Minor Beleid en Management in de Publieke Sector
Management
HC 1 – 27 september 2018 – Inleiding Management
Uitgangspunt Rainey
Rainey was een van de belangrijkste Amerikaanse hoogleraren bestuurskunde. In H1 stelt hij aan de orde wat
er zo specifek is aan publiek management en bestuurskunde. Bestuurskunde heef twee belangrijkste pijlers:
- Public policy (beleid) gaat over de vraag hoe publieke organisates beleid ontwikkelen, wat zijn de
gewenste efecten ervan, hoe kan de overheid bereiken wat ze wil bereiken (buitenkant van
overheidshandelen)
- Public management hoe organiseer je dat als organisate (binnenkant overheidshandelen)
Hoe kan de overheid bereiken? Management is management is management: waar je management ook
toepast, het zal altjd hetzelfde zijn. Dat is de generieke literatuur. Aan de andere kant heb je de
bestuurskundige literatuur die zegt, wij zijn bijzonder. Voor publieke organisates geldt iets anders dan voor
private organisates. In die literatuur zie je te weinig aandacht voor de vraag wat is er precies anders of
specifek aan publieke organisates t.o.v. private organisates.
Op p.12 probeert Rainey te laten zien welke onderwerpen hij behandelt. Bovenaan staan ‘goals’: iedere
organisate heef uiteindelijk een doel. Een van de vragen die je kan stellen is: wat is dan specifek aan het doel
van een publieke organisates?
Die doelen worden vormgegeven door politeke leiders, er wordt een strategie ontwikkeld. Waar het
uiteindelijk in sterke mate om moet gaan, is prestates. Als organisates niet presteren, dan loopt het spaak. Het
presteren heef te maken met leiderschap, cultuur, structuren (wat voor vaste dingen heb je neergezet) en
processen (hoe verlopen alle minder zichtbare elementen binnen een organisate, zoals macht, besluitvorming
en communicate). Uiteindelijk moet het uitgevoerd worden door mensen, zelfs als het in sterke mate
geautomatseerd is.
Overigens zou je van alle kopjes kunnen zeggen dat H3 het belangrijkste hoofdstuk is, maar sla de rest niet
over. H3 geef eigenlijk een samenvatng van de overige hoofdstukken en is een sleutelhoofdstuk om de rest
van het boek te begrijpen.
H2: Korte historische schets organisatetheorie
Dit hoofdstuk is best een belangrijk hoofdstuk. Het schetst immers de algemene organisatetheorie. Wat voor
indelingen van die organisatetheorie hanteert Rainey dan? Als je naar de organisatetheorie kijkt, dan zie in de
loop van de geschiedenis dat de opvatng over organisates en hoe organisates zich ontwikkelen, vrij fors is
veranderd. Historisch gezien is er ontwikkeling van aandacht voor meer gesloten, bureaucratsche organisates
naar meer open, feeibele organisates. Dat kan je verklaren met de zogenoemde Contngentetheorie. De
Contngentetheorie houdt het volgende in: ontwikkelingen in de eeterne omgeving zijn bepalend voor wat er
intern gebeurd. Dat betekent ook dat wanneer de omgeving veranderd, dan moet de organisate zich
aanpassen. De inrichtng wordt dus bepaald door omgevingskenmerken. Als je dat doortrekt, zeg je dus dat
publieke organisates in een andere omgeving bestaan dan private organisates en dus ook een andere
structuur zullen kennen. De omgeving van publieke organisates is anders dan de omgeving van private
organisates. De omgeving is cruciaal voor interne processen.
Wat je ziet in de omgeving van organisates, is dat die steeds dynamischer wordt en steeds feeibeler. De
wereld is immers veel groter geworden (d.m.v. internet, media etc.). Een feeibele omgeving, vraagt feeibele
organisates. De concurrente in de omgeving van organisates is enorm veranderd. Er wordt meer feeibiliteit
en dynamiek gevraagd van organisates, omdat de omgeving dynamischer en feeibeler is geworden. Rainey
zegt dan dit is de hoofdregel in de literatuur.
Klassieke organisatetteorieën
Rainey zegt: Wat is de klassieke theorie, wat is er in de loop der tjd veranderd en hoe ziet het er nu uit?
Als je naar de klassieke theorieën kijkt (de theorieën van 100 jaar geleden), dan zie je dat die de neiging hadden
om een ‘one best way’ te benaderen: het idee dat er maar 1 manier is om het goed te doen en organisates die
het niet op die manier doen, zijn niet goed bezig. Er is 1 manier van organiseren. Daarbij zien we organisates
,als een closed system; een gesloten iets, waarbij de omgeving er eigenlijk niet veel toe doet. Als je dan kijkt
naar de literatuur zijn er drie hoofdstromingen:
1. Taylor en Scientic Management
2. Weber en de bureaucratetteorie:
Moderne organisates moeten gebaseerd zijn op een legaal-ratonele vorm van gezag en
bureaucrate en zijn superieur aan traditonele vormen. Weber komt uit een tjd waarin
bureaucrate een topvorm was van besturen. Weber zegt je moet anders organiseren.
Het is belangrijk om het op een andere manier te organiseren en dat op een legale, ratonele
manier te doen, om te voorkomen dat de leider aan de top allemaal dingen doet waardoor
het systeem aangetast zou worden. De vraag is hoe sterk is dat bureaucratsche systeem nu?
Kenmerken bureaucrate:
i. De bureaucrate is regelgedreven, de regels leggen vast wat de taken, bevoegdheden
en verantwoordelijkheden zijn;
ii. De bureaucrate kent een sterke hiërarchie;
iii. Posites in bureaucrate vragen eepert training en zijn een hoofdtaak (geen bijbaan),
ze vragen om competente ambtenaren (in begin 20 e eeuw was belastngambtenaar
een bijbaan. De stelling van Weber is dat dit niet een geode manier is. Je moet
mensen trainen, ze een goed salaris zijn en het mag zijn bijbaan zijn om ambtenaar
te zijn);
iv. Voor het management van subunits van de organisate geldt een relatef beperkt
aantal en stabiele regels;
v. Een bureaucratsche posite is onderdeel van een carrièreladder: er moet
mogelijkheid zijn om carrière te kunnen maken.
Doe het op deze manier, en dan gaat het goed volgens Weber one best way. Dit is de
enige manier om de macht van een heerser/regering aan banden te leggen. Eigenlijk is
bureaucrate noodzakelijk voor democrate volgens Weber.
3. De ‘administrateve management’ sctool (vooral Amerikaans)
Voor een belangrijk deel is de Amerikaanse administrate gebaseerd op deze stroming. Het
heef dan ook grote invloed gehad op de inrichtng van het UAA-overheidsapparaat.
Je moet een onderscheid maken tussen arbeidsverdeling (vision of work) en de coördinate
daarvan. Je moet vervolgens kijken naar wat zijn die taken, waar werken de mensen en wat is
de onderlinge afankelijkheid.
Daarbij geldt een limit span of control: een leidinggevende moet niet te veel ondergeschikten
hebben, want je moet overzicht kunnen hebben en houden. Je moet dus een leidinggevende
hebben en zoveel mogelijk mensen die hetzelfde doen, bij elkaar brengen.
Er is een acroniem POADCORB bedacht, die nog steeds wordt gebruikt om een organisate
neer te zeten:
i. Planning (wat ga ik doen),
ii. Organizing (hoe richt ik het in),
iii. Ataffing (mensen erbij zoeken),
iv. Directng (hoe leid je ze),
v. Coordinatong (coördineren en op hoger niveau wordt de leidinggevende weer
gecoördineerd),
vi. Reportng (verslaggeven); and
vii. Budgetng (er moeten budgeten worden toegekend).
Het gaat hier om een formele organisate en heel belangrijk is de hiërarchie.
One best way: dit is de manier waarop je het moet doen, een andere opte is er niet.
Je krijgt dan een reacte en die wordt uitgebreid geschreven in dit hoofdstuk. Volgende beschreven reactes:
- Reacte I: de mens en de limits to ratonality. Leuk al die structuren, maar waar zijn de mensen? Je kan
mensen beïnvloeden door ze aandacht te geven. De mensen zaten eigenlijk niet in al die klassieke
theorieën.
o Aimon: veel van die klassieke theorieën zijn gebaseerd op een ratoneel mensbeeld en
mensen handelen eigenlijk alleen maar door voordelen tegen nadelen af te wegen en als de
, voordelen groter zijn, dan doen ze het. Maar Aimon zei: dat is onzin, want mensen handelen
weliswaar ratoneel, maar wel binnen een beperkte strook. De ratonaliteitsleer gaat er
eigenlijk vanuit dat je alle mogelijke keuzes in kaart brengt en dan een beslissing neemt. In de
praktjk doet niemand dat zo uitgebreid. Gegeven de informate die je op een moment hebt,
neem je een beslissing. De ratonaliteit is dus begrenst en het gedrag van mensen is dus
bounded ratonality. Binnen een bepaalde conteet denk je dat iets het beste is.
o Besluitvorming is volgens Aimon te complee, dus mensen maken een satsfying keuze: een
keuze waarvan men zegt hier ben ik tevreden ben.
o Een complete, ratonale beslissing is onmogelijk.
o Er is dus geen one best way, want er is geen universele manier van organiseren. Je keuzes zijn
maar beperkt en wat je kiest, is beperkt ratoneel, maar a of b kan allebei.
- Reacte II: de human relatons school
o Bouwt voort op Hawthorne studies en wijst op belang van partcipate, self-esteem en goede
arbeidsrelates tussen management en personeel.
o Je hebt theorie X: ik ga lekker niet zeggen wat je (voor mij) moet doen.
o En je hebt theorie Y: zou je dit willen doen voor mij? Ik denk dat we er allebei waarden bij
hebben. Je moet mensen verleiden om dingen te doen en aan te spreken op een motverende
wijze.
o Op die manier geven we andere manier van leiding. Je moet mensen aanspreken op
intrinsieke motvate.
Meer recent: contngentetheorie
Deze theorie zegt in essente: de omgeving verandert, waardoor de organisates zullen veranderen.
Globalisering vraagt van organisates dat ze zich aanpassen. Begin jaren 70 waren er nog geen Japanse auto’s
op de markt. Fransen kochten enkel Franse auto’s, zoals Renault. Er is toch wel concurrente met Japanse,
Chinese, Franse auto’s. De markten zijn nu echter veel groter geworden, wat betekent dat organisates zich
moeten aanpassen. De globalisering gaat razendsnel en daar moet op worden ingespeeld.
Klassieke organisates zijn hiërarchisch, maar zijn hiërarchische organisates ook feeibel? Nee, de organisate
werkt van boven naar beneden of van beneden naar boven (werknemer ziet iets en gaat naar zijn
leidinggevende, die geven het door aan hun leidinggevende, ergens bovenaan denken ze we moeten wat doen
en koppelen het weer terug naar beneden. Tegen de tjd dat het weer beneden is, is het eigenlijk al te laat om
in te grijpen). Er zijn bepaalde tradites en omgangsvormen en daar kan niet zomaar van afgeweken worden.
Een hiërarchie is niet feeibel en de stelling is dan ook dat je in deze tjd, waar feeibiliteit nodig is, eigenlijk niet
meer hiërarchisch kunt organiseren. Dat is de reden dat Rainey zegt dat we een ontwikkeling zien naar open,
adapteve organisatevormen. Organisatevormen die minder hiërarchisch en minder bureaucratsch zijn. Je
moet wel, omdat die conteet zo snel veranderd. Doe je dat niet, dan ga je als organisate uiteindelijk ten onder.
Belangrijkste conclusie H2;
Er is geen one best way of management
Medewerkers, mensen doen ertoe
De omgeving van organisate speelt een heel belangrijke rol voor interne processen
De huidige omgeving vraagt om feeibele organisates: volgens Rainey een trend van gesloten, closed
organisates, naar open-adapteve organisates
In de gewone organisatetheorie wordt weinig aandacht gegeven aan het mogelijk verschil tussen
publieke en private organisates. Daarom is het belangrijk om er in dit boek verder aandacht aan te
besten.
H3: Heel belangrijk toofdstuk!
Dit gaat in op de vraag wat er bijzonder is aan publieke organisates. Hetgeen in dit hoofdstuk wordt
behandeld, komt in de volgende hoofdstukken terug. Paragraaf 3.1 schetst de essentële verschillen tussen
publieke en private organisates op basis van onderzoek (samenvatng kern van het boek). Wat is typerend
voor publieke organisates en wat is anders t.o.v. private organisates?
,Onderscheid publiek en privaat
Het onderscheid publiek en privaat is eigenlijk moeilijker dan je zou denken. Een aantal voorbeelden:
Ministerie 100% publiek
Prorail pure publieke organisate, maar mag geen winst maken. Er is een staatssecretaris
verantwoordelijk voor.
ING privaat, maar een aantal jaren geleden tjdelijk deels genatonaliseerd, omdat anders de bank
was omgevallen. Ook recent een boete gekregen omdat ze een publieke taak niet hadden uitgevoerd
(opsporen van mensen die geld witwassen). Het is dus hartstkke privaat, maar als bank moeten ze
publieke taken uit voeren.
ABN-AMRO privaat, maar was een aantal jaar geleden een staatsbank (van de overheid), inmiddels
weer grotendeels geprivatseerd.
Achiphol pure overheidsorganisate, waarvan de aandelen 70% bij het Rijk, 20% bij Amsterdam en
2% bij Roterdam ligt. Er was een plan om het volledig te privatseren en Achiphol naar de markt te
brengen, maar dat is niet gebeurd. Achiphol is ook een van de weinige overheidsinstellingen waarbij
de directeur meer verdient dan de Balkenende-norm.
Woningscorporate privaat, maar heef een sterke publieke functe.
IJsselland Ziekenhuis privaat, maar een sterke publieke functe.
Erasmus MC (opleiding en ziekenhuis) net iets publieker dan een gewoon ziekenhuis, het heef ook
de opleidingsfuncte en verwevenheid met de publiekheid
RET publiek, maar verzelfstandigd. Atadsregio is juridisch eigenaar, gemeente Roterdam is
fnancieel eigenaar
Conneeeion privaat, maar tot 12/10/13 had de Ataat 33% aandelen. Financiering komt deels uit
publieke middelen.
Erasmus Universiteit publiek, maar deel private inkomsten (cursussen, onderzoek voor derden)
Vrije Universiteit privaat, valt onder ‘Vereniging voor Hooger Onderwijs op Gereformeerden
Grondslag’. Het is bijzonder onderwijs en dat is veel privater dan publiek.
Er is dus sprake van een onduidelijk onderscheid. In werkelijkheid zijn er mieed, intermediate en hybride
vormen. Er zijn wat Rainey noemt, functonele analogieën. Dat wil zeggen dat organisates die hetzelfde doen,
maar waarbij de ene publiek is en de ander privaat (vb. NA vs. Arriva).
Je hebt compleee relates tussen publieke en private bedrijven. ING die eigenlijk ook publieke taken heef. De
verwevenheid tussen publiek en privaat is behoorlijk groot. Rainey spreekt dan ook over de sociale rol van
sommige organisates en de conteet (vb. ING heef de functe om publieke taken te verrichten). Daarnaast is
een Notaris super privaat, maar heef ook veel publieke taken die hij moet verrichten. Een daarvan is dat hij
verplicht is om een vermoeden van fraude moet melden. Ook mag een notaris niet weigeren om iemand zijn
testament te doen, dat moet hij doen. Bij verkoop van onroerende zaken, moet de notaris nakijken of er geen
sprake is van fraude. Zowel, dan moet hij dit melden. Dit is dus duidelijk een publieke taak.
Dus: Vermijd oversimplicate: denk niet publiek of privaat: er zit nog heel veel tussen. Het onderscheid is
minder simpel dan dat je op eerste gezicht zou denken.
Desalnietemin: public organizatons are those the government owns and funds and therefore has authority to
direct and control. Het gaat om juridische eigendom en funding (geld, middelen, economische eigendom). Dat
zijn de twee dimensies die publiekheid waarborgen. Als een organisate juridisch publiek is, en het volledige
budget publiek is bepaald, dan is het de meest zuivere vorm van overheidsorganisate. Als je gaat spelen met
eigenaarschap en fnanciële kant, dan kan je gaan kijken naar hoe publiek een organisate nu eigenlijk is: de
mate van publiekheid. Publiekheid wordt dan bepaald door economisch en juridische eigendom.
Waarom bestaan publieke organisatess
Imperfecte markt: als we alles aan de markt overlaten, gebeuren sommige dingen niet.
o Post, zorg, publieke goederen en free riders (vb. als post volledig geprivatseerd wordt, kan
het gebeuren dat de post nooit meer bezorgd zal worden).
Wie heef er belang bij om een weg aan te leggen?
o Onderwijs en zorg komen anders niet tot stand.
, o Individuele incompetente: je weet niet of alles wat je eet wel gezond is. Er is een inspecte,
een toets op de kwaliteit van ons voedsel. Je kan zelf nooit alles weten over voedsel. Dit
maakt dat je een overheidsorganisate nodig hebt om die incompetente te corrigeren en in te
zien op de kwaliteit van ons voedsel.
o Eeternalites en spillovers: als je alles aan de markt overlaat, wat gebeurt er dan met het
milieu etc. Waarschijnlijk gaat het dan niet goed.
De politeke ratonale
o Je kan met elkaar afspreken wat je belangrijk vindt en waar de publieke waarden liggen (vb.
goed onderwijs/zorg). Dat vinden wij zo belangrijk, dat we daar eetra geld aan gaan besteden.
Dat vinden wij dan ook een belangrijke overheidstaak. Hier zit een politek besluit achter.
Onderwijs, zorg
Outcomes that citzens want
Maar: waarden zijn wel vaak tegenstrijdig
Politek vs. de markt
o Wil je sommige dingen nog wel aan de markt overlaten?
Het leger
De polite
o Maar: het merendeel van de soldaten die in Irak onderdeel van het leger waren, werden
aangestuurd door private organisates. Deze organisates vormden dus een belangrijk deel UA
strijdmacht in Irak.
o Wat publiek is, is uiteindelijk een politek besluit. Wat publiek en privaat is, is uiteindelijk een
keuze. Het gaat weer om de politeke ratonale en de vraag: wat willen wij nu met elkaar. Dit
is bepalend voor de vraag in hoeverre organisates nu publiek of privaat zijn.
Publiekheid
De hedendaagse literatuur zegt je hebt onderscheid in fnanciering en eigendom. Eigendom kan publiek of
privaat zijn. Financiering kan publiek of privaat zijn en afankelijk van hoe die fnanciering in elkaar zit, zeg je
deze organisate is volledig publiek.
Publiek eigendom Privaat eigendom
Publieke fnanciering Ministerie van Defensie, Aociale Lockheed (JAF), Conneeeion,
Dienst Gemeente, RET, HTM, Arriva, Ziekenhuizen
Polite
Private fnanciering Achiphol, Havenbedrijf Microsof, Philips, ING, Kruidvat
Roterdam, ABN Amro, ENECO
Er is een soort mist in het midden en niet altjd duidelijk wanneer een organisate nu privaat of publiek is. Het is
niet een zwart-wit iets, maar een situate waarin organisates privaat of publiek zijn. Daartussenin zit van alles
en nog wat en dat wordt bepaald door de mate van publiekheid (juridische eigendom en funding). In
werkelijkheid zijn er echter veel hybride vormen.
Rainey noemt ten verschillende dimensies van verschillen
1. Factoren gelegen in de omgeving:
Welke factor is dominant in de omgeving publieke organisates?
De samenleving vertaalt zich in de politek. De samenleving is dus de belangrijkste omgeving
in publieke organisates. Recente voorbeelden:
Geen uniformen voor militairen
Lerarentekort
Kinderpardon (raakt de IND)
Fraude bij UVW
Telefoonnummer voor verwarde mensen
Vaccinateplicht
Rapportages over alimentates aan Ayriërs
2. De relate organisate – omgeving
Veel organisates hebben last van overmatge regels, omdat ze tegemoet moeten komen aan
alles wat er in de omgeving moet gebeuren (zie slide)
