarvoor vergunning
wordt aangevraagd (zie pag. 44 e.v.).
o Bestemmingsplannen: nabijheids- en zichtscriterium en de mate van de ruimtelijke
uitstraling
o Milieuvergunningen: eigenaren en bewoners van percelen waar milieugevolgen
kunnen worden ondervonden
o Omgevingsvergunningen bouwen: in ieder geval bewoner of eigenaar van
naastgelegen perceel, daarna speelt afstand/nabijheid, waarbij of iemand zicht heeft
op een ondersteunend criterium is (nabijheidscriterium + zichtscriterium)
, In de wet algemene bepalingen omgevingsrecht (wabo) is gesteld dat voor meerdere
activiteiten, dus bijvoorbeeld kappen en bouwen, één omgevingsvergunning nodig is. Wat
heeft dit voor invloed op de kring van belanghebbenden? Belanghebbendheid wordt per
deeltoestemming beoordeeld. Iemand kan dus belanghebbende zijn voor kappen maar niet
voor bouwen. Als twee activiteiten onlosmakelijk verbonden zijn (zoals bedoeld in 2.7, eerste
lid, wabo), dan gaat men echter niet uit van belanghebbendheid per deeltoestemming.
Een tweede probleem is het concurrentiebelang. Dit speelt vaak bij verlening van
bouwvergunningen voor bedrijfsvestigingen. Dan moet bekeken worden of een besluit de
concurrentieverhoudingen beïnvloedt (zie pag. 47).
Hierboven ging het steeds om persoonlijk belang bij beschikkingen. Geldt de vereiste van
persoonlijk belang ook bij besluiten van algemene strekking? Voorbeelden van dit soort
besluiten zijn het plaatsen van stoplichten, het beslissen over eenrichtingsverkeer. Dit raakt
alle weggebruikers en ook hun rechtspositie, omdat iedereen zich aan dit verkeersbesluit
moet gaan houden. Vb. in bepaalde straten in Tilburg mocht je je fiets niet meer parkeren.
Iemand ging daartegen appelleren vanuit het idee dat de specifiteitseis niet mag worden
gesteld omdat het gaat om een besluit van algemene strekking. Zelf kwam hij enkele keren
per week daar op zn fiets. ABRvS oordeelt dat persoonlijk belang eis nog steeds geldt: dat de
appellant regelmatig op de fiets in de stad is maakt hem geen belanghebbende. De normale
weggebruiker heeft in het geval van algemene verkeersbesluiten dus geen
belanghebbendheid. Meestal zijn de mensen die aan betreffende straat wonen
belanghebbende. Als het gaat om besluiten van algemene strekking in de zin van
bestemmingsplannen, dan kan iemand belanghebbende zijn bij bepaalde onderdelen van een
plan en bij andere niet.
- Objectief bepaalbaar belang: het moet geen emotioneel iets zijn, iets subjectiefs. Dus
bijvoorbeeld bij een gemeentelijke fusie zeggen dat je je geen lid van de andere gemeente
voelt, geeft geen belanghebbendheid.
- Actueel, voldoende zeker belang: op dat moment moet er daadwerkelijk belang zijn. Niet een
belang dat misschien in de toekomst zou kunnen spelen.
- Direct geraakt belang: er moet een voldoende causaal verband zijn tussen het besluit en
iemands belang. Ook deze eis heeft veel complicaties en daarom veel jurisprudentie en
wordt daarom uitgebreider besproken (vanaf pag. 51).
Iemand heeft geen belanghebbendheid als hij afgeleid belang heeft. VB. de schuldeiser heeft
belang dat iemand een uitkering krijgt, want dan kan die de schuld terug betalen. De
schuldeiser is alleen geen belanghebbende. In de praktijk betekent dit ook dat bij de
afwijzing van een aanvraag voor een vergunning voor bouwen doorgaans alleen de aanvrager
zelf beroep kan instellen. Daarbij kan het zo zijn dat zelfs als het afgeleide belang groter is
dan het directe belang, de afgeleide geen belanghebbende wordt geacht (hierdoor is er ook
wel wat kritiek ontstaan hierop). Vb dat genoemd wordt is dat een aannemer in een contract
heeft gezegd dat de eigenaren van het door hem gebouwde pand voor subsidie in
aanmerking komen. Als de subsidie vervolgens niet wordt verleend en de aannemer moet
betalen, is de aannemer GEEN belanghebbende, alleen de huiseigenaren zelf.
o Het idee dat iemand met afgeleid belang geen belanghebbende kan zijn komt voort
uit dat een persoon niet een positief besluit opgedrongen moet kunnen krijgen.
o Een belang is NIET afgeleid als het belang tegengesteld is (alleen bij parallel belang);
toch is voor soms lastig te bepalen of een belang parallel of tegengesteld is. Vb. is
werkgever belanghebbende bij besluit over arbeidsongeschiktheidsuitkering
werknemer? WAO voor een werkgever kan ertoe leiden dat een werkgever geen
loon meer hoeft te betalen, maar ook dat premie voor arbeidsongeschiktheids-
verzekering toeneemt. Omdat dit het allemaal ingewikkeld maakt is maar besloten
dat werkgever in hoedanigheid van werkgever belanghebbendheid heeft. Andere
uitzondering is dat iemand met parallelle belangen belanghebbende kan zijn als
, iemand door een besluit wordt beperkt in het gebruik van zijn eigendomsrecht of in
een fundamenteel (grond- of verdrags)recht.
o Iemand is ook geen belanghebbende als het afzonderlijke effect van het besluit op
zijn belang erg klein is. Vb. beslissing inzake een buslijndienst, iemand was er tegen
ivm verkeersdrukte. Maar zoveel effect heeft de bus niet op de verkeersdrukte.
o Iemand is ook geen belanghebbende als er eerdere besluiten zijn geweest of latere
besluiten zullen volgen die echt iemands belang direct hebben geraakt.
274-283: De belanghebbendheid van rechtspersonen die opkomen voor algemene of collectieve
belangen.
Voor rechtspersoon geldt hetzelfde als voor een natuurlijk persoon: de rechtspersoon heeft een
eigen, persoonlijk en objectief bepaalbaar belang en is belanghebbende als dat belang ook actueel,
voldoende zeker is en de rechtspersoon direct wordt geraakt.
Maar bij rechtspersonen worden als hun eigen, persoonlijke en objectief bepaalbare belangen ook
beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstelling en feitelijke
werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Dit zou ook goed kunnen zijn voor het machtsevenwicht
ten opzichte van bestuur.
- Algemene belangen: vb. milieubelangen, cultuur etc.
- Collectieve belangen zijn de gezamenlijke belangen van (bijna) alle leden van een groep
personen.
o Natuurlijke personen die uitsluitend opkomen voor het collectieve belang kunnen
ivm vereiste van persoonlijk belang niet als belanghebbende in aanmerking komen.
277. Wanneer een organisatie aan de volgende eisen voldoet, worden algemene en/of collectieve
belangen als haar belangen beschouwd va art 1:2, derde lid, Awb:
- De organisatie is een rechtspersoon: het gaat om rechtspersoon als in de zin van privaatrecht,
meestal zijn het stichtingen of verenigingen. Als een groepering niet bij notariële akte is
opgesteld en twijfel over rechtspersoonlijkheid bestaat, kan zij eventueel worden beschouwd
als informele vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid (2:30 BW). Door de
bestuursrechter bepaald, geldt dit als:
o Er voldoende ledensubstraat is
o Er voldoende organisatiestructuur is
o De groep als eenheid deelneemt aan het rechtsverkeer
- De rechtspersoon moet een algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigen: een
politieke partij voldoet hier vaak niet aan, omdat het een te weinig omlijnd belang is wat zij
behartigt (te algemeen belang). Ook een stichting als Monumentenbehoud NL kwam om die
reden niet in aanmerking als belanghebbende.
- De rechtspersoon moet dat belang blijkens zijn statutaire doelstelling en zijn feitelijke
werkzaamheden behartigen: het moet gaan om echt actieve organisaties (vandaar feitelijke
werkzaamheden). Aan de aard van feitelijke werkzaamheden worden ook scherpe eisen
gesteld.
o Het louter in rechte opkomen tegen besluiten kan in de regel niet aangemerkt
worden als feitelijke werkzaamheid in de zin van 1:2, derde lid, Awb.
o Het informeren en mobiliseren van omwonenden via website of nieuwsbrief,
onderzoek doen of laten doen en contact met politici en media zijn wel feitelijke
werkzaamheden.
o Soms worden actiegroepen opgericht om een besluit tegen te houden: oordeel uit
2008 is dat een rechtspersoon dat is opgericht na een primair besluit maar voor een
besluit op bezwaarschrift, als belanghebbende kan worden aangemerkt. Bij de
beoordeling moeten de feitelijke werkzaamheden die zijn verricht tot het einde van
de bezwaartermijn meegenomen worden.
o Uitzondering op feitelijke werkzaamheden is als een organisatie aannemelijk kan
maken dat zijn een bundeling van individuele belangen tot stand brengen. Dan is de
, feitelijke werkzaamheid die bundeling. Deze soepele benadering is er omdat het voor
effectieve rechtsbescherming wenselijk is dat individuele belanghebbenden hun
belangen gezamenlijk behartigen. Vb. hiervan is vereniging Dorpsbelangen
Dwingeloo. Het geldt niet als de individuen niet op de hoogte zijn van het
lidmaatschap of zich de laatste ledenvergadering niet herinneren.
- Verder moet dan nog blijken of het belang rechtstreeks is. Het belang moet dus wederom
actueel en voldoende zeker zijn en de belanghebbende moet direct geraakt zijn door het
besluit. Vb. van vereniging vrienden van Twickel; ze waren tegen een besluit voor
appartementen in het landgoed, omdat ze bang waren dat landgoed Twickel helemaal
bebouwd zou gaan worden. Maar dit is onzekere toekomst en dus geen belanghebbendheid.
Speciaal geval is nog dat van rechtspersonen die collectieve belangen van een groep
behartigen zoals vakbonden, verenigingen van eigenaren. Een organisatie die opkomt voor
leden behartigt dan een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Uit de rechtspraak blijkt
dat ze dan alleen als belanghebbende kunnen worden aangemerkt indien het belang van een
substantieel deel van de leden wordt geraakt (en dus niet van enkele aanwijsbare).
284-287: De belanghebbendheid van bestuursorganen.
Een bestuursorgaan kan belanghebbende zijn bij besluiten van een ander bestuursorgaan, maar
heeft geen eigen, persoonlijke belangen zoals natuurlijke en rechtspersonen die hebben.
Bestuursorganen behartigen namelijk het algemene belang. De belangen van bestuursorganen zijn
volgens art. 1:2, tweede lid, Awb de aan het orgaan toevertrouwde belangen. Dit kan worden
afgeleid uit de wettelijke taakomschrijvingen van het bestuursorgaan.
Bekende bestuursorganen zoals B&W (gemeentewet) hebben zeer algemene
taakomschrijvingen, deze zijn vaak niet genoeg voor belanghebbendheid. De bestuursrechter let dan
meer op bijzondere wetten waarin specifieke taken en bevoegdheden aan bestuursorganen zijn
toebedeeld (bv. Natuurbeschermingwet maakt B&W belanghebbende bij aanwijzing van bepaald
gebied als natuurmonument).
Als een bestuursorgaan de aan hem toevertrouwde belangen delegeert, dan is het zijn
belanghebbendheid ook kwijt.
Ook voor bestuursorganen geldt dat het belang actueel moet zijn en direct geraakt door het
besluit. Daar worden nog een aantal opmerkingen over gemaakt:
- Invloed van staatsrechtelijke verhoudingen: bestuursorganen zouden hun onderlinge
conflicten bestuurlijk en politiek moeten oplossen, en niet via de bestuursrechter.
Voorbeelden hiervan zijn:
o Art 1.4 Crisis- en herstelwet: bestuursorganen van decentrale overheden mogen niet
bij de bestuursrechter procederen tegen een Chw-besluit dat niet tot hen is gericht
o Bestuursorgaan mag zijn positie als belanghebbende niet misbruiken om op
oneigenlijke wijze toezicht op een ander orgaan uit te oefenen
- Probleem rechtspersoon vs. bestuursorgaan: een rechtspersoon kan ook belangen hebben.
Met name bij A-bestuursorganen ontstaat nogal eens de vraag wie als belanghebbende kan
optreden, het bestuursorgaan als zodanig of de rechtspersoon waartoe het orgaan behoort.
Vb. gemeente krijgt subsidie voor zoiets als verkeersmaatregelen. Wie is dan de
belanghebbende, de gemeente die het geld krijgt (vermogensrechtelijke eenheid) of B&W
dat gaat over verkeersveiligheid? Globaal kan gesteld worden dat de rechtspersoon
belanghebbende wordt als het vermogen wordt geraakt en in andere, niet-financiële
situaties, B&W.
288: De belanghebbendheid van andere entiteiten. Andere entiteiten kunnen rechtspersoon zijn mits
zij herkenbaar zijn in het rechtsverkeer. Denk aan vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid,
zoals maatschappen. Deze partijen zijn wel eens normadressaat van beschikkingen. Verder kan het
gaan om medezeggenschapsraden van scholen of ondernemingsraden bij bedrijven. Verdere opties
zijn er nauwelijks.
, H4: Handelingen van het bestuur
401. In de Awb staat het ‘besluit’ als handelingsvorm van bestuursorganen centraal. Zo is beroep
(ingevolge art. 8:1 Awb ) in beginsel alleen mogelijk tegen een besluit. Een besluit is omschreven in
art. 1:3, eerste lid, Awb als ‘een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een
publiekrechtelijke rechtshandeling.
402. Een bestuursorgaan doet naast het uitoefenen van publiekrechtelijke bevoegdheden ook
‘feitelijk gedrag’, zoals het helpen van iemand die aan de balie komt , het openbreken van je
voordeur of het uitvoeren van een geluidsmeting. Een bestuursorgaan kan ook privaatrechtelijke
rechtshandelingen verrichten. De overheid kan kopen of verkopen, de overheid kan huren of
verhuren, de overheid kan aanbesteden etc. Het contract is dan van dezelfde aard als die van twee
particulieren.
beslissingen tot het verrichten van een niet
op rechtsgevolg gerichte handeling (bijv.
rubberen tegels vervangen door stenen in
een speeltuin)
niet op rechtsgevolg
gerichte handelingen zuiver feitelijke handelingen (bijv. die
stenen leggen in de speeltuin)
mededelingen (bijv. over de voortgang van
handelingen van behandeling aanvraag)
bestuursorganen
privaatrechtelijke rechtshandelingen
wel op rechtsgevolg
gerichte handelingen
publiekrechtelijke rechtshandelingen
Handelingen van het bestuur: Rechtshandelingen van het bestuur
403. Bij een besluit gaat het om een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een
handeling die gericht is op enig rechtsgevolg, die enig rechtsgevolg beoogt. Een rechtsgevolg is een
verandering in het geheel van de bevoegdheden, aanspraken, rechten en plichten van één of meer
natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel de vaststelling van de juridische status van een
persoon of zaak.
404. Alleen rechtshandelingen kunnen een besluit in de zin van de Awb zijn. Het gaat er ook niet om
of een rechtsgevolg optreedt, het gaat om een handeling waarmee een rechtsgevolg wordt beoogd.
Het boek noemt een (betwistbaar) voorbeeld van het aanwijzen van een ophaallocatie voor
vuilniscontainers. ABRvS vond dit geen rechtshandeling, maar [auteurs] stellen dat je ook zou kunnen
zeggen dat het wel zo is, omdat burgers verplicht worden vuilnis aan te bieden op dergelijke locaties
en niet ergens anders. Dit stukje van beoogd is belangrijk voor het volgende voorbeeld dat het boek
noemt. Als B&W beslissen de bestrating in een winkelcentrum net voor de kerst opnieuw te gaan
leggen, wordt geen rechtsgevolg beoogd. Wanneer deze actie van B&W als onrechtmatige daad in de
zin van art. 6:162 BW wordt aangemerkt opdat voor de gemeente wettelijke plicht tot
schadevergoeding ontstaat (mensen gaan elders winkelen), dan kan alsnog niet gezegd worden dat
dit een rechtshandeling was, omdat dit rechtsgevolg niet was beoogd. Het is wel een rechtsfeit, een
feit met rechtsgevolgen.
