Hoofdstuk 1 Inleiding
1.2 Fundamentele beginselen en uitgangspunten
Nederland is een democratische rechtstaat:
- Democratie houdt zeggenschap van burgers in.
Er is volkssoevereiniteit. De grondslag van overheidsmacht ligt bij burgers (vertegenwoordiging).
Er is sprake van machtenscheiding om machtsmisbruik te voorkomen. Ook decentralisatie draagt
hieraan bij, de uitvoerende macht is hierdoor verdeeld.
Er is sprake van verantwoordelijkheid. De belangrijkste bestuursorganen zijn direct of indirect
verantwoording verschuldigd aan een vertegenwoordigend lichaam (zoals ministers aan parlement
en gedeputeerde staten aan provinciale staten). Door deze verantwoordingsplicht kunnen de
volksvertegenwoordigingen controlerende invloed uitoefenen op de handelingen van de uitvoerende
macht, op zowel de verantwoordelijke politici als hun ondergeschikten.
En er is sprake van openbaarheid van bestuur.
- Rechtstaat houdt in dat de Nederlandse overheid is gebonden algemene en specifieke
rechtsnormen. Hierdoor bescherming van burger tegen overheid.
Aan het overheidshandelen moet een wet ten grondslag liggen, ook wel legaliteitsbeginsel of
wetmatigheidsbeginsel. Vat men het beginsel op als een beginsel dat geldt voor een overheid die
ingrijpt in de levenssfeer van de burger via verbod of gebod, via negatief overheidsoptreden, dan
zou een belangrijk deel van de uitvoering van overheidstaken de eis van een wettelijke grondslag
niet gelden. Overheidsoptreden dat juist positief of presterend is, zoals het verstrekken van
financiële steun, zoals subsidies en uitkeringen, zou dan geen uitdrukkelijke machtiging van de
wetgever behoeven. Dit overheidsoptreden grijpt immers niet direct in rechten en vrijheden van
burgers in, maar vestigt juist aanspraken van burgers jegens de overheid.
Leistungsverwaltung is presterend bestuur en Eingriffsverwaltung is belastend bestuur: handelen
dat leidt tot ingrijpen in vrijheid of eigendom zoals voorschriften in subsidiebeschikkingen, die
burgers dwingen anders te handelen dan hij zonder die subsidievoorschriften zou hebben gedaan.
Specialiteitsbeginsel betekent dat de overheid het algemeen belang moet behartiging.
Bevoegdheden en rechten worden specifiek omschreven en worden toegekend voor de realisering
van specifieke doeleinden: zij zijn doelgebonden. Soort uitwerking van legaliteitsbeginsel dus.
In het verlengde van deze twee ligt het rechtszekerheidsbeginsel. Het formele rechtszeker-
heidsbeginsel ziet op een duidelijke begrenzing van de bestuursbevoegdheid en op ondubbelzinnig-
heid in de bepaling van de rechtspositie van de burger (beschikkingen enzovoorts moeten duidelijk
zijn geformuleerd). Het materiele rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat het geldende recht ook
werkelijk toepassing vindt en voorts dat besluiten in beginsel niet met terugwerkende kracht aan
burgers mogen worden tegengeworpen.
Tevens is er het gelijkheidsbeginsel. Ongelijkheden moeten gerechtvaardigd zijn.
Bestuursorgaan moet algemene beslissingscriteria ontwikkelen. Er moet sprake zijn van
consequentie bij het optrede in individuele vergelijkbare gevallen. Doet hij dit niet, dan kan zijn
besluit onvoldoende gemotiveerd beoordeeld worden door de rechter. Er moet echter aan de
andere kant ook erkenning van de individuele persoon zijn: zorgvuldigheidsvereiste.
1
,Hoofdstuk 3 Verlenging van een publiekrechtelijke bestuursbevoegdheid
Het legaliteitsbeginsel brengt mee dat overheidsbevoegdheden in beginsel bij of krachtens een
wettelijk voorschrift moeten worden toegekend. Een publiekrechtelijke bevoegdheid kan worden
toegekend bij wettelijk voorschrift of – in uitzonderingsgevallen – in een ander besluit, zoals een
vergunning. Soms kan zo’n bevoegdheid ook worden ontleend aan ongeschreven recht.
3.3 Attributie
Attributie= toekenning van een publiekrechtelijke bevoegdheid aan een bestuursorgaan. Alle
organen met wetgevende bevoegdheid kunnen regelingen maken waarin aan organen een
bevoegdheid wordt geattribueerd tot het verrichten van bestuursrechtelijke handelingen (dus ook
APV).
Bestuursbevoegdheden vaak via wet in formele zin aan bestuursorganen geattribueerd. Attributie
kan aan zelfstandige bestuursorganen. In de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zijn
bevoegdheden toegekend om invloed uit te oefenen op de werkwijze en de te nemen beslissingen
van deze zelfstandige bestuursorganen. Attributie aan ambtenaren kan ook (zoals
belastingaanslagen aan belastinginspecteurs). Wordt gedaan vanwege de massaliteit van de te
nemen beslissingen, het vereiste van een specifieke deskundigheid of de noodzaak om onmiddellijk
ter plaatse besluiten te kunnen nemen. Wordt dan een nieuw bestuursorgaan geschapen:
‘ambtelijk bestuursorgaan’. Ze blijven wel ondergeschikt aan het bestuursorgaan onder
verantwoordelijkheid waarvan ze werkzaam zijn. Het bestuursorgaan is bevoegd alle naar zijn
oordeel noodzakelijke aanwijzingen te geven (art. 10:22 lid 1 Awb).
3.4 Delegatie
Delegatie= overdracht van een geattribueerde bevoegdheid door een bestuursorgaan (van
delegans naar delegataris). Hoofdstuk 10 van de Awb gaat hierover. Delegans kan dan zelf de
gedelegeerde bevoegdheid niet meer uitoefenen (10:17) en is ook niet bevoegd aan de delegataris
instructies te geven. Hij kan echter de delegatie wel te allen tijde beëindigen (10:18) en houdt dus
verantwoording voor het laten voortbestaan ervan. Bovendien kan de delegans op grond van art.
4:81 lid 1 en art. 10:16 lid 1 Awb wel beleidsregels vaststellen met betrekking tot de gedelegeerde
bevoegdheid. Delegataris kan zelf ook beleidsregels vaststellen inzake de aan hem gedelegeerde
bevoegdheid (4:81). Gelet op het feit dat de delegans de delegatie kan beëindigen, moet worden
aangenomen dat de beleidsregels van de delegans ingeval van strijd boven die van de delegataris
gaan.
Delegatie kan alleen indien in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien (10:15),
voorbeeld van bevoegdheid tot delegatie staat in art. 156 Gemeentewet. Delegatie aan
ondergeschikten kan bij delegatie niet (10:14). Mogelijkheid tot delegatie wordt geopend door
regelingen maar het hoeft niet, delegatie vindt pas plaats indien gebruik wordt gemaakt van de
mogelijkheid. Geclausuleerd delegatiebesluit= bepaalde voorbehouden worden gemaakt bij het
delegeren (bijvoorbeeld subsidie tot een bepaald bedrag).
Bij subdelegatie/onderdelegatie draagt de delegataris een aan hem gedelegeerde bevoegdheid
over aan een ander orgaan die die bevoegdheid op zijn beurt op eigen naam en verantwoording
gaat uitoefenen.
3.6 Mandaat
Mandaat= verplaatsing van de uitoefening van een geattribueerde of gedelegeerde bevoegdheid.
Bevoegdheid gaat niet op het andere orgaan. Art. 10:1 Awb > beslissingsmandaat en art. 10:11
Awb > ondertekeningsmandaat. In praktijk vindt mandaat gewoonlijk plaats aan ondergeschikten
(meestal ambtenaren). In tegenstelling tot delegatie vindt er bij mandatering geen doorbreking
van de oorspronkelijke bevoegdheidsverdeling plaats en dus ook geen verschuiving van de
verantwoordelijkheid voor de bevoegdheidsuitoefening. Degene die een bevoegdheid
gemandateerd krijgt, wordt door de mandaatverlening geen bestuursorgaan (zie 10:1, 10:2).
Bij mandaat blijft de mandaatgever niet alleen bevoegd om zelf te beslissen, maar blijft hij ook
verantwoordelijk voor alles wat de gemandateerde binnen de grenzen van het hem verleende
mandaat heeft gedaan of nagelaten. Er is geen wettelijke grondslag vereist aangezien er geen
verschuiving van bevoegdheden en verantwoordelijkheden plaatsvindt (10:3). Soms ook wettelijk
beletsel: wettelijk voorschrift dat zich expliciet uitspreekt tegen het verlenen van mandaat zoals in
art. 177 Gemeentewet, ‘machtigen’ is hier mandateren.
2
,Soms verzet de aard van de bevoegdheid zich tegen mandatering. Twee factoren spelen hierbij een
rol: de bevoegdheid als zodanig en de persoon aan wie gemandateerd wordt. Bij de bevoegdheid
tot zodanig moet vooral worden gedacht aan de ingrijpendheid ervan. Wat betreft de persoon van
de gemandateerde wordt in de memorie van toelichting de eis gesteld dat de gemandateerde
bevoegdheid moet liggen ‘in de sfeer van de normale bevoegdheidsuitoefening’ van de
gemandateerde. De ongeoorloofdheid van een mandaat kan ook voortvloeien uit de positie van de
gemandateerde ten opzichte van de mandaatgever.
In art. 10:3 lid 3 Awb is aangegeven in welke gevallen de aard van de bevoegdheid zich in ieder
geval tegen mandaatverlening verzet.
De beslissing van het bevoegde bestuursorgaan om een ander te machtigen tot het uitoefenen van
een bevoegdheid is een op (publiekrechtelijk) rechtsgevolg gerichte rechtshandeling. Deze
beslissing is een besluit in de zin van de Awb (zie 10:2, 10:5, 10:8 voor meer). De mandaatgever
kan, gelet op 10:9, toestaan dat ondermandaat wordt verleend (persoon wijst zelf weer iemand
aan met de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheid).
3
, Hoofdstuk 5 Soorten besluiten
5.3 Beleidsregels
Het gaat bij beleidsregels om regels waarin het bestuursorgaan aangeeft hoe het een bepaalde,
doorgaans discretionaire bestuursbevoegdheid, zoals het verlenen van een exploitatievergunning
op grond van een APV, zal uitoefenen. Het kan dus GEEN algemeen verbindend voorschrift zijn
(art. 1:3 lid 3 Awb).
Een beleidsregel is publiekrechtelijk van aard, aangezien aan het vaststellen van een
beleidsregel altijd een bevoegdheid als bedoeld in art. 4:81 Awb ten grondslag ligt. Uit art. 4:84
vloeit tevens voort dat het vaststellen van een beleidsregel als rechtshandeling is aan te merken.
Dat beleidsregels van algemeen verbindende voorschriften onderscheiden moeten worden, vloeit
voort uit het feit dat een beleidsregel betrekking heeft op de uitoefening van een reeds bestaande
bestuursbevoegdheid en dus niet meer kan regelen dan op basis van deze bevoegdheid mogelijk is.
Er kunnen daarom in een beleidsregel geen zelfstandige verplichtingen of aanspraken in het leven
worden geroepen of nieuwe bevoegdheden aan bestuursorganen worden toegekend. Dat kan gelet
op het legaliteitsbeginsel alleen op basis van een algemeen verbindend voorschrift.
Van een beleidsregel mag en moet in bijzondere gevallen afgeweken worden (zie 4:84), komt
omdat betrekking heeft op uitoefening discretionaire bevoegdheden: anders gaat dit teniet. Mag bij
een avv niet.
Onderscheid beleidsregel en avv is de bevoegdheid waarop ze gebaseerd zijn. Algemeen
verbindende voorschriften zijn gebaseerd op een wetgevende bevoegdheid, terwijl beleidsregels
steunen op een (bestuurs)bevoegdheid als bedoeld in art. 4:81 Awb. Soms lastig om te zeggen
door delegatie: dan gebaseerd op wetgevende bevoegdheid maar als college van B&W ook
bestuursbevoegdheden heeft, dan kan het ook beleidsregel zijn.
In art. 4:81 lid 1 Awb wordt de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen gekoppeld aan (a) het
beschikken over een (eigen) bevoegdheid, of (b) verantwoordelijk zijn voor de uitoefening van een
bevoegdheid door een ander of (c) het gedelegeerd hebben van een bevoegdheid (ondanks dat
door delegatie de delegans de gedelegeerde bevoegdheid niet meer zelf kan uitoefenen, bepaalt
art. 4:81 en 10:16 lid 1 dat hij wel beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot de
gedelegeerde bevoegdheid).
In art. 4:81 lid 2 is bepaald dat er ook een bevoegdheid is om beleidsregels vast te stellen indien
deze bevoegdheid in een specifiek wettelijk voorschrift expliciet aan een bestuursorgaan worden
toegekend (zie bijv. art. 21 Kaderwet).
Beleidsregels bevatten criteria ten aanzien van de bevoegdheidselementen die het bestuursorgaan
een zekere beleids- of beoordelingsvrijheid lieten, aangezien ze betrekking hebben tot de
uitoefening van discretionaire (niet volstrekt gebonden: vrijheid) bestuursbevoegdheden.
In art. 1:3 lid 4 Awb worden drie soorten beleidsregels onderscheiden:
a. Beleidsregels voor de afweging van belangen
b. Beleidsregels voor de vaststelling van feiten
c. Beleidsregels voor de uitleg van wettelijke voorschriften (wetsinterpreterende
beleidsregels).
De Hoge Raad ontkent de mogelijkheid van beleidsregels over de uitoefening van privaatrechtelijke
bevoegdheden.
Algemene regels die niet tot art. 4:81 Awb te herleiden zijn maar wel dienen ter normering van het
bestuurshandelen, worden als ‘richtlijnen’ aangeduid. Kunnen niet tot besluit worden aangemerkt.
4
