Hoorcollege 1
Inleiding uit: Uitermark, J., Gielen, A., & Ham, M. (2012). Wat werkt nu werkelijk? Amsterdam: Van
Gennep
Beleid dat werkt en onderzoek dat ertoe doet
Onderzoek heeft de potentie om juist te ontkrachten en te inspireren. Goed sociaal wetenschappelijk
onderzoek heeft per definitie een gespannen relatie met bestaande beleidspraktijken.
Vanaf eind jaren 80 verandert het politieke klimaat langzaamaan. De tijd van praten en coachen is
voorbij. De straatjongeren blijken ongevoelig voor de klassieke aanpak van begripvolle
jongerenwerkers en politie. In 1999 opent de Glen Mills school in Wezep. De school is bedoeld voor
jongeren die gevoelig zijn voor groepsdruk. De groepsdruk zou goed uitpakken als rangen en standen
worden toegekend op basis van goed gedrag. Het is een ‘ongelooflijk strenge’ behandeling. De
aanpak wordt zo succesvol bevonden dat in 2001 al wordt uitgebreid. Ook minderjarige asielzoekers
worden eraan onderworpen.
Barstjes
Maar al snel vertoont het beeld barstjes. De discipline sloeg volgens de klokkenluiders om in
vernedering. Veel van de behandelmethodes blijken in strijd met de wet en de rechten van het kind.
‘’Eén jongen moest 2 weken lang de douche schrobben van ’s ochtend zes tot drie uur ’s nachts,
totdat zijn knokkels bloedden’’. De pleitbezorgers zeggen: als een effectieve aanpak volgens de wet
niet mag, dan moet de wet maar veranderd worden.
Maar is de harde aanpak wel echt effectief? Meta-evaluaties wijzen uit dat juist individuele
behandelingen gericht op de behoeften en specifieke omstandigheden van jongeren effect sorteren;
precies het tegenovergestelde van de straffe aanpak waarbij jongeren als groep worden
gedisciplineerd. Jongeren en begeleiders wordt verboden om over delicten te praten.
Het bewijs dat de Glen Mills-aanpak in de VS werkt, blijkt niet te bestaan. Een vergelijking van de
recidivecijfers van Glen Mills met die van andere instellingen laat zien dat de voormalige studenten
van de tuchtschool juist vaker in aanraking komen met justitie dan jongeren uit andere inrichtingen.
Het complex veranderde eerst van naam en moest toen de deuren sluiten.
De onderzoeken die het bewijs van de aanpak lieten zien, bleken grote methodologische twijfels te
bevatten en is vaak zodanig opgezet dat het de recidive structureel onderschat.
Beleidsonderzoek dat erom spant
Evaluaties behoren ongetwijfeld tot de minst gerespecteerde en gelezen stukken. Dat is onterecht,
want er staat iets op het spel. Door het samenvallen van waarheidsclaims en besluitvorming is
beleidsonderzoek potentieel ontregelend. Evaluatie is een inschatting van waarde. Bepaalde
maatregelen worden gesanctioneerd en andere uitgesloten. Evaluatie draait dus altijd om politiek.
Het is een politiek van details: hoe een selectie wordt gemaakt of resultaten worden gemeten kan het
verschil maken tussen een positief en een negatief oordeel. Evaluatieonderzoek gaat om het maken
van keuzes over hoe de realiteit wordt bezien en gevormd en hoe middelen en erkenning worden
verdeeld.
Dat is wat we met dit boek willen bereiken: zoeken naar beleid dat werkt met onderzoek dat ertoe
doet en tegelijkertijd onderkennen dat ‘effectief’ per definitie omstreden is. Beleidsonderzoek kan
wrijving geven, zowel met onze morele intuïtie als met bestaande beleidspraktijken.
,Goed onderzoek problematiseert morele overtuigingen
Beleid dat moreel of intuïtief goed aanvoelt is niet altijd effectief. Hier gaan we, meestal onbewust,
wel vanuit. Er is dan ook een sterke samenhang tussen de morele oordelen die mensen vellen en de
maatregelen die volgens hen werken. Het samenvallen van morele oordelen en effectiviteit is echter
verre van vanzelfsprekend. Onderzoek kan alleen zin hebben als we willen erkennen dat morele
intuïtie niet altijd een goede raadgever is voor het beoordelen van effectiviteit. Dat vereist een bittere
strijd tegen cognitieve dissonantie (de natuurlijke neiging om informatie die in strijd is met de eigen
opvattingen te negeren, vervormen of diskwalificeren). Pas als die strijd wordt onderkend en is
gewonnen, is het mogelijk om een politiek-morele discussie te voeren: heiligt het doel de middelen?
Zo ontstaat een moreel effectiviteitsdilemma: wat moreel is, is niet per se effectief; wat effectief is, is
niet per se moreel. Dit dilemma doet zich bijvoorbeeld voor bij de extra zorg voor probleemgroepen.
Criminaliteit moet bestraft worden, maar we weten ook dat na straf probleemjongeren vaak weer
naar hun oude milieu terugkeren en in hun oude fouten vervallen. Dus krijgen ze naast een straf vaak
ook speciale onderwijsprogramma’s en extra begeleiding bij het vinden van stages en een woning.
Evidence based werken vervangt dus niet de moraliteit of politiek door technocratie. Integendeel,
morele dilemma’s worden juist scherper omdat we moeten erkennen dat het volgen van morele
intuïtie problemen kan vergroten.
Goed onderzoek problematiseert beleid
Onderzoek wordt vaak voorgewend, vertekend of misbruikt, zeker waar grote politieke, emotionele
en bedrijfsmatige belangen in het geding zijn. Er wordt in dat verband gesproken van policy based
evidence making – het bewijs wordt bij het beleid gezocht, in plaats van andersom. De conclusie is
dan al gauw: het beleid is noodzakelijk maar het kan wel beter, waardoor het nut van onderzoek
wordt bevestigd, terwijl tegelijkertijd de belangen zijn veiliggesteld.
Vaak denken beleidsmakers en onderzoekers vanuit hetzelfde paradigma, waardoor ze dezelfde
blinde vlekken hebben en dezelfde oplossingen zien.
Onafhankelijk onderzoek (dat buiten de belanghebbenden om wordt uitgevoerd) kan een schijnbaar
onaantastbaar succesverhaal doorprikken. Voor een evaluatie moet er strikt genomen een gespannen
relatie zijn tussen enerzijds beleidsonderzoek en anderzijds de beleidspraktijk, een spanning die
zowel paradigmatisch als persoonlijk is.
Meer in het algemeen is het nut van onderzoek dat het dwingt tot reflectie. Voordat onderzoek
gedaan kan worden, is het nodig om te expliciteren wat vaak onbesproken blijft: wie behoort tot de
doelgroep, wanneer zijn doelen gehaald, wat zijn gewenste of ongewenste neveneffecten? Als
eenmaal expliciet is gemaakt waarop beleid is gebaseerd, kan onderzoek veronderstellingen
daadwerkelijk toetsen. Sociale wetenschappers krijgen vaak het verwijt dat zij met ingewikkelde
theorieën en methoden tot conclusies komen die een leek ook zou kunnen bedenken; het lijkt
allemaal zo triviaal. Juist die trivialiteit (gewoonheid, alledaagsheid, platvoers) is echter verraderlijk.
Zodra je weet hoe het echt zit, is er de verleiding om de resultaten gelijk weer te trivialiseren en
rationaliseren. We gaan ervan uit dat hard straffen werkt, tot onderzoek het tegendeel bewijst, en
dan is het eigenlijk ook logisch dat de zachte aanpak meer effect heeft. (everything is obvious, once
you know the answer).
,Hoofdstuk 14 uit: Uitermark, J., Gielen, A., & Ham, M. (2012). Wat werkt nu werkelijk? Van Gennep
Wat werkelijk telt
Hoe politieke grenzen gekozen remedies bepalen (Godfried Engbersen)
Aan de vraag wat werkelijk werkt, gaat de vraag ‘wat telt werkelijk?’ vooraf. Immers, politieke
realiteiten stellen grenzen aan beleidsremedies. In specifieke tijdsgewrichten zijn bepaalde
bestuursparadigma’s dominant. De werkelijkheid kan op verschillende manier worden belicht en
geïnterpreteerd. Een fundamenteel aspect van de relatie tussen beleid en wetenschap, is de politieke
interpretatie van wetenschappelijke inzichten. Vaak zien we dat bepaalde wetenschappelijke
inzichten niet worden meegenomen, omdat ze politici en bestuurders niet uitkomen. Dit gegeven
speelt vooral een rol bij omstreden sociale vraagstukken. In geval van politiek onschuldige
onderwerpen kan onderzoek een meer centrale rol spelen. Op het moment dat er politieke
consensus is over de aard van een probleem, kunnen wetenschappelijke inzichten over ‘wat werkt’
gemakkelijker worden toegepast.
Daarnaast is er natuurlijk ook de bureaucratische factor. ‘Wat werkelijk telt’ wordt mede bepaald
door instellingen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van beleid. Nieuwe beleidsinterventies
die ‘werkelijk werken’ worden niet doorgevoerd, omdat ze bedreigend zijn voor bestaande
werkwijzen, risico’s met zich meebrengen voor het voortbestaan van de eigen organisatie of positie,
of simpelweg omdat men er niet van op de hoogte is of wil zijn (vasthouden aan bekend beleid,
zelfhandhaving, onwetendheid).
Omstreden kwesties
De vraag ‘wat werkelijk telt’ doet zich vooral voor bij ‘omstreden sociale kwesties’: feitelijk alle
hedendaagse sociale problemen en daarmee samenhangende beleidsprogramma’s. ‘Hardnekkige
beleidscontroversen’ zijn politiek gevoelige beleidsvraagstukken die niet opgelost kunnen worden
door simpel een beroep te doen op de feiten. Want de betrokken partijen en personen geven ook
volstrekt verschillende interpretaties aan dezelfde feiten en tellingen. Dit vloeit vooral voort uit
politiek-ideologische verschillen en economische belangen. Er wordt geïllustreerd hoe naïef de
veronderstelling is dat onproblematische fact based politics of evidence based policies mogelijk zijn.
Er tekenen zich botsende perspectieven en interpretaties af waartussen het pleit uiteindelijk via
machtspolitiek worden beslecht. Die machtspolitiek impliceert dat bepaalde beleidsremedies
hardhandig of sluipenderwijs worden weggedrukt. Er is een staalkaart van beleidsopties te noemen
die ‘werkelijk werken’, maar die nu politiek onbespreekbaar zijn geworden. 5 voorbeelden:
1) De creatie van gesubsidieerde banen om maatschappelijke participatie te vergroten
2) Het aanbieden en financieren door gemeenten van inburgeringprogramma’s voor migranten
ter versterking van hun Nederlandse taalvaardigheid
3) Het versterken van lokaal armoedebeleid om mensen in moeilijke financiële omstandigheden
en in hun maatschappelijke participatie te ondersteunen.
4) Een generaal pardon voor illegale vreemdelingen en asielzoekers die al geruime tijd in
Nederland verblijven. Daardoor kunnen zij een reguliere bijdrage leveren aan de NL’se
samenleving en wordt overlevingscriminaliteit voorkomen.
5) Het investeren in het ‘publieke kapitaal’ van kwetsbare wijken ter verbetering van de
maatschappelijke positie van bewoners
We weten dat ze ‘werkelijk werken’, maar dat ze niet bon ton zijn in het huidige politieke
krachtenveld. Dat geldt vooral voor remedies die extra inzet veronderstellen van de nationale of
lokale staat, of die in strijd zijn met het huidige integratiedenken en met het huidige restrictieve
, migratiebeleid. Deze remedies kunnen ook onbedoelde effecten opleveren. Beleidsinterventies
hebben zelden een eenduidige werking. Er zal daarom altijd een afweging gemaakt moeten worden
waarbij ook onverwachte en nadelige effecten in ogenschouw moeten worden genomen.
Eerste tussenconclusie: politieke realiteiten stellen grenzen aan wat werkelijk werkt, omdat sommige
beleidsremedies buiten de dominante orde worden geplaatst. Dat wil niet zeggen dat ze verdwijnen.
Ze kunnen worden opgepakt door oppositiepartijen, sociale bewegingen en media, maar ze vervullen
een marginale rol.
Wisseling van de bestuursparadigma’s
Een tweede punt is dat in specifieke tijdsgewrichten bepaalde bestuursparadigma’s en daarbij
passende beleidsremedies dominant zijn. Deze paradigma’s bieden dwingende kaders voor te
ontwikkelen interventies en de onderzoeksagenda.
Vier dominante stijlen in de sfeer van publiek management: een hiërarchische statelijke, een
individualistische marktgeoriënteerde, een egalitaire communitaristische en een fatalistische stijl.
In de jaren 70 en 80 zijn er vooral top-down overheidsinterventies (collectieve verantwoordelijkheid,
verdelende rechtvaardigheid, gelijke kansen) ontwikkeld. Vanaf het midden van de jaren 90 komen
neoliberale interventies op (eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid, marktwerking). Sinds de
eeuwwisseling wordt aan de civil society een meer centrale rol toegedicht (decentralisatie, actief
burgerschap, gemeenschapsverantwoordelijkheid). Dit laatste is het fatalistische. Het is een
bestuursparadigma dat een centrale plek inneemt in de sociale sector. Het kenmerkt zich door een
sceptische en realistische bestuursstijl uitgedragen door actoren die ervaring hebben opgedaan met
de beperkingen van de andere drie paradigma’s.
In de voorbije 40 jaar is de machtsbalans tussen deze beleidsparadigma’s veranderd. Het neoliberale
(individualistische marktgeörtienteerde) paradigma is dominant geworden. En er zijn 3 hybride
vormen ontstaan, een voorbeeld is het neoliberaal communitarisme. Dat benadrukt zowel de eigen
verantwoordelijkheid van burgers, alsook hun plichten om als actief burger bij te dragen aan de
gemeenschappen waarvan men deel behoort uit te maken. Meestal komt het neer op het overdragen
over overlaten van overheidstaken aan burgers. Van burgers wordt veronderstelt dat zij zelfredzaam
zijn of dat ze er voor zorgen dat ze dat worden (taal leren, diploma, hard werken). Tegelijk dienen zij
als actieve burger dienstbaar te zijn aan nationale, lokale, familiare en functionele gemeenschappen
waarvan ze deel uitmaken. Het roept vragen op.
Het centrale punt dat ik wil maken is dat de wisseling van beleidsparadigma’s gevolgen heeft voor de
onderzoeksagenda en voor remedies in de sociale sector. Wat nu vooral telt zijn onderzoeken naar
burgerkracht, zelforganisatie, het functioneren van brave burgers, de werkwijze van de beste krachten
in de wijkvernieuwing.
Mijn belangrijkste punt is dat onderzoeken naar de waarde van publieke instituties, het realiseren van
gelijke kansen en de betekenis van anonieme, door de overheid georganiseerde vormen van
solidariteit nu veel minder aandacht krijgen. We weten dat goede publieke scholing en sociale
huisvesting, wegnemen van financiële barrières om te studeren en de introductie van
volksverzekeringen en voorzieningen een belangrijke emanciperende werking hebben gehad in de
naoorlogse samenleving. Dergelijke werkingen zullen minder aandacht krijgen onder invloed van de
wisseling van beleidsparadigma’s.
Exit, voice and loyalty
Drie reacties mogelijk:
