Heringa: Staatsrecht (13e ed.)
Samenvatting door Tahrim Ramdjan 1
II Staat: object en subject
1 Staat als object: Staatsrecht
• Het staatsrecht duidt op het recht dat ziet op inhoud en functioneren van de instellingen
van de staat. Het omvat regels met betrekking tot de bevoegdheden van de staat.
o Op EU-niveau wordt eerder de term ‘institutioneel recht’ gebezigd.
• Bij uitstek is het centrale staatsrechtelijke document de grondwet, als geschreven
document. Dat bevat de belangrijkste regels van het staatsrecht en is omringd met
bijzondere waarborgen. Daarom kan het ook met enkel bijzondere regels en procedures
gewijzigd worden.
• Er is een aantal subdisciplines onder het staatsrecht.
o Het politieke staatsrecht heeft betrekking op regels van bevoegdheden, werkwijze en
taken van de politieke organen: regering en Staten-Generaal.
o Het decentralisatierecht heeft betrekking op het recht van de lagere overheden.
o De grondrechten leggen normen op aan het optreden van de staat.
• Verwant aan het staatsrecht is het bestuursrecht, dat primair toeziet op de
bestuursbevoegdheid van de executieve organen van de staat.
o Het bestuursrecht heeft het gemeen met staatsrecht dat het over bevoegdheden
gaat, alsmede over normen van bevoegdheden.
o Het bestuursrecht heeft zich echter ook weer zodanig ontwikkeld, met allerlei
bijbehorende subdisciplines, dat het tegenwoordig als aparte discipline wordt
beschouwd.
o In Frankrijk heeft het bestuursrecht al helemaal een aparte status, aangezien daar
een aparte rechterlijke instantie is ingesteld: de Conseil d’Etat met enige bevoegdheid
over bestuursrechtelijke geschillen. De gewone rechter kan daar niet over oordelen.
§ In het Verenigd Koninkrijk is de gewone rechter echter wel bevoegd om te
oordelen over bestuursrechtelijke geschillen.
• Gelet op Art. 107(2) Gw stelt de wet algemene regels van bestuursrecht vast. In Nederland
geschiedt dit volgens de Awb: Algemene wet bestuursrecht.
2 Staat als subject
• De kenmerken van een staat zijn:
1) Er is sprake van een territoriale organisatie;
2) die gezag uitoefent over een op het grondgebied woonachtige bevolking;
3) en daartoe over machtsmiddelen beschikt, zoals het geweldsmonopolie.
• Men spreekt soms wel van een nationale staat: in dat geval wordt een vierde criterium
gebezigd, namelijk dat de personen onder het gezag en op het grondgebied van de staat een
‘natie’ zijn.
• Als het gaat om de erkenning van staten in het internationaal recht, beslist de Algemene
Vergadering over lidmaatschap van een Staat van de Verenigde Naties. Let erop dat bij
erkenning van een staat, politieke aspecten een rol spelen.
o De kwaliteit van een staat, staat los van de vraag naar de aanwezigheid van een staat:
een staat die gebrekkig in staat is intern gezag uit te oefenen, kan alsnog als staat
erkend zijn.
• Verder moet er een onderscheid gemaakt worden tussen de erkenning door de
internationale gemeenschap van een staat enerzijds, en de erkenning door de
internationale gemeenschap als de legitieme regering van die staat anderzijds.
• Niet ieder volk kan recht doen gelden op een ‘eigen’ staat, ondanks Art. 1(1) IBPVR dat
bepaalt dat elk volk een recht op zelfbeschikking heeft. Dit recht wordt niet geacht in te
houden dat elk volk een recht op secessie of een onafhankelijke staat heeft.
,Heringa: Staatsrecht (13e ed.)
Samenvatting door Tahrim Ramdjan 2
• De Europese Unie voldoet aan de hiervoor geschetste eisen om als staat door het leven te
gaan, maar blijft formeel een internationale organisatie, opgericht bij verdragen (VEU en
VWEU). De soevereine lidstaten besluiten daarbij unaniem over verdragswijziging.
o Waarom heeft de EU geen kenmerken van een staat?
§ Verder heeft de EU een recht van secessie toegevoegd in Art. 50 VEU,
waarvan het Verenigd Koninkrijk voor het eerst gebruik zal maken.
§ Daarbij bepleitte het Duitse Hooggerechtshof dat er geen sprake is van een
Europese staat omdat er geen demos (eenheid van Europees volk) is.
Staatsvorming hoeft echter niet altijd gekoppeld te zijn aan eenheid van
volk.
§ Ondanks de opsomming hieronder waarom de EU op een federale staat
lijkt, moet men in beschouwing nemen dat het grootste deel van uitvoering
van EU-recht bij de lidstaten berust.
• Daarbij heft de EU geen zelfstandig belasting;
• en ontbreekt aan de EU typische politie- en defensietaken.
o Waarom heeft de EU wél kenmerken van een staat?
§ De EU lijkt op een federale staat, gezien de volgende kenmerken:
1) De Verdragen kunnen worden gezien als constitutie;
2) Er zijn bevoegdheden toegekend aan de Unie;
3) Er is een catalogus van grondrechten;
4) Er worden wetgevende, bestuurlijke en rechtsprekende taken
uitgeoefend;
5) Er is een burgerschap van de EU (Art. 20 VWEU);
6) Er wordt een buitenlands beleid gevoerd.
3 Soevereiniteit
• Het begrip soevereiniteit wordt op een aantal manieren gebezigd:
1) Internationaalrechtelijke betekenis: de Staat heeft op zijn grondgebied het exclusieve
geweldsmonopolie; een Staat kan zich niet bemoeien met de interne zaken van een
andere Staat;
o Houdt ook verband met de bevoegdheid om internationale rechtshandelingen te
verrichten: sluiten van verdragen, aansluiten bij internationale organisaties.
o De internationaalrechtelijke soevereiniteit wordt echter beperkt door bepaalde
normen onder het internationaal recht; en door internationale organisaties
waaraan supranationale bevoegdheden worden toegekend, zoals de Europese Unie,
zie in dat licht Art. 92 Gw.
o De EU neemt deel aan het internationale rechtsverkeer (zij kan verdragen sluiten),
maar is niet erkend als staat noch lid van de VN. De lidstaten van de EU zijn
gezamenlijk de constituerende macht van het EU-gezag.
2) Hoogste gezag – een autoriteit binnen de Staat: in NL de grondwetgever.
De grondwetgever: de wetgever die in twee lezingen, waarbij in de tweede met
tweederdemeerderheid, een wijzigingsvoorstel van Grondwet aanvaardt (A. 137 Gw).
3) Het pakket aan bevoegdheden dat cruciaal wordt gevonden om te spreken van de
‘soevereine’ staat: dit zijn onder andere geweldsmonopolie, belastingheffing, defensie,
buitenlands beleid, etc.
4) De filosofie of theoretische grondslag van overheidsgezag: volkssoevereiniteit.
o Zowel de Amerikaanse als Franse grondwet kennen hun legitimiteit toe aan de
soevereiniteit van het volk. Deze grondslag is echter louter filosofisch, niet per
definitie ook meteen procedureel.
,Heringa: Staatsrecht (13e ed.)
Samenvatting door Tahrim Ramdjan 3
o Ook de Duitse grondwet kent een dergelijke grondslag, maar daar is daadwerkelijk
bepaald dat bepaalde basiselementen van de Grondwet niet mogen worden
veranderd door de grondwetgever.
o De Nederlandse grondwet kent geen expliciete verwijzing naar de
volkssoevereiniteit, net als in het Verenigd Koninkrijk. In het VK is de ultieme
soeverein de ‘Queen/King in Parliament’, naar de doctrine van ‘parliamentary
supremacy’: het parlement komt een onaantastbare wetgevende bevoegdheid toe.
4 Constitutie, grondwet en staatsrecht
a Constitutie en grondwet
• Constitutie: het geheel van regels en beginselen dat een staat constitueert en ordent.
• Grondwet: het document waarin de meest belangrijke regels over staatsorganisatie en
verhouding tussen staat en burger, zijn neergelegd.
o Een staat kan niet zonder constitutie, maar wel zonder (geschreven) grondwet. Een
voorbeeld hiervan is het Verenigd Koninkrijk: de Britse constitutie is uitgespreid
over wetgeving, gewoonte en rechtersrecht.
o Wanneer een Staat een geschreven grondwet heeft, wordt een formeel onderscheid
gemaakt tussen:
a) Flexibele grondwet: geen procedurele waarborgen geboden bij
grondwetswijziging
Voorbeeld: Verenigd Koninkrijk, gezien een groot deel van de constitutie bestaat uit
gewoonterecht. Let hierbij erop dat de flexibele Britse constitutie wel rigide is in de zin van het
lange bestaan van de instellingen: het flexibele karakter zit echter wel in het feit dat het House of
Commons het politieke primaat heeft verkregen, en dat de rol van de Prime Minister aan belang is
toegenomen ten opzichte van de monarch.
b) Rigide grondwet: wanneer grondwetswijziging is onderworpen aan specifieke
waarborgen, en dit moeilijker is relatief aan gewone wetswijzigingen
Voorbeeld: Nederland, gezien de twee lezingen (kiezer kan zich, in principe, uitspreken over GW-
wijziging) en tweederdemeerderheid in tweede lezing (bescherming minderheidsbelangen)
• Men kan ook een materieel onderscheid maken tussen de flexibele en rigide grondwet.
o Zo is de rigide Amerikaanse grondwet materieel gezien wel flexibel, ondanks het feit
dat het hier een rigide grondwet betreft: de rechtspraak van het Amerikaanse
Supreme Court brengt met zich mee, sinds Marbury v. Madison, dat er een juridisch
toetsingsrecht aan de Grondwet bestaat en dat dit Hof, met haar interpretaties
ervan, de Grondwet kan beïnvloeden.
o De Nederlandse grondwet blijft echter rigide in materiele gezien, gelet op het
rechterlijke toetsingsverbod in Art. 120 Gw.
§ Flexibiliteit wordt echter genoten op het vlak van de onderlinge
verhoudingen van de politieke organen: denk aan de ongeschreven
vertrouwensregel, of de soms wat onduidelijke rol van de Eerste Kamer.
§ Ondanks het toetsingsverbod heeft de Nederlandse rechter wel een aantal
grondwettelijke bepalingen uitgelegd, zoals met betrekking tot Art. 7(1) Gw:
het woord ‘drukpers’ dient ruim te worden uitgelegd, ook naar andere
leesbare uitingen, die niet door drukpers vervaardigd worden.
• De EU heeft geen echte grondwet: de constituerende documenten, VEU en VWEU, zijn
internationale verdragen waaraan soevereine Staten partij zijn. Er is uiteraard wel een
constitutie: er zijn regels die vastleggen hoe de bevoegdheden van de EU werken.
o Waar zijn die dan te vinden?
§ De EU-Verdragen (Rigide constitutie! Deze zijn namelijk zeer lastig te wijzigen)
§ Rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU
,Heringa: Staatsrecht (13e ed.)
Samenvatting door Tahrim Ramdjan 4
o In 2015 is er een poging geweest om een Europese grondwet, in de betekenis dat
deze autonoom kan opereren, aangenomen kan worden en worden gewijzigd, te
creëren. Dit is echter gestrand na afwijzende referenda in Frankrijk en Nederland.
b Staatsrecht
• Wanneer is er sprake van een ongeschreven staatsrechtelijke regel? Dit is wanneer:
1) Er een gewoonte bestaat, in de zin van regelmatig terugkerend gedrag;
2) Er een algemene rechtsovertuiging bestaat dat dit gedrag juridisch vereist is (opinio
juris)
• In Nederland is er geen constitutionele rechter die bevoegd is om te oordelen of er sprake is
van een ongeschreven staatsrechtelijke regel. Daarom zal er onenigheid blijven bestaan
tussen betrokken organen in het Nederlandse staatsrechtelijke bestel. Dit zal echter wel
flexibiliteit waarborgen, zodat de organen kunnen inspelen op veranderlijke
omstandigheden.
• Een van de weinige Nederlandse ongeschreven regels:
1) Vertrouwensregel: een regering of minister dient het vertrouwen van de Staten-Generaal
te hebben.
o Niet is deze regel vastgelegd, noch is beschreven hoe expliciet moet blijken dat dit
vertrouwen wordt opgezegd. Wel is het zo dat de minister ontslag moet indienen bij
een motie van wantrouwen. Desalniettemin is niet omschreven in welke
omstandigheden het parlement vertrouwen mag, of moet, opzeggen.
§ Het is ook onduidelijk of de Eerste Kamer de vertrouwensregel mag
toepassen, al is er een aantal bewindslieden afgetreden nadat een voorstel
van hen strandde in de Eerste Kamer.
§ Ook is het onduidelijk of de bewindspersoon voor ontslag noch
verantwoording dient af te leggen.
o Ondanks het feit dat de vertrouwensregel niet in rechte afdwingbaar is, wordt deze
wel als deel van het grondwettelijke bestel van de Grondwet van 1983 gekenmerkt.
o In de EU bestaat er een geschreven vertrouwensregel tussen het Europees Parlement
en de Europese Commissie.
2) De Tweede Kamer wordt niet twee keer over dezelfde kwestie ontbinding: na de eerste
ontbinding is de meerderheidswil dan ook doorslaggevend.
o Verloren aan actualiteit, omdat kabinetten meestal ontslag indienen na ontbinding
van de Tweede Kamer, zodat een nieuwe formatie aanvangt na de verkiezingen.
o Deze praktijk nuanceert de grondwettelijke regel, A. 52(1) Gw, dat de zittingsduur
van de Tweede Kamer vier jaar is.
o Wordt er echter een ongeschreven staatsrechtelijke regel geschonden indien een
nieuw, stabiel kabinet wordt gevormd na de val van een kabinet, zonder ontbinding
en verkiezingen? Daarover bestaat geen consensus.
• Naast ongeschreven staatsrecht kan men ook spreken van conventies, informele regels die
het gedrag reguleren van instituties. Dit is bijvoorbeeld de gang van zaken ten aanzien van
de kabinetsformatie, ministeriele verantwoordelijkheid en de rol van de Eerste Kamer.
o Dit zijn wel ongeschreven regels, maar geen ongeschreven staatsrecht – wel voor
belang voor de werking van het constitutionele bestel.
o Een ander dergelijk gebruik is dat na de verkiezingen de grootste fractie het
voortouw wordt gegund: dit is geen ongeschreven regel van staatsrecht (de actoren
beschouwen dit niet als rechtplicht).
o Conventies en staatkundige praktijken hebben meestal het oog op de
democratische fair play.
,Heringa: Staatsrecht (13e ed.)
Samenvatting door Tahrim Ramdjan 5
5 Eenheidsstaten en (con)federale staten
• Eenheidsstaten: het overheidsgezag behoort toe bij de centrale overheid dat in beginsel alle
bevoegdheden heeft.
o Deze kan echter wel aan decentralisatie doen, waarbij bevoegdheden worden
verdeeld over lagere lichamen: dan is er sprake van een gedecentraliseerde
eenheidsstaat.
• Cruciale verschillen tussen de eenheidsstaat en federale staat:
1) In de federale staat is grondwettelijk gegarandeerd dat aan deelstaten eigen
bevoegdheden toekomen, waarbij het centrale gezag daar geen inbreuk op kan maken;
2) Een supremacy clause is ingebouwd, die doet blijken dat bij strijd tussen het recht van
een (deel)staat en federaal recht, het federaal recht voorgaat;
Let erop dat EU-besluiten en -regels prevaleren boven nationaal recht!
3) De noodzaak om een constitutionele arbiter te hebben die geschillen beslecht met
betrekking tot competentieverschillen tussen de federale en lokale overheid;
• Is Nederland een federatie? In principe is Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat,
maar tot op zekere hoogte heeft het Koninkrijk der Nederlanden kenmerken van een federale
staat, gezien de verdeling van bevoegdheden zoals in het Statuut.
o Waarom is Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat?
a) Eenheidsstaat: de decentrale bevoegdheden worden toegekend door het centrale
gezag; daarbij kan de regering besluiten van decentrale lichamen vernietigen bij
strijd met nationale regels en besluiten
b) Gedecentraliseerd: aan territoriale (bv. provincies en gemeenten) en functionele
(bv. waterschappen) gedecentraliseerde lichamen worden eigen bevoegdheden
toegekend, met terughoudend toezicht
• Verschillen tussen de federale en confederale staat:
1) In de confederale staat hebben de verschillende onderdelen, deelstaten, een vetorecht,
in de federale staat niet;
Let erop dat in de EU vaak met unanimiteit gestemd moet worden! Zie A. 24(1) VEU.
2) De soevereiniteit is tot op grotere hoogte beschermd van onderdelen van de staat,
aangezien staten zich nog relatief gemakkelijk kunnen terugtrekken uit de staat;
,Heringa: Staatsrecht (13e ed.)
Samenvatting door Tahrim Ramdjan 6
III Rechtsstaat
6 Rechtsstaat
• In de rechtsstaat is de Staat niet alleen rechtsschepper, maar ook zelf gebonden aan het
recht. De rechtsstaat voldoet aan vier eisen:
1) Legaliteitsbeginsel. Bevoegdheden van overheidsorganen kunnen slechts bestaan op
grond van een wet, en worden conform de wet uitgevoerd;
Aan deze eis wordt soms toegevoegd dat de wet afkomstig dient te zijn van de
democratisch gelegitimeerde wetgever. Men spreekt dan van een democratische
rechtsstaat.
2) Scheiding der machten naar Montesquieu: drie categorieën van overheidstaken
(wetgeving, uitvoering en rechtspraak) worden uitgeoefend door gescheiden instanties;
3) Er is een onafhankelijke rechterlijke macht die toezicht op demachtenscheiding, en die
bevoegd is om in te grijpen waar nodig;
4) Er is een bescherming van de fundamentele grondrechten van burgers.
Aan deze eis wordt soms toegevoegd dat de overheid de burgers een voldoende
kwaliteit van leven en bestaanszekerheid dient te bieden: sociale rechtsstaat.
• Het begrip ‘rechtsstaat’ is niet een op een te verwisselen met het Engelstalige ‘rule of law’.
Waarom?
1) Rechtsstaat spreekt over een wettelijke grondslag van overheidsbevoegdheden; rule of
law spreekt van een grondslag in het ‘recht’. Dat laatste is breder omdat de common law
traditie ook ongeschreven bevoegdheden toelaat;
2) Rule of law impliceert dat het recht aan minimumeisen van rechtvaardigheid moet
voldoen (afwezigheid van willekeur, bijvoorbeeld). Dit is slechts deels terug te vinden in
de rechtsstatelijke eis dat grondrechten van burgers beschermd dienen te worden;
3) Scheiding der machten en bescherming van grondrechten vormen geen eis van rule of
law.
• Zowel de begrippen ‘rechtsstaat’ als ‘rule of law’, bevatten zowel procedurele als (vaag
omschreven) substantiële eisen. De Engelstalige definitie biedt meer ruimte voor materiele
rechtsbeginselen, waaronder:
o Individuele vrijheid (tenzij grondslag in het recht voor inmenging bestaat);
Rechtsstaat: legaliteitseis
EVRM: onder meer te zien in het feit dat inbreuken op de persoonlijke
vrijheid een noodzakelijkheid vereisen
o Rechtszekerheid (dankzij grondslag in het recht);
Rechtsstaat: legaliteitseis
Scheltema (NL): (a) rechtszekerheidbeginsel
o Verbod van willekeur en misbruik;
Rechtsstaat: scheiding der machten, onafhankelijke rechter, legaliteitseis
Scheltema (NL): (b) democratiebeginsel
o Gelijkheidsbeginsel;
Rechtsstaat: scheiding der machten
Scheltema (NL): (c) gelijkheidsbeginsel
o Rechtsbescherming
Rechtsstaat: scheiding der machten, onafhankelijke rechter
Scheltema (NL): (d) beginsel van de dienende overheid
• Soms kan het samenballen van macht, en daardoor misbruik van macht, ook voorkomen
worden door niet de machten te scheiden, maar juist de verschillende machten (organen) te
laten samenwerken wanneer zij hun bevoegdheden uitoefenen.
, Heringa: Staatsrecht (13e ed.)
Samenvatting door Tahrim Ramdjan 7
o In de EU zie je dit in de wetgevingsprocedure waarin de Commissie, de Raad en het
Europees Parlement samen moeten werken.
• De EU is volgens Art. 2 VEU gebouwd op de rechtsstaat, en verlangt dat lidstaten deze ook
beschermen, onder Art. 7 VEU. Dat is niet alleen te zien in de toelatingscriteria die de EU
hanteert voor aspirant-leden, maar ook uit het feit dat de Commissie sinds kort dit artikel
handhaaft tegen o.a. Polen en Hongarije.
7 Legaliteitsbeginsel
• Het staatsrechtelijk legaliteitsbeginsel (onderwerp van dit hoofdstuk):
overheidsbevoegdheden moeten hun grondslag in de wet hebben, en conform die
wettelijke grondslag worden uitgevoerd.
o Het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel: Art. 16 Gw, Art. 7 EVRM, Art. 1 Sr.
• Het staatsrechtelijk legaliteitsbeginsel is deels te vinden in Art. 89 Gw, dat stipuleert dat
voorschriften, door straffen te handhaven, enkel mogen gegeven wanneer de wet dat toelaat
en de straffen regelt.
o Er staat in de Gw immers enkel dat amvb’s en avv’s, door straffen te handhaven, een
wettelijke grondslag dienen te hebben. Dat staat er niet zo voor alle amvb’s en avv’s,
toch wordt algemeen aangenomen dat dit geldt voor alle amvb’s en avv’s. De
kwestie is echter of dit zo gelezen kan worden in Art. 89 Gw of dat het deels
ongeschreven recht betreft.
• Voor gedecentraliseerde organen, en andere bevoegde wetgevers, geldt dat zij enkel
bevoegd zijn voor het opstellen van de avv’s waartoe zij bevoegd zijn verklaard. Dat kan via
autonome bevoegdheden, zie in dat kader Art. 149 Gemw, of specifieke bevoegdheden.
• De eis van legaliteit kan worden gelezen in Art. 1:3 Awb, dat een ‘besluit’ nader definieert,
als een beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke
rechtshandeling.
o D.w.z. een beslissing waaraan rechtsgevolgen zijn verbonden. Onbevoegd genomen
beslissingen kunnen niet kwalificeren als rechtshandelingen.
o Bevoegdheid moet zijn overgebracht via een avv, en bevoegdheidstoekenning
geschiedt middels attributie, delegatie of subdelegatie (à zie sectie 8c).
• In het EVRM staat beschreven dat beperkingen op de individuele vrijheid niet alleen
noodzakelijk, maar ook rechtmatig (‘prescribed by law’) dienen te zijn. Het EHRM
interpreteert dit door eisen te stellen aan de kwaliteit van de wet; en wanneer de overheid
een discretionaire bevoegdheid geniet, wordt de eis gesteld dat er toegang is tot een
procedure of rechtsgang waarin de individuele vrijheid gewaarborgd kan worden.
• In Art. 4 VEU en Art. 2(1) VWEU is de legaliteitseis te vinden ten opzichte van de EU: de Unie
kan enkel optreden indien, en voor zover, in de Verdragen een expliciete grondslag is te
vinden.
8 Scheiding van machten en toedeling van bevoegdheden
a Scheiding van machten
• Montesquieu bepaalde dat drie overheidstaken door drie verschillende instanties
(‘machten’) moesten worden uitgeoefend, ten einde machtsconcentratie en
machtsmisbruik te voorkomen en zo de burger te beschermen.
• In het Verenigde Staten is dit model het zuiverst doorgevoerd: de Grondwet bepaalt in drie
afzonderlijke artikelen welke bevoegdheden het Congres (wetgevende macht), de President
(uitvoerende macht) en het Hooggerechtshof en de federale hoven (rechtsprekende macht)
toekomen. Verder zijn er checks and balances: controlemogelijkheden die de machten op
elkaars functioneren kunnen uitoefenen, eveneens om machtsmisbruik te voorkomen.
