Staats- en bestuursrecht 2
Leereenheid 1 – Handhaving deel I
Boek 1: H20 en 21 + 22.1,22.6 en 22.7
Tekst 1.1 t/m 1.5 cursusstructuur
Kennisclips: facultatief (3 stuks)
Jurisprudentie
EHRM 21 februari 1984, Series A, Vol. 73, NJ 1988, 937 m.nt. Alkema (Öztürk).
ABRvS 30 juni 2004, JB 2004/293 m.nt. Albers (Illegale dakkapel Haarlem).
ABRvS 5 oktober 2011, JB 2011/261 m.nt. C.L.G.F.H. Albers (Rolhanddoekautomaat).
ABRvS 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356, JB 2019/99 m.nt. L.J.M. Timmermans (Gedogen in
Bladel).
Samenvatting:
Bestuursrechtelijke handhaving, handhaving van het bestuursrecht door bestuursorganen.
H5 Awb gaat over bestuurlijke handhaving. Beslissingen inzake handhaving zijn besluiten en bestaan
zelf ook uit nadere normstelling.
Handhaving kan in twee hoofdvormen verdeeld worden:
1. Toezicht op de naleving van een norm en opsporing
2. Fase waarin een sanctie wordt opgelegd of daarvan wordt afgezien
a. Herstelsancties, gericht op herstel van de rechtmatige situatie
b. Bestraffende of punitieve sancties, gericht op leedtoevoeging en preventie
Het opleggen van een bestuurlijke sanctie geschiedt bij beschikking. H2, 3 en 4.1 Awb zijn dus ook
van toepassing.
Handhavingstekort ligt meestal in onvoldoende capaciteit maar kan ook ontstaan doordat de
wettelijke voorschriften gebrekkig zijn. Dit is gebrekkige handhaafbaarheid
normstellingsprobleem.
Toezicht
Toezicht wordt uitgeoefend zonder dat sprake hoeft te zijn van een redelijk vermoeden van een
strafbaar feit. De Awb is op grond van art. 1:6 Awb niet van toepassing voor de opsporing en
vervolging van strafbare feiten en hiermee wordt het strafrecht onderscheiden van bestuursrecht.
Toezichthouder: art. 5:11 Awb
Een toezichthouder heeft bevoegdheden op grond van de awb. Deze kunnen worden beperkt middels
wettelijk voorschrift of besluit (art. 5:14 Awb). Bevoegdheden kunnen alleen worden uitgebreid bij
een wet in formele zin.
ABBB spelen een belangrijke rol bij het uitoefenen van de bevoegdheden. Het evenredigheidsbeginsel
is opgenomen in art. 5:13 Awb. Bevoegdheden van toezichthouders staan onder andere in art. 5:15-
5:20 Awb.
De medewerkingsplicht en het EVRM
Niemand hoeft mee te werken aan zijn eigen veroordeling (nemo tenetur-beginsel). In het Saunders-
arrest is bepaald dat dit beginsel in de eerste plaats niet van toepassing is in de fasen voordat er
sprake is van een criminal charge, ofwel in de toezicht- en controlefase.
,Sanctie tegen niet-naleven van verplichtingen jegens toezichthouders zoals de medewerkingsplicht
wordt gevormd door art. 184 Sr. Doorgaans geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming op tegen
toezichtshandelingen, wel kan de rechtmatigheid in een beroep op een sanctiebesluit.
Toezichthouder kan bevoegdheden ook uitoefenen jegens overheidslichamen, geen onderscheid
tussen particulieren en overheid.
Sancties
Een sanctie is een belastende maatregel die rechtens kan worden opgelegd als reactie op het niet-
naleven van rechtsregels. Er zijn twee soorten sancties:
Bestuurlijke sanctie: art. 5:2 lid 1 onder a Awb
Bestraffende sanctie: art. 5:2 lid 1 onder c Awb
Restcategorie: ongelijksoortige sancties waarvan niet duidelijk is welke soort sanctie het is.
Onderscheid tussen soorten sancties is belangrijk omdat er bijzondere waarborgen verbonden zijn
aan het opleggen van bestraffende sancties. Deze waarborgen zijn terug te voeren op art. 6 en 7
EVRM. De waarborgen waarbij een ‘criminal charge’ kunnen worden onderverdeeld in waarborg
betreffen: grondslag van de straf, procedure van de vervolging, strafoplegging en toegang tot de
rechter.
Criminal charge: vuistregel van art. 6 EVRM als een overtreding naar nationaal recht tot strafrecht
wordt gerekend dan is er sprake van een criminal charge en dient art. 6 gewaarborgd te worden.
Bestuursrecht kent geen bijzondere regels van bewijsrecht en het bestuursrechtelijke bewijs is ook
niet gebonden aan wettelijke bewijsmiddelen. Bij punitieve (bestraffende) sancties mag geen gebruik
worden gemaakt van onrechtmatig verkregen bewijs. Bij reparatie (herstel) sancties mag wel gebruik
worden gemaakt van onrechtmatig verkregen bewijs. Dit kan echter wel leiden tot achterwege laten
kostenverhaal of toekennen schadevergoeding.
De rechter toetst een bestraffende sanctie vol en een herstelsanctie marginaal!
Bevoegdheid om bestuursrechtelijke sancties op te leggen volgt uit art. 5:4 Awb. Bij bestraffende
sancties dient dit een specifieke grondslag te zijn gelet op art. 7 EVRM. Bij herstelsancties is een
algemene grondslag voldoende.
De beginselplicht houdt in dat een bestuursorgaan dat kennis krijgt van een overtreding en bevoegd
is daartegen met een herstelsanctie op te treden, dat ook moet doen, tenzij zich bijzondere
omstandigheden voordoen. Belangrijke uitzondering is bijvoorbeeld ene concreet zicht op legalisatie.
Daarnaast is er (beperkt) ruimte voor een belangenafweging, als optreden onevenredig zou zijn.
Gedogen is mogelijk maar moet expliciet gebeuren, in beginsel tijdelijk zijn en het dient aan
voorwaarden te zijn gebonden, waarvan de naleving moet worden gecontroleerd. ACTUALITEIT
(versus studieboek): Gedoogbeslissingen zijn geen besluiten en zijn daarmee in de regel ook niet
gelijk te stellen voor bezwaar en beroep, volgens studieboek is dit wel zo. Voorschriften die aan de
gedoogbeschikking verbonden zijn kunnen niet gehandhaafd worden. Bij overtreding moet de
gedoogbeschikking worden ingetrokken, waarna tegen de oorspronkelijke overtreding kan worden
opgetreden.
Overtreding van de voorschriften kan wel leiden tot een onrechtmatige daad jegens een andere
burger, waarna een verbod of schadevergoeding kan worden opgelegd door de burgerlijke rechter. Uit
, windmill-arrest (doorkruisingsleer) volgt dat publiekrechtelijke handhavingsinstrument maatgevend
is. Biedt dit voldoende mogelijkheden dan staat de private weg niet open.
Cumulatie: cumulatie van sancties, met of zonder samenloop
Cumulatie zonder samenloop: gaat om een gedraging die een voorschrift schendt waarop
meerdere sancties staan, dan gelden de volgenden regels:
Meerdere herstelsancties zijn niet toegestaan: art. 5:6 Awb. Dit geldt niet als verschillende
herstelsancties achter elkaar worden opgelegd. Wel dient vorige worden ingetrokken voordat de
volgende opgelegd kan worden.
Cumulatie van herstel- en strafsancties is steeds mogelijk
Cumulatie van bestuurlijke boetes is niet mogelijk: art. 5:43 Awb
Cumulatie van bestuurlijke boetes en strafsanctie worden door art. 5:44 Awb voorkomen.
Tweemaal straffen via het strafrecht wordt verboden door art. 86 Sr.
Cumulatie door samenloop: hiervan is sprake indien door één gedraging meerdere voorschriften
worden overtreden met elk een of meer eigen sancties. Is sprake van meerdaadse samenloop,
dan kunnen de sancties in beginsel bij elkaar worden opgelegd gelet op art. 58 Sr jo. 5:8 Awb. De
cumulatie van sancties bij eendaadse samenloop heeft de wetgever onwenselijk geacht.
